基本公共服務均等化的理論基礎與實現形式

王 裊

（東北財經大學，遼寧 大連 116025）

基本公共服務均等化的理論基礎與實現形式

王 裊

（東北財經大學，遼寧 大連 116025）

平等地享受基本公共服務是社會成員的基本權利，這已成為現代社會共識。改革開放30年來，隨著我國經濟的持續發展和人民生活水平的不斷提高，社會對基本公共服務的需求呈全面增長趨勢。然而，由于我國經濟和社會發展不協調，區域和城鄉發展的不平衡，導致我國基本公共服務的非均等化態勢不斷擴大，這已成為全面建設小康社會、促進社會協調發展的重要制約因素。本文論述了基本公共服務均等化的理論基礎——福利經濟學與公共財政，之后介紹了基本公共服務均等化的主要實現形式——轉移支付的相關內容。

基本公共服務；均等化；轉移支付；財政政策

1　福利經濟學：基本公共服務均等化的理論依據

福利經濟學秉承邊際學說傳統，以研究如何使社會福利達于最大化為宗旨，在發展中又有舊派與新派之分。

英國改良主義經濟學家霍布森早在1902年出版的《帝國主義》一書中就提出了經濟學應該以社會福利為研究中心的觀點，認為經濟學應該是發現現行社會制度下財富分配所依據的原則，提出改進財富分配以消除現行制度下分配不均等的辦法。受其影響，英國經濟學家庇古于1920年出版了《福利經濟學》一書，并由此開創了福利經濟學的完整體系。以庇古為主要代表的舊福利經濟學派以基數效用論為基礎，運用邊際分析法，提出了一整套理論和主張。為了區分一定增量（邊際）投資對私人和社會的不同后果，庇古以外溢性概念為中心提出了“邊際私人純產值”和“邊際社會純產值”這兩個概念，他指出有的產業活動對私人有利而對社會卻無益甚至有害，有些活動的效果則恰恰相反。

庇古主張收入均等化，并以邊際效用遞減規律為根據論證了通過稅收和補貼等措施將富人的部分收入轉入窮人手中將增加社會福利。他還把戈森第Ⅱ定理擴及生產資源的配置，認為只有當各種生產資源在各種用途中的社會邊際純產值相等時，便可從中得到最大化的福利。換言之，為實現福利最大化的目標，庇古考慮到兩個問題：一是個人實際收入的增加會使其滿足程度增大，二是轉移富人的貨幣收入給窮人會使社會總體滿足程度增大。據此，他提出了兩個重要的福利概念：首先是國民收入極大化命題，即國民收入總量越大，社會經濟福利就越大；其次是收入分配均等化命題，即國民收入分配越是均等化，社會經濟福利也就越大。將這兩個福利經濟學命題結合可得出這樣的結論：增進全社會的福利不僅需要增加國民收入，同時還需要消除國民收入分配不均等狀況。庇古的這一觀點首次將社會福利問題與國家干預分配問題結合起來作為一個重要的專門領域加以研究，從而對基本公共服務均等化起到了基礎性的影響。公共服務由國民收入形成，伴隨政府財政收入占GDP比例的提高，公共服務的分配對國民收入的分配起到重要作用，從而增進社會福利，提高全社會的幸福指數。公共服務資源一般由政府掌握，主要由政府通過財政支出等手段予以配置，如果出現配置失當的情況仍然要由政府自身來糾正。庇古的國民收入均等化思想具有的啟示性意義在于，揭示政府應當通過公共服務均等化來實現全社會福利最大化。

新福利經濟學則以序數效用論為基礎，并以“帕累托最適度原理”為出發點。勒納認為，按照“帕累托最適度原理”，社會最適宜狀態應是這樣一種狀態，在該狀態下沒有一個人能夠改善其福利，除非別人境況變壞。米香還將上述最適度的實現條件加以具體化，分別說明了交換的、生產的和最高水平適度的條件，這些條件都是以往已經出現的生產和消費邊際分析的運用。新福利經濟學者在修正帕累托最適度條件過程中還分別提出過“補償原理”和社會福利函數，力圖使其福利標準的選擇更加切合實際。所有這些論述都是在邊際主義的基本原則范圍內進行的。

2　公共財政：基本公共服務均等化的制度保障

從公共財政理論的視角，基本公共服務均等化是公共財政“一視同仁”服務特征的延伸。公共財政理論的奠基人亞當·斯密在其經濟學著作《國富論》中，將政府財政的管理范圍和職能限定在公共安全、公共收入、公共服務、公共工程、公共機構、公債等范圍，基本確立了公共財政理論的框架。

公共財政的基本理論是以市場經濟為出發點，把市場失靈作為財政存在的根本理由，把提供公共產品和滿足公共需要作為財政活動的目的，把公共選擇作為公共決策的政治過程，把公共財政作為財政運行的模式，從而建立起一套關于財政理論的基本分析框架。

其實，早于1950年布坎南就采用了“財政公平”這一概念來表達他對聯邦內橫向公平的要求。按照他的說法，在同一聯邦體制內，任何兩個擁有相同福利水平的人，不論其居住在聯邦內的什么地區，都應享受到聯邦公共部門的同樣待遇。布坎南實際上闡釋了這樣的一種觀點，公共部門應該給國內居民提供同樣的包括基礎教育在內的基本公共服務，這是一種基本的國民待遇。而且，考慮到地方政府互不聯系的財政活動同樣會使福利水平相同的兩個居民因居住地區不同而得到的待遇不同，特別需要中央政府采取措施實現均等化的公共服務待遇。

財政聯邦主義施行所仰賴的基本原則之一即“基本公共服務的最低供應原則”（也稱最低服務標準原則，The principle of minimum standards of services），就是政府讓每個公民都確信，無論他住在哪個州，他都會得到某些基本公共服務的最低水平保證，如安全、健康、福利和教育，這實際上便包含了基本公共服務均等化的內核。另一個財政聯邦主義原則——“財政地位的平等性原則”，則是基本公共服務能夠得到最低供應的保障。這項原則強調，盡管再分配主要是人與人之間的事，但是財政需要與財政可能之間的平衡在不同的地方政府間存在著尖銳的地區差異，中央政府不能忽視不管，地區政府間非常有必要保持一定程度的財政公平。這樣通過或多或少的稅收上的努力，才能保證最低水準的服務。

關于公共財政的定義和特征，盡管國內學者的看法尚不一致，但主流的思想是把它與社會公共需要聯系在一起的。公共財政的所有特征都離不開公共性，即滿足社會公共需要。這是因為，政府是整個社會的代表，政府的財政收入來自于全體社會成員，因而，公共財政支出也必須用于全體社會成員，即要求政府必須對所有經濟主體和社會成員提供“一視同仁”的服務。在“一視同仁”的政策下，政府及其公共財政在為社會提供服務的過程中，對所有的社會成員應該是公平對待的。而在“區別對待”的政策下，政府及其公共財政實際上只著眼于和偏重某些經濟成分、某些社會集團和少數乃至個別社會成員的利益。政府為社會提供服務時的“一視同仁”，是具體通過公共收入、公共支出和轉移支付制度來實現的。

3　均等化轉移支付：基本公共服務均等化的主要實現手段

3.1均等化轉移支付的內涵

均等化轉移支付是指以客觀、科學地評估收入能力和支出需求為基礎，以各地政府能夠提供基本均等的公共服務為目標而實行的轉移支付。

在分稅制的框架下，由于政府之間既定的職責、支出責任和稅收劃分，在上下級政府、同級政府之間普遍存在著財政收入能力與支出責任不對稱的情況。這樣，為平衡各級政府之間的財政能力差異，實現各地公共服務水平的均等化，就必須實行均等化的轉移支付制度。這種轉移支付實際上是財政資金在各級政府間、特別是中央政府與地方政府間的一種收入再分配形式，體現為各級政府間在財政資金再分配中所形成的一種內在的財政分配關系。

從總體上看，均等化轉移支付包括縱向轉移支付和橫向轉移支付?？v向轉移支付制度是指中央政府對地方政府，以及上級地方政府對下級地方政府的轉移支付。橫向轉移支付制度指同一級地方政府間的轉移支付。從各國轉移支付的實踐來看，實行均等化轉移支付制度的國家大都以縱向轉移支付為主。

3.2均等化轉移支付的形式和作用

在分稅制框架下，由于政府之間既定的職責、支出責任和稅收劃分，在上下級政府、同級政府之間普遍存在著財政收入能力與支出責任不對稱的情況。這種財力差異所導致的公共服務的不公平性是無法通過市場調節的，這是因為政府間分級后，每一級政府間追求的目標并不相同，而且由于地方政府作為一個相對獨立的利益主體，總是追求預算的最大化，這就使得無法通過市場調節達到自動在政府間調配財力的目的。

按照國際通行的分類方式，依據是否指定資金用途，一般將均等化轉移支付分成不指定用途的無條件轉移支付和指定用途的有條件轉移支付兩類。

3.2.1無條件轉移支付

無條件轉移支付又稱一般性補助或無條件撥款。即上級政府對下級政府轉移的財政資金，不附帶任何條件，不要求地方財政拿出一定數量或比例的相應配套資金，不規定具體的使用方向和使用范圍，撥款接受者可按自己的意愿使用撥款。一方面，無條件轉移支付可以用于彌補中央和地方之間的財政缺口以實現經常性預算平衡，從而糾正縱向不平衡。另一方面，無條件轉移支付不規定具體的資金使用范圍和方向，因而地方政府對資金的使用有較大的自主權，這有助于地方政府根據實際情況因地制宜地安排財政支出，有利于實現地方政府比較廣泛的政策目標和普遍改善地方居民的福利水平。

3.2.2有條件轉移支付

有條件轉移支付又稱有條件撥款或專項補助，指上一級政府在把一定數額的財政資金轉移給下一級政府的同時，提出該款項的特定用途與使用要求，撥款接受者必須按規定的方向使用撥款資金。有條件轉移支付的目的是鼓勵下級政府對一些特殊項目的支出，以體現上級政府的某些政策意圖。其資金的使用必須接受中央政府的監督和檢查。

有條件轉移支付，按其是否有配套資金的要求，又可分為有條件非配套性轉移支付和有條件配套性轉移支付兩種。

有條件非配套性轉移支付。指進行轉移支付的上一級政府指定了特殊用途的、無須下級政府財政資金配套的專項補助。非配套性轉移支付是糾正橫向不平衡的重要手段，一般用于促進教育、衛生、農業、社區發展等重要事業的發展，其目標是平衡各個地區的財力，帶有明顯的社會公平性質，對于促進各地達到最低服務標準，實行社會財富再分配，提高資源配置優化程度具有重大意義。因此，非配套性轉移支付發放的標準是各地區公共產品需求與稅基之間的差異，對稅基小、收入少的地區提供較多的非配套性轉移支付以使其有能力提供最低限度的公共產品。

有條件配套性轉移支付。指上級政府在向下一級政府撥款時，要求接受轉移資金的下一級政府，必須自主籌集一定比例的款項才能獲得上一級政府的轉移資金。有條件配套性轉移支付又可分為無限額配套補助和有限額配套補助。無限額配套補助指只要地方政府有自有資金，可以提供配套資金，就可以一直按一定的比例從中央政府得到補助，沒有數量上限。地方政府獲得的無限額配套補助將用于某一方面，這樣會引發兩種效應：一是使地方政府擁有更多的可支配資源，從而有可能增加對某一方面的支出，形成收入效應；二是補助相對降低了地方政府在這一方面的支出活動的單位成本，這樣即使地方政府財力沒有增加，地方政府也會選擇在這方面安排更多的支出，形成替代效應。因此無限額配套補助可以用于矯正地方公共產品提供過程中因效應外溢而造成的低效率。但對接受轉移支付的下級政府來說，這種轉移資金使用的靈活性較小。

主要參考文獻

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10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.20.147

D630；D422.6

A

1673-0194（2015）20-0191-02

2015-07-27