淺析失地農民社會保障公共性流失和治理

○豆晨放

（武漢大學政治與公共管理學院 湖北 武漢 430072）

淺析失地農民社會保障公共性流失和治理

○豆晨放

（武漢大學政治與公共管理學院 湖北 武漢 430072）

失地農民已成為城市化發展進程中無法回避的問題，在建立健全失地農民社會保障制度和解決好失地農民問題方面，政府具有不可推卸的責任，但在實際運作中，我國失地農民社會保障面臨著公共性流失的困境。本文以失地農民社會保障公共性流失為視角，論述失地農民社會保障公共性流失的表現，并從制度層面和價值層面對失地農民社會保障公共性流失的原因作出分析，最后提出具體的治理建議。

失地農民 社會保障 公共性 流失 治理

由于城市化的發展以及產業結構的調整和升級，農民的農業用地轉化為非農業用地成為不可避免的事情，一個新的社會群體應運而生，即“失地農民”。近些年，無論是征地規模、還是征地幅度都在快速增長，盡管國家在宏觀政策上嚴格控制建設用地的規模，但由于工業化、城市化的飛速發展等一些客觀原因，被征用土地及失地農民的數量依然會呈現增長的趨勢?！叭r”問題始終是國家關注的主要問題，土地是農民維持家庭生計的重要來源，失去土地之后農民的生計、生活缺乏保障，導致“生活難、就業難、入保難”，失地農民在失去土地后的社會保障問題值得我們關注。失地農民的社會保障不僅關系著農民的基本生活，而且也深刻影響著和諧社會這一總體目標的實現，因此失地農民的社會保障問題已成為擺在政府和社會面前的難題。

一、失地農民社會保障公共性流失的表現

1、失地農民的補償標準偏低

征地補償標準偏低是一個長期存在的問題。按照《中華人民共和國土地管理法》規定，各地土地征用給失地農民的補償包括三個部分：一是土地補償費，一般是土地前三年平均產值的4～6倍；二是安置人口補助費，按照被征地前三年平均產值的6～10倍計算；三是青苗和附著物補償。由于我國農民土地產出率較低，以現在的補償標準，很難保證一些失地農民的正常生活，更不用說達到農民的期望值了。而企業從政府手中購買土地制度的價格，遠遠高于政府補償給農民的費用。有學者認為，農民得到的征地補償收入應該是農民的“養老金”、“治病錢”，但他們所得到的補償費還遠遠不足以承擔起這兩項職能。

2、政府往往忽視失地農民再就業問題

土地被征收，意味著農民靠地為生的生活生產方式要發生徹底改變。目前我國對失地農民進行補償安置的方式主要包括：農村集體經濟組織安置、用地單位安置及貨幣安置。其中，因貨幣安置簡單易行、操作方便，大部分地區在征地時選擇貨幣安置為主的方式，即一次性發放安置補助費。在對被征地的農民的安置上，各地基本上都沒有從社會就業、產業發展等方面進行統籌安排。政府運用這種方式為自己尋求了方便，卻對失地農民的再就業和社會保障問題考慮不足。失地農民大多數文化素質低，缺乏專業技能知識，在失去土地尋找就業時，只能在競爭激烈的勞動力市場上從事勞動強度大且保障性低的工作，更多的是致使一些失地農民種地無田、就業無崗位，逐漸淪為社會的生活困難群體。

3、征地補償金的違規使用現象普遍存在

我國失地農民社會保障資金的籌集實行國家、集體、個人三方共同分擔的原則，其中個人繳納占了主要的份額，集體和國家只占很小的一部分。拖欠、挪用、侵吞征地補償金，一方面使個人繳納的資金失去來源，另一方面導致地方政府對社保資金投入的缺位。而這又直接造成了失地農民社會保障資金的短缺，嚴重損害了他們的生存保障權。近些年來，各種新聞媒體上頻頻曝光有關征地補償金方面的違規事件。有些地方將上級政府撥付給被征地農民的各種補償款克扣部分或者全部用于其他方面。一些政府在征地過程中，常常用各種辦法拖欠農民征地款，使得補償難以到位。在征地補償金方面，政府政策的透明度不夠，使失地農民的合法權益受到侵害。

二、失地農民社會保障公共性流失的原因

1、制度層面

（1）失地農民社會保障制度的不健全。從理論上說，失地農民社會保障制度應該是一個包括養老保險、醫療保險、失業保險、最低生活保障、住房保障、就業保障等在內的完整保障體系。但是從我國失地農民社會保障制度的實際情況來看，其保障項目比較單一。在很多地區只是建立了以養老保障為主的失地農民基本生活保障，而醫療、失業等其他保障方面則很少涉及，而且養老保險的保障水平過低，難以滿足廣大失地農民養老的要求，也無法達到制度設計者的預期效果；而為失地未就業農民提供專業培訓、知識技能等就業保障也只是在極個別地方實行。這些都與以社會性、福利性、公平性和互助性為本質特性的“社會保障”相差甚遠。

（2）土地征用制度的不完善。我國現行的土地征用制度中存在一定的缺陷，容易導致侵害失地農民利益問題的產生。這主要表現在以下五個方面：一是農村土地產權關系不明晰；二是征地補償標準不科學；三是征地范圍界定不明，土地征用權被濫用；四是安置責任主體不明確，安置方式單一；五是征地程序和監督程序不規范。

（3）法律政策的缺失。一方面是在土地征用方面，這導致政府濫用手中的權力進行征地，從中獲取高額利潤，使失地農民的權益受到侵害。另一方面是失地農民社會保障方面。由于目前國家有關法律法規尚未對失地農民社會保障問題作出明確規定，在發生有關失地農民社會保障方面的糾紛時，缺乏行之有效的解決辦法。各地方在遇到相關問題時，通過對有關問題的認識、對制度與政策設計可行性的判斷以及當地的客觀條件制定行政規章或規范性文件來解決，缺乏統一性和規范性，影響了失地農民社會保障制度建設的進程。

2、價值層面

（1）政府對失地農民的社會保障重視度不夠。農村社會保障在我國的社會保障體系中一直屬于薄弱環節。當前我國農村社會保障總體水平較低，與城市社會保障水平差距很大，而且有進一步擴大的趨勢。據調查，農村社會保障支出占GDP的比重一直在0.1%的水平上，而城市社會保障支出占GDP的比重卻一直穩定在7.3%左右。由此可見，國家對農村社會保障缺乏足夠的重視。我國農村社會保障尚未形成完整的機制，更無法律的保護，處于嚴重的缺位狀態，而這一現象延續到了失地農民的社會保障上。

（2）政府尋租行為。一些政府部門利用現行征地制度的不足和掌管的征地主動權，大肆“尋租”，收益不斷膨脹，這與失地農民利益受損形成鮮明對比。追溯其原因，是因為政府自利性的存在使最公正的政策也免不了帶有一定的利益偏向，從而導致公共政策偏離“公利性”。具體到失地農民社會保障這一問題，政府在“經濟人”利益的驅動下，通過一系列不當手段獲得了大量的土地收益，而忽視了失地農民的生存保障權和發展保障權。地方政府通過低價征收農民的土地并轉化為國家所有，然后按照土地的市場價格出讓給企業，形成巨大的價格差距，從中獲取增值數倍的收益。另外，政府通過名目繁多的稅費來增加財政收入，不斷積累政績，造成一種政績較好的虛假局面。

三、失地農民社會保障公共性流失的治理

1、加強涉及失地農民制度的改革和完善

首先，建立失地農民社會保障制度。要從根本上解決失地農民的生存問題，必須具備行之有效的制度保障，將失地農民的社會保障納入我國正在建設的社會保障體系之中。失地后的農民已經不是傳統意義上的農民，他們在土地失去后，不再從事農業生產，所住地已經城鎮化，國家應根據失地農民的這一特點建立相應的社會保障制度。失地農民的社會保障制度應是一個包括養老保險、醫療保險、失業保險、最低生活保障、住房保障、就業保障等在內的完整保障體系。失地農民的保障基金可以由三部分構成，在土地收益金中拿出大部分，財政補貼一部分，失地農民自己拿出一部分，三方籌資建立起失地農民的社會保障體系。

其次，改革土地征用制度，完善失地農民安置機制。在農村城市化和經營城市過程中，征用農地是不可避免的事，關鍵在于要建立公平、合理的征地制度。結合目前我國現有的土地征用制度來看，征地制度的改革勢在必行。提高農民在土地增值收益中的分配比例，關系著廣大農民更多地共享發展成果，有利于調整現有利益格局，找到各方利益平衡點。此外，在對失地農民進行安置時，貨幣安置不是一勞永逸的辦法，政府要加強對失地農民再就業的支持力度，通過提供就業服務、就業培訓，提高失地農民的就業能力。也要積極探索其他安置機制，充分保障失地農民的生活。

最后，完善相關法律法規政策。國外現代社會保障制度的經驗告訴我們，只有完善的社會保障立法才能建立完善的社會保障體系。目前我國社會保障立法嚴重滯后，關于失地農民社會保障的立法更是空白，極大地影響了我國社會保障制度的完善。在結合各地經濟發展水平的基礎上，國家有關部門應當及時制定統一的有關失地農民社會保障制度的改革、運行、管理辦法，只有以法律為依據，失地農民的社會保障工作才能公平、高效、健康地發展。

2、加強政府對失地農民的社會保障責任和支持力度

政府是社會保障的主體，目前我國社會保障的供給顯然落后于失地農民的需求，相對于城鎮社會保障來講，國家對失地農民社會保障資金投入較少。農民本身就是我國的一大弱勢群體，在征地博弈中產生的大量失地農民，更是處于弱勢地位。我國失地農民為城市化建設作出了巨大貢獻，政府也從中獲得了巨大收益，政府有義務擔負起失地農民的保障責任。只有政府強化自身責任，樹立“以人為本”的執政思路，統籌城市化發展與解決失地農民問題，構建失地農民社會保障體系，失地農民社會保障公共性流失的困難處境才能得以解決。

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胡婉君）