基于“宅基地流轉”的湖北農村住房研究

○張蕾

（湖北工業大學商貿學院 湖北 武漢 430079）

基于“宅基地流轉”的湖北農村住房研究

○張蕾

（湖北工業大學商貿學院 湖北 武漢 430079）

宅基地流轉是十八屆三中全會研究的重大社會問題之一，是2014年中央經濟工作的主要任務之一，在未來一段時間內會引起中國農村住房從量到質發生根本性的變革。本文從湖北農村住房建設審批、規劃設計、施工、財產功能等存在的普遍問題進行分析，提出從村鎮規劃體系的構建、農村住房的標準化建設、農村住房財產權的擴展、公共配套設施的完善等幾方面著手，積極推動農村住房健康合理的發展，逐步實現城鎮一體化。

宅基地流轉 農村住房 村鎮規劃 標準化財產權

一、湖北農村住房現狀

自2003年以來，隨著國內生產總值每年超過7%的高速增長、城鄉一體化進程的加快，湖北農村發生了顯著變化：家庭收入增加、消費需求旺盛、住房面積變大等等。其中，住房是農村、農業、農民變化的主要標志之一，住房新建擴建是大多數農民家庭主要的生活動力和最大的費用支出，逐步擠占了教育、醫療等必需生活消費，不利于農民生活質量的整體改善，影響了全國的消費結構和消費水平。2012年，湖北農村人均住宅建筑面積36.32 m2，比全國農村人均住宅建筑面積32.47 m2高出將近4 m2；除了低于江西農村人均住宅建筑面積3 m2外，湖北農村人均住宅建筑面積超過湖南、河南、安徽等中部其他省份。僅從住房面積講，湖北農村在中部地區處于領先水平，具有比較優勢。但是，在公共建筑、供水、道路橋梁、排水、園林綠化、環境衛生等農村住宅配套設施方面的優勢并不突出，某些方面甚至低于全國平均水平。在湖北大城市的中心城區農村，住宅面積遠超全國農村平均水平，配套設施城鎮化的低水平與住房面積“泡沫化”嚴重不協調。

二、湖北農村住房存在的普遍問題

1、審批手續不齊全，違法亂拆亂建多。在國有土地上建房，必須依法取得《土地使用權證書》、《建設用地規劃許可證》、《建設工程規劃許可證》、《選址意見書》、《開工報告》等，并且辦理相關的報建、質量監督、特種機械設備備案等手續。可是在宅基地上新建住房或者擴建改建原有住房，絕大數農民都未經過相關部門批準就自主請施工隊伍開工破土建造房屋，一味地追求住房面積大、層數多、凈空高。雖然城市建設相關主管部門經常例行檢查或不定期巡視，遇到違建亂建就批評教育、強推強拆等，但種種舉措都未能抑制住農民建房的狂潮。

2、規劃、設計、施工水平專業性不高，住房整體質量差。首先，以城鎮為核心的規劃體系缺少對村莊的詳細規劃，助長了農民自發沿江河湖泊、城市主次干道、鄉鎮街道等建房，使得村莊布局雜亂無章、高低不同，嚴重影響市容市貌。其次，忽視設計重要性的農民不愿意出錢請有資質的專業公司設計房屋，就仿照出租率較高的城中村房屋布置房屋空間，隨意選定房屋結構形式，開設大寬度的門窗洞口，不結合建筑結構設計鋪設電氣給排水管道，更不考慮房屋防火。最后，大部分房屋不是由專業施工隊伍承建，而是由“三五個大工帶著七八個親戚小工”式的業余隊伍建造房屋，出現灰縫不飽滿、墻體橫不平豎不直、屋面防水不合格等質量問題。在關鍵的鋼筋混凝土工程中，多采用簡陋的木模板而很少采用鋼框—木組合模板，混泥土在澆筑過程中經常出現漏漿，養護時間太短，強度太低；不結合承載力考慮鋼筋的型號和數量、鋼筋綁扎搭接長度太短、彎鉤角度千篇一律。規劃、設計和施工的專業化水平過低，造成了建成后的毛胚房墻體裂縫多、變形大、沉降不均勻。無論是建筑、結構、給排水、電氣暖通，還是采光、通風、隔音、隔熱、防火、防震，新建擴建的農村住房質量遠遠低于城鎮商品房。

3、住房物質功能大而財產權功能小，建設投資收益率低。村民熱衷于新建擴建住房，追求“高大氣派、空間寬敞”的大豪宅，把房子大小作為家庭成功的重要標志。花費少則二三十萬多則上百萬的住房，除了靠近街道、交通便利的房子容易出租外，絕大數位于村莊內部的住房由于道路過窄不便于車子行駛而大量閑置。在十八大三中全會結束之前，由于法律、法規、政策的約束，以宅基地為載體的農村住房的抵押、擔保、轉讓等受到限制，使得農民住房與城市商品房在財產權上懸殊巨大，缺少資產的經濟功能，影響宅基地建房投資的造血功能。

4、公共配套設施不完善，衛生文化服務投入少。目前，湖北農村基本實現了通水、通電、通路，能夠保證村民基本的生活生產需要。可是很多農民仍然在燒柴或者使用液化氣燒火做飯、生活污水隨地傾倒、人禽糞便露天堆積、垃圾處理無害化程度低、綠化面積太少等等，很少的農村達到了天然氣集中供應、垃圾集中回收站、電線電纜供水管道合理布置。除了基礎設施外，職業教育、醫療衛生、網絡圖書館等設施稀缺，沒有滿足農民多樣化、多層次的精神需要，影響了農民綜合素質的提高，阻礙了農民生活質量的進一步改善，降低了農民對地方政府的滿意度。

三、基于“宅基地流轉”的湖北農村住房建設的探索與建議

1、規范農村住房建設審批手續，構建村鎮級規劃體系。規范農村住房建設審批手續，是合理指導農村住房建設的重要工作，能夠簡化建設行政監管工作，減少村鎮干部權利尋租，提高政府滿意度，促進農村和諧和穩定。由于湖北各地方的農村建房報建手續不統一、差異性大、半公開性，導致農民在新建擴建時不知曉報建流程，只能不報建就自主開工或者行賄村鎮領導。遇到建設行政監督部門例行檢查時，就出現了“城管一來就停建，城管一走就開工”的拉鋸戰局面，降低了政府工作效率，增加了農民的積怨，使政府和農民陷入了囚徒困境的惡性循環。在湖北農村做到統一規范的住房建設審批手續，比如在政府網站、村委會組織或村莊宣傳欄公布住房建設流程，公示已批準的建房戶主，有利于農民主動領取《開工許可證》和辦理相關的質量監督手續，大大降低政府監督的工作量，讓農民安心建設在手續上齊全的“合法住房”，減少非法建房引起的行政糾紛和經濟糾紛。

良好的規劃體系能夠從制度上保證農村住房合理、有序、健康地建設發展，推動農村自我城鎮化，因此應當將在城鎮規劃區內的村莊和集鎮納入城鎮統籌規劃；臨近城鎮而不在其規劃區內的村莊和集鎮應依據城鎮規劃要求和產業發展需要，通過政策扶持，運用市場機制，實行綜合開發，逐步實現城鄉一體化發展。編制村鎮級規劃體系時，應在大量的走訪調研工作和聽取民心民意的基礎上，宜選用專業規劃人員，著眼于城鎮中長期發展戰略，結合當地的產業布局、人口數量、經濟收入、風俗風貌等等，合理布局農村住房、基礎設施、公共文化衛生設施、綠地等，堅持農村土地集約利用的原則，控制耕地轉化成宅基地的數量，保證國家糧食安全。在村鎮級規劃體系正式頒布以后，必須從住房的選址、設計、施工等全過程遵循規劃理念，堅持規劃體系對農村住房建設的引導，形成布局合理、功能清晰、秩序井然的新型村莊社區，減少建房修路挖坑的隨意性。

2、推行農村住房建設標準化，提高農民住房質量。為了節約農民建房成本，方便地方建設行政主管機構監督，宜在農村推行“標準化住房”。仿照中國臺灣地區的做法，地方政府可邀請知名建筑師結合當地的水文地質、地形地貌、人土風情、特色文化設計出很多版本的“住宅建造設計標準建筑樣圖”供農民自由選擇。標準化設計著重于建筑設計，重點在于規劃農民住房的平面布置、外立面墻、屋頂屋檐、消防疏散等等，有利于形成反映當地文化風貌的特色建筑群，打造“生產、加工、銷售”一條龍的具有區域特色的旅游文化產業，提高服務業收入在農村國民生產總值中的比重，優化農村產業結構，拓寬農民增加財產性收入的渠道。在推廣建筑設計標準化同時，還要關注農村住房的細部設計，通過政府補貼激勵農民請專門的設計公司根據建筑設計標準樣圖、地基承載力、荷載大小、沉降變形等等各種因素進行結構、電氣、給排水、暖通設計，建造功能實用、形式美觀、全壽命成本經濟的花園式防火防震樓房，延長住房壽命，降低投入使用后的維修成本和次數。鼓勵農村建房采用新材料、新技術、新設備、新工藝，嚴格監控已禁止或已淘汰的建筑材料設備流入到農村建筑市場，普及節能環保材料在農村中的應用。

3、擴展宅基地財產權的收益權、處置權等用益物權，加大農村住房的資產功能和融資功能強度。目前，在宅基地上新擴建房、種植蔬菜花果、家養少量家禽等是絕大數村民支配宅基地的常見方式。可是，利用宅基地進行經營性活動的農民比重比較少，類似抵押、典當、設置地役權的農民少之又少。在農村，住房成了家庭財富的象征，是農民家庭總資產的重要組成部分。由于過多的資金投資在住房上，造成了農民手中的現金不足，影響了農民創業的積極性。因此，賦予宅基地更多的使用權、收益權、處置權，可以幫助農民利用住房合法融資，有更多的機會留在農村創業，搞活農村經濟，增加就業機會，提高農村家庭總收入，減少留守兒童和老人，促進農村和諧。建立以農村住房為載體的農村金融體系，完善農民貸款擔保系統，鼓勵農民通過宅基地流轉進行商業經營和固定投資，推動城鎮一體化，帶動城鎮經濟全面發展。強化農村住房的資產功能和融資功能強度，擴寬農民財產性收入渠道，縮小城鄉住房功能差距。

4、完善農村住房配套設施，構建現代農村公共文化衛生服務體系，打造生態文明的綜合型村莊。加快農村住房配套設施建設步伐，逐步更新改造水、電、路、氣等基礎設施，推動社會主義新農村建設。改變傳統的一家一戶打井取水的方式，將城市供水管網延伸至農村，減少農民飲用不達標的淺層地下苦咸水的情況，保障農民的飲水安全。滿足農民日益增長的用電需求，改善農村用電環境，對現有農村電網進行升級改造，增加供電線路和配電變壓器，形成成本經濟、使用安全、節能環保的農村供電體系。由政府、村委、農民三方共同出資，同時吸收社會閑置資金，按照城鎮規劃對村級公路進行規模化、標準化建設，打造一個“地基穩定、路面耐磨、寬度適中、坡度平緩、交叉合理”的村級公路網絡系統，并且與城市道路有效地連接，方便農民出行。為了避免農民使用焦炭、液化氣引發的中毒、爆炸等安全事故，鼓勵農民用潔凈、安全、經濟的天然氣，政府應推動天然氣下鄉，通過財政補貼和稅收優惠激勵天然氣公司到農村鋪設管網，形成城鎮供氣一體化。

除了改造農村基礎設施，還要新建擴建圖書館、老年活動室、村級衛生服務站、心理咨詢室等文化衛生服務設施，關注農民生理和心理健康，建設生態文明社區。為了保障農民文化權利，地方政府應充分發揮現代信息技術對農村公共文化服務體系建設的促進作用，推進文化共享工程、數字圖書館、數字文化館建設，構建農村公共數字文化服務體系。同時，還要關注留守兒童、婦女和老人的心理健康，預防或減少心理疾病。總之，未來村鎮建設應朝著“物質進步、精神飽滿、文化漸長、環境潔凈”生態文明社區的方向發展，堅持農村住房建設與自然、經濟、社會、文化、環境協調發展。

[1]解萬玉：城鄉規劃[M].機械工業出版社，2010.

[2]王旭東：中國農村宅基地制度研究[D].財政部財政科學研究所，2010.

[3]羅福午、劉偉慶：土木工程概論（第四版）[M].武漢理工大學出版社，2012.

劉冰冰）