我國分稅制財政體制下轉移支付制度研究

高雨琪

（華東師范大學，上海 200062）

我國分稅制財政體制下轉移支付制度研究

高雨琪

（華東師范大學，上海 200062）

我國自1994年實行分稅制改革，轉移支付制度是其中至關重要的一部分。運行良好的轉移支付制度，能夠促進中央政府的宏觀調控能力、平衡各地區提供公共產品和服務的能力、推進中央政策的施行。從我國開始實行轉移支付制度至今，取得了一些可喜的成就，也產生了一些亟待解決的問題。本文從轉移支付制度的作用入手，分析我國財政體制目前面臨的困境并提出相應的建議構想。

轉移支付；一般性轉移支付；專項轉移支付；稅收返還

1　轉移支付制度的作用分析

我國為改善“地方獨大”的局面，于1994年正式施行分稅制改革，使一部分財權上移到中央政府，增強中央政府的宏觀調控能力以及政策導向能力。其中，轉移支付制度是分稅制改革的重要內容之一。轉移支付制度是我國政府從西方引入的一個概念，按照資金的使用用途可以劃分為一般性性轉移支付與專項轉移支付。一般性轉移支付是指政府在進行資金撥付時，不規定資金的用途與使用方向，由地方政府根據其實際的情況來合理使用；而專項轉移支付則是政府在劃撥資金時，明確規定資金的使用方向，不可用于它途。

我國的轉移支付制度包含3項，即稅收返還、一般性轉移支付以及專項轉移支付。我國引入轉移支付制度有4個目的：①是為了加強中央政府對地方政府的宏觀調控能力，增強中央政府的主導地位。從經濟角度來說，當經濟不景氣時，中央可以通過加大對地方政府轉移支付力度以充實地方財力，增加地方支出和政府投資來緩解地方經濟困境。當經濟過熱、通貨嚴重膨脹時，中央政府可通過減少對地方政府的轉移支付力度來控制地方支出規模，從而為地方的經濟過熱現象降溫。除此之外，轉移支付還起著實現民族團結的作用，中央政府通過給予少數民族地區的“民族地區轉移支付”來凝聚各民族力量；②轉移支付制度的實施是為了平衡各地區的財政收入，避免地區間貧富差距的出現。中央政府通過轉移支付制度，給予欠發達地區較大的經濟補助以實現公共資源和服務的均等化，為其能夠提供充足的公共產品和服務保障；③減少公共產品帶來的正外部性損失以及加強中央政府的政策推進力度。由于一些公共產品和服務存在正外部性，雖然其能夠使該地區居民受益并且不需要付出任何代價，但對于未得到任何收益的政府來說，很容易忽視該項公共產品或缺少提供該項產品及服務的動機。因此，中央通過專項轉移支付來保障地方政府對于該類公共產品和服務的提供。除此之外，中央也可通過轉移支付實現特定的宏觀政策和經濟目標；④我國通過稅收返還制度保護各地區的既得利益，以及調動各地區經濟發展的積極性。

2　我國轉移支付制度存在的問題

從1994年實行分稅制至今，我國的一些財政問題得到了解決，但同時也帶來了另一些新問題。就轉移支付制度來說，目前我國的轉移支付制度存在以下問題：

（1）并未實現各地區財力的均等化。轉移支付制度的目標之一是實現各地區公共產品與服務的均等化。然而，我國稅收返還制度的實施，不僅沒有起到改善作用，反而加劇了地區間貧富的差距。我國的稅收返還制度采用基數法，因此就意味著發達地區的稅收返還數額遠遠高于欠發達地區。中央采用稅收返還制度是為了保護地方政府的既得利益，避免因分稅制改革帶來的部分地方政府的不良情緒，尤其是發達省市。這一制度的實施實為中央政府的無奈之舉，其本身目的就偏離了轉移支付所應發揮的作用。

（2）均衡性轉移支付所占比例過小。2013年，我國一般性轉移支付包括均衡性轉移支付、資源枯竭城市轉移支付、成品油稅費改革轉移支付等11項。其中，起到均衡地區間財政差距的均衡性轉移支付占總轉移支付數額的20.4%，而均衡性轉移支付包括重點生態功能區轉移支付、產糧大縣獎勵金額以及縣級基本財力保障機制獎補資金，真正起到均衡各地區公共服務水平的縣級基本財力保障機制獎補資金占轉移支付總額的3.17%。由此可見，我國對實現各地區均等化的投入力度仍然過小。

（3）我國專項轉移支付制度種類繁多、項目復雜。專項轉移支付被用于特定的公共項目，以彌補地方政府對一些正外部性的公共服務的忽視。但在我國，專項轉移支付項目設立過多、過散、過雜的問題較為突出。2013年，我國專項轉移支付項目包括小型農田水利設施建設和水土保持補助資金、老舊運輸船舶和單殼油輪報廢更新補助專項資金、“糧安工程”危倉老庫維修專項資金等多種細小項目，涉及到農業、林業、水利交通等幾乎所有較為關鍵的領域。專項轉移支付種類繁多也就意味著每一項所能夠得到的可利用資金過少，造成資金使用效率過小。

（4）我國轉移支付制度缺少法律規范性，監督機制不健全。一些發達國家的轉移支付制度已經確立了程序化的施行過程、公式化的額度分配，并且通過憲法規范政府間的轉移支付的實施。而我國在轉移支付方面的相關法律比較欠缺，同時也沒有有效的監督機制，仍舊停留在政府規章階段。

（5）我國省級以下的轉移支付制度仍不完善。我國的轉移支付制度僅僅規范到中央與省一級，省級以下的轉移支付制度仍沒有明確統一的規范。我國稅收財權被層層上移，而事權卻被層層下移，造成越是下級的地方政府，財政壓力越大。

3　對于轉移支付的思考

3.1廢除稅收返還制度并不是縮小地區間差異的有效方法

目前，許多學者建議我國廢除稅收返還制度，認為稅收返還制度的存在不利于各地區經濟的均衡發展。但筆者認為，我國目前仍舊需要稅收返還制度的存在，原因是：①一些學者之所以認為需要廢除稅收返還制度是基于公平角度的思考，其認為“多上繳，多返還”的政策明顯偏向于經濟發達地區，而對于欠發達地區來說，由于其地理位置、資源等天然條件的缺失，導致地方政府經濟熱情無論多么高漲，也無法達到發達地區的經濟發展速度。但假使我們取消稅收返還制度，發達地區的大部分稅收被上繳，并由中央宏觀統一調控到欠發達地區，這會造成發達地區的地方政府出現“努力工作，便宜他人”的消極心理，不利于調動發達地區經濟發展的積極性；②我國目前的稅收返還制度具有其存在的合理性，不合理的是其制度設計。我國稅收返還采用“基數法”，不利于均衡各地區間的財政收入；③稅收返還制度不僅存在于中國，在美國、法國、日本等經濟較為發達的國家也同樣存在，并被證實是行之有效的。

基于此，筆者認為，廢除稅收返還制度并不是實現各地區財政收入均衡化的有效方法，而是應該改善我國的稅收返還制度，避免其帶來的不利影響，發揮其積極的激勵作用。①改變我國稅收返還的計算方法，使其更加科學有效；②合理調整我國稅收返還金額占轉移支付總金額的比例，使其不僅能激勵發達地區的經濟發展，又不至于加重地區間的貧富差距；③在我國現有的縱向轉移支付制度基礎上，增加橫向轉移支付制度，并將橫向轉移支付列為官員考核標準的一種方法，改變發達地區官員的行為偏好。

3.2轉移支付力度并不是越大越好

我國的轉移支付力度逐年上漲，2014年中央對地方轉移支付金額占全國一般公共財政收入的30%多，相當于2013年中央財政收入的70%。我國轉移支付力度的不斷上漲意味著我國對轉移支付的重視程度越來越高，同時這也說明中央對我國宏觀調控力度的加大。但這并不意味著轉移支付規模越大，越有利于我國的各方面發展。一個國家在每一個特定時期存在著轉移支付力度界限，規模過大或過小，都不利于分稅制財政體制的推行以及目標的實現。當轉移支付規模過小時，無法突出中央政府在國家發展中的宏觀調控作用，也不利于中央政府權威的樹立和中央對地方的控制，甚至會影響國家的政治安全以及穩定。除此之外，還會造成地區間貧富差距的擴大；但如果國家轉移支付規模過大，會造成地方政府的財政支出過于依賴中央政府，使得地方政府僅注重與上級政府或中央政府之間的關系，僅對上級政府負責而忽視了其與地方百姓之間的責任關系，不利于民主政治的建設。

因此，在我國應合理規劃轉移支付的規模，發揮其積極作用而避免規模過大或過小所帶來的消極作用。我國中央的轉移支付規模應達到這樣一種程度，即能夠合理地發揮中央政府的宏觀調控能力，避免地區間貧富差距以及使資金合理分配。同時，還應避免地方政府過度依賴中央政府，確保地方政府有能力承擔其事權和責任，發揮地方政府應當發揮的作用。

3.3利用法律規范轉移支付制度

利用法律規范轉移支付制度，不僅有利于提高政府的行政效率、資金的使用績效，也有利于避免政府之間尋租等行為的產生。筆者認為，我國政府目前應主要明確以下3個方面的轉移支付制度的法律規范：

①規范專項轉移支付范圍。專項轉移支付的范圍應由立法確定，并嚴格按照法律規定的內容執行，避免項目過多導致的資金利用率低下，以及由于項目復雜導致的尋租行為和監管低效率現象；②通過立法明確監督機制。完善監督機制，使轉移性資金到達地方時通過監督減少隨意支配的可能；③通過立法完善省級以下的轉移支付制度。不少省級以下政府沒有明確的財政管理體制，缺少制度化規范。因此應通過立法明確各級政府之間的事權與財權，建立規范化的轉移支付的執行標準。

4　結語

轉移支付制度是我國財政體制中重要的一部分，運行良好的轉移支付制度能夠增強我國中央政府的宏觀調控能力，有效平衡地區間的公共產品和服務的提供能力，有效推行中央政策，使資源得到合理化利用。我國轉移支付制度在取得一定成就的同時，仍舊存在需要完善的地方。通過對不足進行完善，我國的財政體制不僅會促進我國經濟的發展，還會對我國的政治產生積極的影響。

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10.3969/j.issn.1673-0194.2015.13.099

F812.2

A

1673-0194（2015）13-0163-02

2015-05-13