新農保制度建設中的政府職責：問題與改進

○尹文嘉 王海龍

（廣西師范學院經濟與管理學院 廣西 南寧 530001）

一、重要意義

中國是一個農業大國，農村地區人口約占全國總人口的2/3以上，這其中農村老年人口所占的比例相當大，約為全國老年人口總數的75%左右。據相關資料不完全統計預測，我國農村地區老年人口將會以每年3%左右的速度呈遞增趨勢，預計到2030年，我國農村地區65周歲以上的老年人口將會占到農村人口總數的17%。中國作為“未富先老”的典型性國家，還處于上升發展階段，同時又不得不迎接“銀發危機”的挑戰。面對日益嚴峻的老齡化形勢，十八大報告首次在黨的全國代表大會上提出要積極應對人口老齡化問題。較之其它國家人口老齡化的進程，我國人口老齡化具有來勢強、基數大、增長快、負擔重的特點。與此同時，城鎮化進程的不斷加快又改變著人們的生產和生活方式，推動了農村經濟的發展，對農村養老也提出了新的要求。與此形成強烈反差的，則是我國農村缺乏一個強有力支撐的完善的社會養老保險制度。這根源于“城市優先”的非均衡性戰略，導致我國農村社會養老保險制度呈現嚴重的二元結構，尤其在社會轉型的大潮流中，我國農村人口老齡化的形勢比城市更加嚴峻。總之，城鎮化的推進對我國新型農村社會養老保險制度產生廣泛而深遠的影響，這就使得以政府作為職責主體，充分發揮政府在新型農村社會養老保險制度的主導作用成為必然，因此在城鎮化進程中著力解決農村老年人口的社會養老保險問題已迫在眉睫。

2014年國務院提出，打破城鄉養老保險二元結構，實現城鄉養老保險的一體化，在全國范圍內建立統一的城鄉居民的基本養老保險制度。城鄉分治的非均衡發展相當大的程度上緩解了我國城鎮化與工業化的發展，對我國社會主義各項事業的進程及全社會的穩定帶來諸多不利影響。因而通過進一步明確政府在新農保制度中應當履行的職責，促進該制度的順利發展，從根本上解決農村人口老齡化所產生的一系列養老困難，以此提高廣大農民的幸福感，促進社會主義新農村建設和諧穩步向前推進。同時通過明確政府在新型農村養老保險制度實施過程中的職責，進一步加快轉變政府職能，促進由管制型政府逐步向新型服務型政府轉變，在此基礎上，逐步減少城鄉差距，為建立健全覆蓋范圍更廣的城鄉社會養老保障制度創造必備條件。

二、政府在新農保險制度建設中存在的問題

1、政府在新農保制度中普遍出現“越位”、“錯位”及“缺位”等一系列不到位狀況

農村養老保險已經成為我們國家一項惠及民生的基本制度，本來應由政府承擔起制度建設和改革的重要職責。可僅就當前而言，政府在對我國農村地區的養老保險制度履行職能過程中，普遍存在政府職責混亂、履行不到位等一系列不容樂觀的現象，這必然造成政府與其他責任部門間的邊界不清。主要表現：在城鎮化與農村社會養老保險改革進程中政府應履行職責與制度運行的現實職責混淆無力；政府本職與民間力量劃分不清；中央政府職責和地方政府職責含糊不明。政府在農村社會養老保險制度建設中扮演著重要的角色，如果政府職責劃分和履行上存在“碎片化”和漏洞，會直接影響該制度的建設和發展，這點在制度建設的初期和經濟文化比較落后的農村地方尤為突出。

2、政府在新農保制度實行中缺乏有效的法律和規范性文件

我國新農保制度的進程發展緩慢，根源在于與之相配套的立法工作嚴重滯后。盡管《社會保障法》當中對農村社會養老保險問題有一定的說明，但筆墨并不多，指導性和針對性還遠遠不夠。這就必然導致農村社會養老保障很容易就受國家政治、經濟形勢的變化而改變，具有極大的隨意性，致使各地普遍出現“以政代法”現象。時至今日也仍沒有制定最新的法律法規，各地參照的都是屬于規章或行政性文件，缺乏法律的權威的制度剛性。目前在我國多數地區，農村養老保險僅僅停留于市縣統籌的低級狀態，因此急需政府盡早確定以法律為主導的建制原則，以國家統一立法的形式對新農保制度中各級政府職責、內容、范圍加以明確，加快推進新農保制度的法制化建設步伐。

3、政府在新農保制度中財政投入不足，缺乏經濟支持

由于存在城鄉二元經濟結構，出現了國家“重城輕鄉”的局面。一方面對城鎮養老保險，無論是中央財政還是地方財政都給予了大力的支持，并且逐年增多，而對農村社會養老保險，政府財政投入不足，幾乎沒有盡到財政支持的職責，導致該制度缺乏經濟支持。另一方面，從我國農村社會養老資金的來源看，是以各級政府的財政撥款為主。由于地方政府在農村社會養老保險金的財政分布上極具非均衡性，導致各地在農村養老服務的資金投入上也非均衡。經濟發達地區多一些，經濟欠發達的地區就少一些，并且資金總體增長的幅度都不大，遠遠低于農村人口老齡化的幅度。政府出臺的相關財政補貼政策也并沒有向農村社會養老保險制度傾斜，從而造成了其在持續發展過程中普遍存在停滯不前的狀況。

4、政府在新農保制度中宣傳不到位，缺乏有效的激勵機制

農村社會養老保險金是農民老有所養的重要保障，但一提起社會養老保險，很多農民都說不太清楚。在運行過程中，農民只知道交錢，究竟有什么好處并不知曉。在農民看來，社會養老保險金上交了，自己再也管不到這些錢了，誰來管怎樣管，他們一概不清楚，即使是被人拿走了，自己也不知道。特別是自己年老后，社會養老保險所起到的作用，更不清楚。政府相關部門只是讓農民繳納社會養老保險金，至于投保的好處、保險的作用，并沒有深入民心，缺少更細致的宣傳工作，沒有讓農村社會保險的優勢深入民心，致使農民對社會養老保險普遍認識不足、擔心保險金丟失，嚴重挫傷農民投保的積極性。

5、政府在新農保制度中透明度不高，缺乏有效的制約和監督

監督是一種有效的制度制約機制，任何制度的有效執行，必須有相應的監督體制，否則將會由此而引發一系列的問題。在農村的一些地區，農民的“保命錢”、“養命錢”，由于缺乏規范的管理，侵吞、挪用和拆借農村社會養老保險基金的現象時有發生，而且有的資金又難以收回，大大降低了農民對社會養老保險的信任，許多農村甚至采取捆綁的方式硬性規定農民交納社會養老保險金。雖然農村社會養老保險的相應負責部門名義上已與政府相分離，可實際上依然從屬于政府機構，如此一來政府就集農村社會養老保險制度的決策權、執行權和監督權于一身，管理過程便會喪失透明度，以致于造成政府監督責任的缺失。當社會養老保險基金被挪用和流失時，參保人員無法進行有效監督，嚴重損害了農民群體的切身利益，阻礙了我國農村社會養老保險事業的順利進行和健康發展。

6、政府在新農保制度的管理上存在漏洞，歸屬權問題未能解決

我國農村地區社會養老保險制度在實際運作過程中存在明顯漏洞，其歸屬權問題也遲遲未能有效解決。這種勞動保障部門沒人接、監管又不利的狀況，也很容易造成很多地方管理工作缺乏行之有效的銜接。在我國大部分地區，勞動部門、人事部門和民政部門同時擁有養老保險制度的管理權，“群龍治水”的混亂現象時常發生，從而造成了職責不清、政策難以統一、效率低下等許多困難，使社會養老保險制度的運行成本上升，為該制度的實施設立了許多無形的障礙。而在我國中西部地區，農村養老保險制度管理體制不規范，這種“民政不管，社保不接”的現象更為突出，再加之農村經辦設施基礎差、經辦能力薄弱等情況致使該制度運作起來十分困難，處于進退兩難的境地。

三、改進政府在新農村保制度建設中職責的途徑

1、不斷優化政府職能，充分發揮政府在新農保制度中的主導作用

政府職能必須發揮主導作用，建立健全農村社會養老保險制度的管理體制，對于現在普遍存在的政府職責含糊不清問題，必須積極采取應對措施，從而讓“越位”的職權“退位”，“缺位”的職責“補位”，“錯位”的環節“歸位”。一是優化制度設計，加大政策扶持力度，提高政策吸引力。政府應統籌考慮城鄉養老保險制度的整體規劃；建立并健全新農保制度與農村其它各項惠民政策之間的無縫對接；逐步整合農村現有的各項農村生活保障制度，從而為統籌城鄉社會養老保險打下堅實基礎。二是加強政府的績效考核機制。在新農保制度實施中，政府的績效考核要把投保金額和投保人數等納入體制中，同時要加強外部監督特別是來自社會公眾普遍參與的監督，以此作為政府績效考核的重要環節，把農村社會養老保險工作作為全面建設社會主義新農村的重大任務提上政府發展工作的議事日程。

2、政府大力推進相關立法工作，為新農保制度創造一個良好的法律環境

從依法行政的視角分析，一項政府政策的順利推進應當有與其相應的法律依據做保障，根據依法治國和建設法治國家，建立并健全農村社會養老保險制度，應當加快推動立法，從而確保新農保制度健康發展。一方面要做好全國統一的新農保立法工作，發揮法律強制力的巨大作用，更大程度上確保這項惠民政策得以更加健康、持續、穩步的發展。必須加快制定并頒布該制度相關立法，以法律明文規定的形式確定政府在農村社會養老保險的地位、職責;規定保險金的收繳管理和監督舉報辦法;明確各級政府在農保制度建設中的內容和范疇等。同時，還必須保證和其他法律法規內容相互配合、有力銜接，從而最大程度發揮新農保制度的有效性。另一主面還要抓好地方性法規的建設。鼓勵并允許地方各級政府根據當地農村經濟社會發展的實際狀況，在符合國家制定的相關法律法規基礎上，另外制定出與之相銜接的各項措施，保證農村社會養老保險事業能夠順利貫徹實施。

3、政府應加大財政補貼力度，不斷完善新農保制度的財政補貼機制

政府應加大政府財政投入的力度，從資金來源方面給予足夠投入，打破城鄉養老保險二元結構，維持新保制度的平穩有效運行。為了吸引廣大農民參加養老保險，國家可以適當的提高養老保險利率，各級政府也可以在情況允許的情況下，從當地財政收入中提出一部分資金用于發展當地的社會養老保險事業，根據各地區不同情況和地區差異而設立不同的繳費標準。一方面，建立農民參與的養老金交納模式，由農村勞動力交納一部分養老金；另一方面，由政府引導社會各方資金的注入，形成全方位共同承擔和繳納的農村社會養老保障金，并以此為基礎，加上農民養老保險金等，共同用于農民養老。此外，政府明確基金的投資范圍，改革財政服務體系，推行全國統一的農村社會養老保險保障卡，從而讓廣大農民“小病早治”、“大病敢治”的夙愿早日實現。

4、政府充分發揮在新型農村社會養老保險制度中的主導作用，構建激勵和約束機制

認真做好農村地區新農保制度的參保工作，增強農民的養老保險意識，逐步轉變固有的傳統養老觀念。農村新型社會養老保險制度的貫徹執行，必須得到所有農民的支持和參與，因此政府相關部門必須加大新農保制度的推廣工作。一是要加強宣傳工作，廣泛運用電視、廣播、報刊等各種新聞媒介和輿論工具，采取群眾喜聞樂見的形式，使農民真正接受新型農村養老保險；二是在宣傳方式上，要采用“到群眾中去”的方法將新農保制度的方針和政策傳達給農民，調動他們投保的積極性；三是政府加強對農村養老保險的說明，并作出示范，漸進式引導農民由“要我保險”的觀念變為“我要保險”的行動，讓農民真正看到投保的好處，增強農民投保的主動性。

5、政府必須逐步建立與新農保制度有關的監督約束機制

政府加強對農村養老保險金的監管，建立完備的基金管理制度，使基金的籌措、儲存、繳納、支付的每個步驟和環節，都有嚴格的規章制度，在相關部門的監管之下運行。嚴肅查處擠占挪用等違法違法行為，保證機關部門工作的廉潔高效，讓農民對自己的“保命錢”、“養命錢”心中有底，老年生活無憂。首先，中央政府會對新農保工作進行認真監督，降低地方政府消極應付的風險偏好，提高中央政府查處的概率。其次，在完善政績考核機制的基礎上，明確地方政府在新農保工作中的任務目標，加大對地方政府“消極應付”的懲罰力度，降低其違約空間。一經發現絕不姑息遷就，嚴厲懲罰，以儆效尤。再次，完善農民利益訴求機制并增強農民的監督功能，建立農民利益訴求的渠道，增加農民參與新農保監督的深度和廣度。最后，鼓勵廣大媒體等社會輿論機構對新農保工作進行社會監督，完善對政府的問責制度和回應制度，通過建立內部考核與外部監督機制，真正把農村養老保險工作落到實處。

6、政府要不斷改進并完善新型農村社會養老保險制度各經辦管理服務機構

在新農保制度的實施過程中，要形成從高層部門到基層機構，思想和行動上的高度統一，尤其城鎮化新形勢下，更應當充分認識推行工作的迫切性和困難性，切實做好新農保工作的自覺性和主動性。一是提高經辦人員的服務意識和經辦能力，提升服務水平，努力打造一支思想過硬、求真務實、作風優良的經辦隊伍。二是充實工作人員，完善工作機制，提高工作執行力。三是大力推行群眾滿意度評價體系，將群眾對經辦人員的業務辦理情況評價結果納入到個人年度績效考核內容，提高經辦隊伍辦理效率和服務質量。四是政府應加快信息系統的本地化改造步伐，盡快實現城鄉居民養老保險并軌，并逐步建立“一號、一網、一卡”全國統一的新農保信息管理系統，健全完善新農保社會保險數據庫，實現數據庫的共享使用，早日實現新農保的網絡信息化。

四、結論與展望

農民養老服務具有準公共產品屬性，這就決定政府必須在新型農村社會養老保險制度中發揮主導作用。城鎮化新形勢下，從政府角度出發，加大對新型農村養老保險制度的職責研究是促使該制度順利實施的前提，也是強化政府的職責意識，構建服務型政府的必然要求。在城鎮化和人口老齡化的推動下，加快城鄉社會養老保險的統籌，要合理界定政府在其中的職責。但需明確的是這種責任是有限的，而不是無限的，我們強調政府的責任，也并不排除市場機制的作用。城鎮化進程中要求政府必須立足農村實際情況，從農村老年人的需求出發，始終堅持以人為本原則，積極探尋出一個覆蓋更廣泛、服務更多元、制度更規范的新農保制度。此外，政府部門要充分發揮“智庫”的作用，有選擇性的借鑒國外的成功案例和經驗運用到我國政府對新農保制度的職責建設中。同時在未來發展過程中也需要政府不斷擴充新農保制度的內涵，不斷健全中國的農村社會養老保險體系，真正實現社會的公平與公正，讓改革成果惠及所有人，盡快讓農村老年人全部參保，讓他們“老有所養”的夙愿早日實現。相信隨著政府職責的不斷發揮，必將更加有力的推動城鄉社會養老保險的統籌步伐，使所有農民都能夠真正享受到國家發展前進中所帶來的成果。

[1]李莊園、孫媛萌：農村社會養老保險制度發展問題綜述[J].社會科學論壇，2014（1）.

[2]張明麗、王亞萍、張閃閃：國外社保整合對我國碎片化養老保險制度改革的經驗和啟示[J].改革與戰略，2012（7）.