省級開發區治理機制創新探析——以高淳經濟開發區為例

何玉鳳

（南京工業大學 法政學院，江蘇 南京 211816）

1 省級開發區面臨的新形勢

我國開發區的興起以上世紀80年代初四大經濟特區的建立為標志，并伴著改革開放的春風發展起來.省級經濟開發區的興起可以說是基于我國入世之后經濟發展的迫切需要，它的存在既是省際競爭的結果，又是省際競爭的基礎.以工業園為主要載體形式的省級開發區，在帶動地方經濟快速發展、推進城市化進程方面發揮了巨大的作用.

如今開發區所面臨的國內外經濟形勢也發生了重大變化：就國內而言，隨著各式開發區在全國遍地開花，優惠政策已不再是開發區的突出優勢；因土地調控力度加大，通過開發區擴容以謀求更大的發展也顯得力不從心；節能減排壓力增大、勞動力成本上升更使得開發區在社會效益和經濟效益之間的博弈舉步維艱.國外的形勢亦不容樂觀：2008年全球金融危機爆發之后，外需的回落使得吸引外資成為了一個難題，而首當其中的就是以發展外向型經濟為主的開發區.在這一新形式下，開發區謀求新的發展方式以實現可持續發展便成為學界探討的話題.

2 高淳經濟開發區發展中存在的問題與SWOT分析

1995年設立的高淳外向型農業綜合開發區是高淳經濟開發區的前身.高淳經濟開發區經江蘇省人民政府批準于2001年4月正式啟動建設，目前是南京市11個省級開發區之一，總規劃面積達到了42.25平方公里.

從縱向上看，高淳經濟開發區經過十余年的開發與建設，對高淳經濟的貢獻率連年提高，已成為高淳經濟的重要組成部分.然而橫向來看，與江蘇省其他各區市比較，高淳經濟開發區發展的弱勢狀態比較明顯，直接表現為相對滯后的開發區經濟增長速度；建設水平、發展速度在全省省級開發區評價指標中還居于中等以下水平.經調研發現，高淳經濟開發區發展速度相對緩慢的原因如下：

2.1 引進項目質量不高

主要表現在：從技術含量上看，高新技術產業項目偏少、自主創新能力不高；從規模上看，中小項目比重大，大項目偏少，規模企業不多、競爭能力不強；從產品（行業）壽命周期來看，新興成長性行業產品少，成熟性、發展空間小的行業占多數；從生產要素上看，勞動密集型，資源利用型項目占多數，粗放增長模式尚沒改變.

2.2 公共服務設施服務水平低下

從調研中發現，高淳經濟開發區居住區依托區內原有鄉鎮（古柏鎮）發展，該鄉鎮公共服務設施為遠超過其設計服務能力的人口服務，服務水平低下.被訪員工對該區商業設施、醫療設施、教育設施、文化設施和金融服務設施等均表示了不滿意.由于開發區所在鎮與高淳主城區還有一定的距離，區內員工享受不到主城區的公共服務，他們中的大多數認為這給他們的生活帶來了很大的不便.

2.3 住房供給結構單一

開發區內的住房需求群體是一個多元需求群體，由勞動密集型產業工人、產業升級后的高級技術工人、白領階層、主城區疏散人口以及開發區內原住被征地農民等構成.然而走訪中我們發現，開發區內并不存在與這一多元需求群體相對應的住房供給結構.現實是區內或是區附近多為普通商品住房和高端商品住房，而針對開發區內工作人員的中低檔住宅、公寓式住宅等住宅類型甚為缺乏.

2.4 隨著開發區社會事務的增加，管理體制略顯僵化

高淳經濟開發區目前實行兩塊牌子，一套班子.高淳區政府在開發區設立了它的派出機構——開發區管理委員會，管委會只是在有限的范圍內行使與開發有關的規劃和審批權，并不能行使一級政府的行政職能，區內社會管理事務仍由高淳區政府承擔.

在充分利用政策資源的基礎上，管委會體制突出了高淳經濟開發區工業增長的經濟任務.然而管委會模式的效率以縱向授權的獨立和封閉運行為前提.隨著開發區社會事務的增加，加上政府權力擴張的沖動，這種縱向授權的制度安排就會在橫向擴張過程中面臨體制性的沖突，暴露出管理線條不暢和條塊協調難的矛盾.另外，由于高淳經濟開發區還處在功能開發初期，市場化水平較低，政府行為向市場領域滲透，制約了開發區的良性運行和持續發展.因此在管委會體制時期對政府權力進行約束顯得很有必要.

SWOT分析是目前被廣泛運用于規劃領域與戰略管理的分析工具.筆者應用這一工具，結合內外經濟形勢將上述高淳經濟開發區面臨的問題進行整合分析，以期通過了解高淳經濟開發區的優勢（strength）與弱勢（weakness），掌握外部機會（opportunity），規避威脅（threats），從而制定對開發區發展更有針對性的好的戰略方法.如下表所示：

表1 高淳經濟開發區SWOT分析

3 高淳經濟開發區治理機制創新研究

基于SWOT分析，我們對高淳經濟開發區的優勢、劣勢、外部機會與威脅有了一個清晰地認識.在此基礎上，筆者提出差異化發展理念，從發揮地方特色、人文建設等角度出發，分別從管理和制度兩個層面，對高淳經濟開發區治理機制的創新提出了幾點建議.這一治理機制既依托于省級開發區傳統管理模式，又區別于省級開發區傳統管理模式.

3.1 構建完善的公共服務體系，實現開發區可持續發展

3.1.1 因地制宜，建立健全信息服務平臺及富有地方特色的招商機制

當開發區和招商引資都進入“紅海”競爭階段后，區域優惠政策已漸漸走向終結.全球經融危機爆發以來，高淳經濟開發區整體吸引外資增速回落，招商引資面臨內憂外患的困境.在這樣的情境下，高淳經濟開發區何以憑借自身優勢走出困境？筆者建議結合本地資源進行差異化發展，明確產業定位，建立富有地方特色的招商機制，確立招商重點，謀求新的發展方式.對此筆者進行了如下思考：

（1）高淳老街與開發區骨干企業的會所共建

以政府貼補共建方式，將老街中合適的門面合并成大型企業的人文式會所，以宣傳企業文化，并作為企業的聯絡窗口（同時可以解決老街品牌不多，品味不高，特色不明顯問題）.

（2）在國際慢城椏溪和游子山，也要有入駐企業的品牌宣傳場地，或者標志建筑，如有企業愿意投入，還可以做成小型企業文化特色區域.

（3）固城湖及相關湖泊與開發區品牌建設需要深度思考、規劃和設計.

專門有獎邀請國內湖泊經濟開發專家、企業對固城湖經濟開發提供方案；把具有得天獨厚資源的固城湖開發作為重點，強化高淳湖泊特色（以彌補距離中心城市100公里的先天不足）；以企業農場、公司魚塘的形式（如中科農場、宏圖魚場等）把企業享用綠色安全食品與開發區周邊生態農業、現代農業、花卉產業、現代養殖、現代水產有機結合.

3.1.2 公共服務體系的構建離不開效能評估

經濟效能、環境效能、社會效能等都是效能評估的范疇，開發區的可持續發展離不開三者的有機統一.在公共體系規劃的項目設置中，對諸如教育、文化、體育、衛生、商業、金融等分項都作了細分，但在具體實施中，很多項目間存在著功能的重疊.如學校的體育設施可為企業與具名共享，如此對項目設置進行優化可減少資源的浪費.另外，經濟利益指標與人文環境（不只是商業配套）應包括：

（1）品牌中小學的跟進.

（2）與引進企業文化及員工背景相切合的如健身館、休閑、娛樂場所.

（3）開發區管委會專職協調人文活動的制度和專項基金.

3.2 協調居住空間發展，建立多元住房體系

面對開發區內的多元需求主體，應建立與之對應的多元住房體系，確保新增城市功能與開發區產業功能在空間上并置的同時，也有實質的經濟和社會方面的聯系.一方面，應注意嚴格控制開發區內高檔次住宅的開發，保證保障性住房、員工集體公寓式住宅等住宅形式的開發比例；另一方面，應有計劃的將住宅用地投放市場，保證住房空間發展的可持續性.同時應防止開發區內房價、低價過于快速的上漲給開發區內企業帶來的生產成本的上升.

3.3 依托游子山文化，建立人才回流機制

“山水這邊秀，徒為他鄉客”.兩千多年前孔夫子登臨游子山，其湖光山色之秀美讓他流連不已.而吳楚之爭讓他不由感慨萬分，思歸情懷油然而生，游子山由此得名.游子山是高淳的父親山，這種游子文化的情結深深植根于高淳人心底.入駐高淳經濟開發區的管理層一定意義上都是建設家鄉的游子，要借助這種文化的打造與宣傳吸引人才，促進人才回流.

人才回流有利于發動一切積極因素，通過加強與周邊地區社會團體（如歐美同學會、博士聯誼會）和民主黨派等的聯系，在高淳經濟開發區與開發商之間搭起一座溝通的橋梁.另外，又可建立由政府公務人員、大學專家學者、專業人士（律師、稅務師等）多方代表共同組成招商引資咨詢服務機構，解答有關法律、政策方面的問題，為開發區所在企業提供高層次信息化人才.

3.4 樹立公共治理理念，成立行業協會，實現自主管理和制度創新

高淳經濟開發區在十余年的開發建設中，其管理內容、管理重點和管理方式都發生了變化.開發區的優勢來源更多的是依靠創業環境、創新網絡和生態宜居性等新的競爭基礎，吸引人才、知識等高級生產要素，而不再同于以往功能開發階段的成本競爭.而此時就要依靠引入治理機制，從制度上約束政府權力，重塑政府職能，為開發區核心優勢的培養提供制度保障.

公共治理是有別于傳統政府管理模式的一種新型公共行政管理模式，它強調多元治理主體相互合作，共享管理權力，通過多種管理手段增進和實現公共利益.公民參與作為民主行政的內在要求和公共治理實踐的基本途徑，對踐行公共治理的精要內涵至關重要.

開發區的管理需要政府諸多部門和市民、各種組織的共同努力，當然也包括開發區所在企業的自我管理.行業協會的自我管理可以彌補政府與市場作用的不足，同時，行業協會也會代表企業群體，與政府及其他利益相關群體進行集體協商，影響政府決策制定、實施和監督行業規范.

憑借獨特的區位優勢和產業配套優勢，高淳經濟開發區自啟動建設以來，先后引進落戶企業300多家，集聚了“紅太陽、高淳陶瓷、紅寶麗”三大上市公司和其他一大批知名企業落戶.建議由開發區所在的這些企業選出自己的代表，由這些代表作為利益代言人，參與到自我管理中來，同時可以組織企業代表、大學生志愿者、退休教師或退休行政人員及政府在職人員，組成第三方，對協會提建議或進行監督，以激活管委會下的管理體制.

4 結論

高淳經濟開發區從無到有，從外向型農業綜合開發區到現在的經濟開發區慢慢壯大，在十余年的發展中，對高淳經濟增長具有不可磨滅的功效.然而伴隨著自身的發展，它也存在著一些不足：諸如引進項目質量不高、大項目數量偏少、公共服務水平有待提升、居住空間單一、管理體制缺乏活力等.這些問題的存在是內外部因素共同作用的結果.國內外經濟形勢的改變使得開發區發展失去了以往的區域優惠政策，各地開發區更有開發項目雷同的趨勢.高淳經濟開發區在新形勢下如何打出一張地方特色牌、在眾多的省級開發區中脫穎而出，創新顯得至關重要.本文對該開發區現實中出現的問題進行分類，基于差異化發展的理念，從管理創新和制度創新兩個方面提出了自己的見解，形成了富有地方特色的治理機制.該治理機制既是對省級開發區傳統管理模式的繼承，亦是對它的發展，可為其他省級開發區提供一定程度上的借鑒.

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