對高等學校內部控制制度建設問題的思考

周淑芬

（中國人民大學，北京 100872）

高校是以培養人才為目的非營利組織，具有管理“傳授知識、開展科研、服務社會”三大特征，根據高校獨特的業務活動，將其內部控制定義為：高校管理層及全體員工要嚴格遵循國家的法律法規，保障高校業務活動正常有序進行、保證財務會計信息真實可靠、財產資金安全完整、提高資金使用效益、降低財務風險和經營風險。在高校內部管理體系中建立一套自我協調、自我約束的控制系統。目前，各高校的改革已經進入深化階段，高校資本運作規模不斷擴大，經營活動呈現出多樣化、復雜化趨勢，原有的內部控制制度已經不能適應新形勢的需要，如何建立一套完善的高校內部控制制度成為目前高校急需解決的問題。現從高校內部控制特點及構成要素入手，分析問題并提出建議。由于各高校自身性質與基本情況不同，收益來源很多，一些高校動輒資金上億元，可以說是花錢大戶，如何適應高校改革，促進高等教育健康發展，避免各種經營風險，提高辦學效率，實現高校發展目標，把上億元的資金運行好是個關鍵問題。要實現這樣的目標，就必須加強高校內部控制制度建設，提高財務管理水平。所以，研究高校內部控制制度具有積極而深遠的意義。

一、高校內部控制特點及構成要素

（一）高校內部控制的特點

1.高校是學術和行政雙向并行管理。在黨委領導下，學校的發展方向等宏觀問題是由學校黨委決定，高校日常的經營活動由校長負責管理。高校的核心和重點是教學和科研，學術管理和行政管理一樣，在高校管理中非常重要，所以，對學術管理和行政管理的發展進行統籌規劃，以實現二者的平衡發展。高校采取一定控制措施來鞏固提高學術委員會組織地位，將學術與行政權力分離開來構建的考核評價機制應該以學術為中心。

2.高校資金來源多元化。隨著教育體制的深化改革，高校擁有自主辦學權，高校的資金來源逐漸多樣化，這也給資金監管帶來更大的挑戰，其他資金來源還包括從銀行貸款、校辦企業收入、接受的各種培訓費、捐款等。高校內部控制針對每項資金活動都要設置相應的控制流程，高校資金來源的多元化以及支出的多用途化必然導致其內部控制的復雜化。

3.高校業務活動多元化。高校業務活動的中心是教學和科研，除了為教學科研活動提供經濟支持外，與此同時也產生了許多相關經濟活動，如基礎建設、后勤采購、創辦企業等經濟活動都涉及到資金的籌集和使用。高校內部控制在保證其業務活動合法合規的前提下，最大限度使得資產安全，確保財務信息真實外，還需要保證教學科研質量，高校業務活動的多元化必然導致其控制目標的多元化。

4.高校內部控制是相互監督、制約、彼此聯結的控制體系。高校內部控制能夠適時地幫助高校識別和處理所遭遇風險，鞭策高校戰略目標的達成，使高校內部控制能夠保障管理者實現戰略發展目標。

（二）高校內部控制構成要素

1.內部控制環境。內部控制環境一般包括治理結構、機構設置及權責分配、內部審計、校園文化等。

2.風險評估。風險評估是高校系統分析、及時識別學校在運行過程中與實現內部控制目標相關的風險，制定合理的風險應對策略。

3.控制活動。控制活動是高校依據風險評估結論，采取相應的對策，將風險控制在可承受范圍內。

4.信息與溝通。信息與溝通是高校準確、及時地收集、傳輸與內部控制有關的信息，以確保此信息在高校內部、外部間的有效溝通與協調。

5.監督。監督是高校對內部控制的建設及實施情況進行監督檢查，評價其有效性，及時發現內部控制的不足并及時整改。

二、高校內部控制存在的問題

（一）高校缺乏風險防范意識

伴隨著高校業務活動中出現的各種風險，其中最大的風險就是財務風險，即資金籌集和使用過程中面臨的風險。我國高校在過去都是公辦性質的大學，公辦大學的建造都是依靠國家財政撥款的，高校嚴格按照政府要求，計劃進行招生、教育教學、科研各項活動。高校在此模式發展下，基本上沒有風險可言。但隨著教育教學改革的推進，高校體制逐漸轉換，財政撥款不再是高校資金唯一來源，所以各高校在擴張過程中，不斷擴大投資規模從而出現資金缺口，開始大量的舉債，但貸款是需要還本付息的，這樣就增大了高校出現債務危機的可能性。過度負債而不顧學校財力和風險承受能力，正是高校中風險防范機制缺失的體現。主要表現在風險意識淡薄，缺乏合理的預算管理控制上。預算是財務工作的指揮棒，合理科學的預算貫穿于整個高校財務內控制度體系，對高校內部財務控制有效實施有非常大的意義。可見，風險防范機制的缺失，缺乏科學的預算，使得高校財務風險大大增加。

（二）內控意識不強

就高校管理層而言，受傳統教育思想和專業背景的影響，他們更關心學校的辦學規模和層次，工作重心主要放在如何提高教學、科研和學科建設的水平上面，對學校財務管理內部控制的重要性存在認識上的偏差，沒有把高校內部控制制度的重要性提到一個應有的認識高度，在實際的高校財務管理過程中存在架空有關管理人員的管理職能和管理權限的現象，更有甚者讓財務和有關部門人員弄虛作假，使會計人員和有關管理人員在管理工作中左右為難。因內部控制失效，引發了不少經濟和財務問題，甚至造成了直接經濟犯罪，致使國家和單位蒙受重大經濟損失。

（三）高校內部控制中經費審批權限的困境

在現行財務管理體制下“一支筆”審批是加強高校財務管理的一種手段，有利于明確簽字責任，對單位的財務管理有一定的積極作用。但是這“一支筆”基本上就是行政負責人手中的“一支筆”。因此，其審批往往伴隨著相應的行政權利。正常審批程序，應從最低一層依次向上一級報批，但某些領導可能會濫用職權，越級審批或顛倒審批程序，最高一級先審批，然后再一層一層壓下來，將行政權力凌駕于內部控制制度之上，出現了一些怪現象。如在部門領導不知情的情況下，主管的學校領導就審批同意從其他部門經費中報銷他人的費用。授意將行政經費變換成學生方面的業務支出。如何走出內部控制失效的困境，是高校財務管理的難點。

（四）高校管理過程中相關規章制度不健全，不系統

要做好內部控制管理工作，就要不斷完善高校管理各項相關的規章制度。各高校應當在遵守國家財經制度的前提下，制定一系列本單位的規章制度，如部門預算、資產管理、人員進修培訓、物資采購、支出審批權限及有關費用報銷等方面的制度。有些單位在這些制度的制定方面還存在缺陷，或者說還不夠具體、不夠公開。有些制度只有本部門人員知道，其他部門的人員并不清楚，有關部門對政策和制度無法解釋到位，由于內部控制相關制度建設不健全，導致高校內部控制制度失效。

（五）沒有建立完善的內部審計體系

內部控制分為事前、事中、事后控制，無論是哪個環節，均需要一個相對獨立的第三方介入，有效的內部審計監督可以推動內部控制的有效執行。但高校內部審計監督方面缺位。主要體現在這幾個方面：首先，高校內審制度的獨立性不強。內部審計部門是隸屬于高校的一個內部機構，難免受到上層領導的壓力影響，缺乏獨立性，使得內審制度不能發揮應有的作用；其次，內部審計沒有得到管理者重視，沒有賦予審計人員足夠的權利且不注重內審人員專業水平的培養。現在一些高校內部審計部門成了一種應付檢查的擺設，再者高校不愿意花費成本去提高審計人員的業務水平，審計機構的人員根本無法勝任審計工作。傳統、落后的審計意識、手段在信息技術高速發展的環境下，逐漸顯現出不足；第三，缺乏外部監督。財政與教育部門對高校的評價往往側重于教學、科研方面，而忽視財務上的監督管理，缺乏對高校的資金預算管理的及時監督與糾正。

三、完善高校內部控制制度建議

（一）建立良好的內部控制環境

1.重視內部控制，增強教職工對內部控制的學習。高校內部控制制度不健全，甚至存在部門間對內部控制的認識不夠全面，對目前高校所面臨的環境形勢不夠了解，所以在高校中要定期組織教職工統一培訓，加強理論知識的學習，提高各級人員在復雜經濟社會環境下的風險辨別能力。為此，內部控制從設計到實施的環節都應當被管理者重視起來。在從建章建制向整體框架的構建與具體實施的轉變中，注重內部控制的整體性建設，從而確保各崗各業各環節都按規章制度合理、高效、有序辦理。

2.建立有效的各級人員經濟責任制。在我國《高等教育法》指導下，經濟責任的建立可以提高高校管理水平。保障各級人員在工作中正確理解本人享有的權利和承擔的責任，將每個級別權責劃分，實現一級帶動、管好一級，各司其職，各盡其責。在高校持續發展中統一聽從領導指揮，實施多層次管理原則。健全高校管理體制和多層次的經濟責任制，在校長、中層管理人員、基層員工等各個崗位的人員都各司其職，使得各級人員都能正確履職。

3.完善高校組織機構設置。在國外特別是美國高校機構學術權力與行政權力是并重的，又兩權分離且相互滲透的，各司其責的特點不同，我國高校行政管理機構繁多，崗位職責不清晰，職責劃分不得當、各個部門缺少溝通配合導致效率低下。因此，為了提高運作效率，高校組織機構的設置必須得以優化。具體而言，嚴格從高校辦學目標出發，合理設置各個部門管理機制需求。在高校各個部門配置中，應該重點加強協調與控制，更好滿足各個組織機構需求，便于部門間的協調與控制，提高辦事效率。借鑒國外高校發展經驗，構建權責分明，學政并重且相互分離組織機構，提升部門之間的協調配合能力。

（二）建立健全高校風險防范機制

1.要優化資本結構模式，確定合理的負債規模。高校應在合理分析、科學評估的基礎上，本著量入為出，收支平衡的原則，維持適度的負債水平來解決運營不足的矛盾，使貸款發揮出最大的效益，降低財務風險，進而提升學校的辦學實力。

2.適時調整專業結構，突出專業特色和優勢，降低經營風險。學校應嚴格遵循市場需求的辦學理念，從實際出發，及時調整專業結構，增設新的兼具市場需求優勢和特色的專業，這不但有助于學校化解經營風險，而且還能夠在激烈的校際竟爭中不斷壯大自身。

3.制定財務管理內部制度，充分利用現有的財務數據，系統地分析學校現有的財力水平，設立風險控制點，建立風險控制系統，通過風險預警、風險識別、風險評估、風險分析、風險報告等措施，加強風險防范、規避和監控力度，建立重大決策集體審議或聯簽制度，有效控制財務風險。建立投資可行性分析報告制度，根據項目、金額的大小和重要性確定審批權限，建立完善的投資分析制度。

（三）建立有效的信息溝通機制

1.建立科學的信息溝通方式。信息溝通必須建立在制度化基礎上，以人性化、組織化為前提，建立信息溝通制度，將內部控制的相關信息在高校內部各層級之間上下、平級傳遞，將內部控制的結果及時反饋，加大相互溝通力度，對于信息溝通過程中發現的問題，應該公開接受其他部門人員的批評建議，避免各自為政，共同協力解決問題。信息溝通系統是否有效，需要建立相關的標準對其進行評估，有效的內部溝通應是高校員工，包括管理層熟悉之間在控制活動中的角色和職責，知道哪些行為是組織不能接受的，能夠認識到工作中存在的問題并加以改正，幫助高校達到管理目標；能夠及時有效的識別信息，為控制活動提供決策支持；有開放的溝通渠道，確保內外部信息溝通暢通；高校內部具備有效的舉報流程，敢于接受內外部的監督與評價。

2.加強信息系統制度建設。高校信息化平臺可以實現資產、財務、人事、后勤等信息資源整合，傳達各類信息，增進了上下級各個部門之間相關業務活動的交流、合作和監督。在如何推進高校信息化平臺建設中，要不斷地總結和探討信息系統制度建設方法。如在平臺自身的控制中，怎樣將理論聯系實際，巧妙運用在網絡系統中。在高校信息平臺建設中充分利用高科技信息技術手段，及時維護高校內外網安全，建立健全控制系統。這樣內部人為控制的機會概率就會減少，很大程度上確保了高校內部控制的有效實施。各級管理者通過先進、及時的信息溝通渠道，在第一時間內能夠掌握自己工作進度，并在言語態度、行為進行監督管理和督促，了解這些是否與高校具體控制目標相脫離，以便及時審視這些環節是否產生偏差和誤差。確保職責范圍的控制和考核，更重要的是每位高校員工要明確定位，以便在崗位中承擔責任和發揮作用，并對內部控制制度實施中容易出現問題，及時匯報上級領導，并對其進行分析和研究、總結，以便采取相應預防措施。

（四）強化內部控制制度的執行與監控

1.廣泛、深入、持久地宣傳內部控制制度與高校管理及個人切身利益的關系，使全體管理人員與教職工理解貫徹與執行制度的意義，清楚最高管理層的決心、意向與要求，明確本職工作的地位與影響力。

2.制定貫徹執行的切實措施，除宣傳教育工作外，還要進行短期培訓和模擬實驗，使各個崗位的工作人員（包括普通職工）都清楚自己所應遵循的制度和規定，明白遵守與違反的界限，提高他們自我監督和監督他人的意識，克服制度執行的隨意性。

3.高校各階層管理人員，特別是最高層管理者要自覺遵守與自己有關的各項控制制度，違反制度后自覺接受相應的懲罰，任何辯解、推托或大事化小、小事化了的行為都會破壞制度的嚴肅性和權威性。

4.注意制度執行中的檢查和調整工作，一旦發現違反制度的行為，應按規定進行嚴肅處理，不能姑息遷就或拖延，否則將一發而不可收拾。執行中如果發現不協調的環節，應及時調整，保證整個調度暢通無阻。

（五）加強高校內部審計力度，為高校建設保駕護航

1.通過效益審計提高資金使用效率，是評價考核經濟活動效益的直接有效手段，包括考察活動的真實性和合法性、科學合理性、投入與產出比例關系，盡可能地減少資金的損失和浪費，最大限度地提高資金的使用效益，其考察對象通常包括基建工程和校辦產業。

2.經濟責任審計作為考察經濟責任人任職期間在本部門、本單位經濟活動中的責任，可為相關部門考核提供參考依據，其工作內容包括任職期間各項業務活動的管理和使用監督，對中層干部或者校級領導干部，主要是從財務收支、預算執行情況、公務招待費和有無小金庫等行為進行內部審計，并將審計結果形成報告且存檔。

3.在大力建設各項內部控制制度發展中，加強內控制度評審工作，以科學管理為導向，以專項審計為各類活動審計的手段，提出建設性意見，使得各項經濟活動正常有序進行。

綜上所述，內部控制制度建設應該被我國高校高度重視，以確保高校的各類經濟規范行為，會計資料的真實完整。在內部控制制度建設中，它為高校資產安全保駕護航，為高校發現問題、糾正問題指引方向，促進我國高校內部控制制度質的飛躍，使得教學、科研、管理事業并駕齊驅且健康持續發展。

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