究竟誰是地主（之二）？

■劉 亭/文

究竟誰是地主（之二）？

■劉 亭/文

上篇在讀完孫憲忠教授的“帶地入城”論之后，先就所謂的可帶之物——農地的權屬變遷，進行了一番探討，標題為“究竟誰是地主？”。由于篇幅所限，之一部分只回顧到以“大包干”為標識的“第二次土改”之前，今日得空，再接著往下續。

話說1979年召開的黨的十一屆四中全會，還在那里守著人民公社制度不改口，但事情很快就起了變化。1978年，安徽省鳳陽縣小崗村十八位農民，冒著坐牢殺頭的風險，在土地承包責任書上按下了紅手印，拉開了農村改革的大幕，也開始了“第二次土改”的新征程。

1982年1月，中共中央發出第一個關于“三農”問題的“一號文件（《全國農村工作會議紀要》）”，文件明確指出，無論“包產到戶、包干到戶”或是“大包干”，“都是社會主義集體經濟的生產責任制。”與此同時，文件還強調，“在建立和完善農業生產責任制的過程中，必須堅持土地的集體所有制”。在黨中央的領導下，到1982年末，土地集體公有而經營家庭聯產承包的農業生產責任制，基本上已在全國得到了普遍推行。

怎么看待這次農村實行的聯產承包責任制？我以為這不僅僅是一次根本不觸及土地所有制、只限于經營體制變動的改革，而是一次貨真價實的“土地制度改革”，或謂“第二次土改”。

原本的土地“集體共有”何以變成了現在的“集體公有”？細細想來，大約是與《八二憲法》的有關表述相關。改革開放以后，根據當時的巨大變化，重新制憲又提上了議事日程。回溯到新中國建國，毛主席曾親自領導制定了第一部《五四憲法》。文革之中至改革開放之前，國家又分別制定了《七五憲法》和《七八憲法》，但都不夠成熟。《八二憲法》出臺后，其間雖經四次修正，但至今還是我國的現行《憲法》。

《八二憲法》第六條規定：“中華人民共和國的社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”這樣一來，就把集體共有制和集體公有制完全劃了等號。聯系到土地，《憲法》接著在第十條中規定：“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”如此一來，也意味著對土地的集體公有制做出了明確的規定。

實行人民公社制度時，不但是包括土地在內的主要生產資料公有，連干活勞動都是集體進行的。《八二憲法》經1993年的修正，將“農村人民公社、農業生產合作社”的表述，改為“農村中的家庭聯產承包為主的責任制”，的確似乎僅限于生產經營方面的制度安排。殊不知，原有“鐵板一塊”的集體公有產權，已悄然發生了某種改變。經營收益權說到底，無非是最終產權的一種實現形式。即便是規定了期限，起碼期限內還是意味著最終產權的所有者，將一定時間的產權，“讓渡”給了使用者，也即農戶和農民。

這樣做盡管不是最終產權全面而徹底的變更，但起碼是一種局部和定期的變更。這樣的變更，如此巨大地解放了農業的生產力，歷史性地啟動了人為打壓了數十年的農村人口城市化進程，從根本上撼動了傳統的計劃經濟體制，并順利地進入到社會主義市場經濟體制，這難道還不是一次土地制度的真正改革嗎？從其重大現實和深遠歷史意義作出客觀評估，難道還稱不上是“第二次土改”嗎？

經過這次土改，農村土地的地主，變成了集體和“私人（家庭）”的共有。最終產權在憲法的神圣殿堂上，毫無疑問還是“集體公有”，但除此“虛置”的功能定位以外，一直和實際使用、經營、收益和處分（指承包權流轉）相聯系的“最實在的產權”，其實已經“個人（家庭）私有化”了。

要害的問題，并不在于這些權利就自身觀照來看是否明確，而在于這些權利在現實經濟生活中，與其它方面聯系起來看，是一個什么樣的真實效用和最后結果。由于城鄉實行二元分割的社會福利制度，農地對于農民來說還有無可替代的社會保障功能。又由于《土地管理法》規定任何建設用地只能申請單一排他的國有土地，因此農地轉用建設必須由國家統一征收（農村集體土地“國有化變性”），而再無可能成為土地使用權轉讓的出讓一方。

這種現實中的制度安排，表面上似乎保留了“第二次土改”的積極成果，但考慮到大多數的農民，終究要參與城市化而離開傳統意義上的農村，那對于所謂“地主”權利的實際侵害和剝奪，就顯而易見了。當您世世代代當農民時，您的地主權益是得到保護的。但當您如果打算經過一段城市打工以后希望去城里定居時，那就對不起了，您的權益就沒法變現了，也沒法再通過交易增值了。這說明，“第二次土改”的地主權利仍是一個“半拉子的貨色”，我們還是要繼續往前走。而這，就是即將到來的以修法為標志、以農地可轉讓的使用權法定為核心的“第三次土改”。這次土改，將不但讓農民在從事農業生產過程中成為事實上的“地主”，還將在城市化遷徙和轉化的過程中，繼續成為名副其實的地主！

2015年6月7日成稿

背景文章

接著，我們可以讀到孫先生的分析：根據我國《物權法》第五十八條，“單一的農民個人或者家庭首先都是普遍享有農村土地權利的主體。”具體地說，這種作為地主的地權，包括集體土地所有權的“成員權”、本集體耕地的承包經營權、宅基地使用權、鄉鎮建設用地使用權以及地役權等。