基于主體功能區規劃的區域協調發展研究

■ 馮偉林 副教授（長江師范學院管理學院 重慶 408100）

主體功能區的劃分和內涵

（一）優化開發區

優化開發區是指已經有較高開發密度、資源環境承載力弱化，在進行工業化、城市化建設時應該優化進行的地區。此類區域主要是進行產業結構的優化升級和技術創新，對生態影響小、資源耗費低、附加值高的產業將優先發展，強調經濟增長的質量和效益。

（二）重點開發區

重點開發區是指具有較強的資源環境承載能力、較大的國土開發空間、較好的集聚經濟和人口條件的地區。此類區域主要是增加建設用地量，加強基礎設施建設，加強工業化和城鎮化建設，圍繞主導產業發展產業集群，承接其他區域的產業轉移和人口轉移。

（三）限制開發區

限制開發區是指資源環境承載能力較弱，不適宜大規模集聚人口和經濟，并能夠影響到整體或局地生態安全的地區，主要包括農產品主產區和重點生態功能區。此類區域不適合進行大規模、高強度的工業化和城鎮化開發，在保護優先、適度開發的理念下發展符合區域資源環境稟賦特征的特色產業，退出超越區域環境承載能力的產業，有序轉移超載人口。

（四）禁止開發區

禁止開發區是指依法設立的各類自然資源保護區和其他需要特別保護、禁止工業化和城市化開發的重點生態功能區，包括自然保護區、自然文化遺產、地質公園、重點風景名勝區、森林公園、重要濕地以及重要水源地等。此類區域主要是制定嚴格的法律法規，控制人為因素干擾自然生態，嚴格禁止與主體功能定位不相符的開發活動。

我國目前區域發展不協調的表現

（一）區域經濟發展與資源環境不協調

發達國家的經驗表明，經濟建設行為要基于地域基本稟賦屬性，有的地區適合進行大規模工業化和城鎮化，有的地區則需要限制或禁止開發來保護生態資源與環境。但為了地方經濟能夠在短期快速增長，地方政府往往忽視地方資源環境承受能力的制約，在生態脆弱區也進行著規?；墓I開發，甚至將發達地區淘汰的落后產業進行承接轉移，對所管轄區域的礦產、土地、水資源等進行掠奪性開發使用。同時，在經濟發展過程中也忽視環境污染治理，土壤、地下水、空氣等遭到嚴重污染。這些超越地方資源環境承載能力的經濟行為，從短期看地方GDP獲得了較快增長，地方財政收入水平得到提升，但整個區域生產、生活所依賴的最基礎生態資源與環境遭到破壞，治理和恢復要付出的代價會數倍于所獲得收益。

（二）區域產業結構不協調

在以行政區地域為單位的經濟發展過程中，地方政府較少考慮區域的整體經濟要素特征和本地要素優勢與劣勢，忽視本地的產業發展重點與整個區域產業配置格局的關系，紛紛將一些熱門的產業、一些投資少回報快的項目以及在別的地區成功的項目作為發展的重點，造成區域內產業結構高度趨同。這些發展經濟的手段在短期內確實帶來了地方經濟的較快增長，但隨后產業結構同質化的消極作用就顯現出來了，區域內雷同產業競爭激烈，一些經營不善的企業破產倒閉，損害了區域經濟的分工效益和結構效益，破壞了不適宜產業開發地區的生態資源與環境。

（三）區域經濟關系不協調

在做大做強、全面發展的思路下，各個行政區之間的經濟關系被政府人為干預。為保護本地的產業發展，地方政府紛紛通過行政手段進行地方保護和市場分割，對地區市場設置障礙進行封鎖，禁止外地同類產品進入本地市場；為了使本地的生產有穩定的原料來源，還控制原材料等資源的自由流動。從長期來看，這種地方保護和市場分割的行為并沒有帶來本地產業的持續發展和壯大，反而在地方保護下粗放發展，效益低下，破壞市場作為資源配置基礎性手段的作用，損害了資源的空間優化配置效益。

（四）區域空間結構不協調

由于長期的空間無序開發行為導致區域的生產空間、生態空間和生活空間失衡，空間結構不協調的問題越來越嚴重，也成為區域發展不協調的一個主要矛盾。區域發展中生產占用空間偏多，尤其是工業生產空間，反映出我們的空間利用效率不高；在農業生產區出現了對耕地的肆意侵占，耕地銳減，安全持續地提供農產品的空間受到嚴重擠壓。粗放的工業化、城市化對國土空間的占用導致湖泊、濕地、森林、草原、河流等提供生態產品的空間偏少。另外，在生態脆弱區的不當開發行為也導致適宜人類居住的生活空間不斷減少。

主體功能區規劃下區域協調發展的難點

（一）不同功能區之間的差距縮小

與優化開發區和重點開發區相比，限制開發區和禁止開發區的經濟發展滯后，地方財政收入較少，同時存在著大量貧困人口，區域性貧困程度很深。限制開發區和禁止開發區承擔著為區域乃至全國提供生態產品的責任，需要將生態修復和保護作為主要工作內容，不符合區域功能定位的產業將被限制或禁止，通過大規模工業化和城市化來實現區域發展的路徑將無法實施，找尋到適合區域發展道路的難度在不斷提升。因此，這兩類區域的貧困程度有可能進一步加深，區域之間的差距將進一步擴大。

（二）限制開發區和禁止開發區的利益保障

限制開發區和禁止開發區的主體功能定位是為局部乃至全國提供生態服務和生態產品。這些區域為了保護生物多樣性、保護自然文化遺產以及涵養水源等生態功能，放棄對國土資源的深度開發，不能依賴對當地自然資源的工業化開發去推動區域經濟的發展，失去了以傳統路徑發展經濟的機會，嚴重影響地方政府提供公共服務的水平和能力，當地居民也因此遭受了較大的福利損失。作為生態貢獻區的限制開發區和禁止開發區為了整體的生態利益放棄了發展利益，如何保障這些區域的利益，讓居民能夠享受到均等化的基本公共服務和同質的生活條件是區域協調發展的難點。

（三）地方政府行為自覺符合主體功能區要求

主體功能區是一個跨行政區的國土空間規劃，落實主體功能區規劃實現區域協調發展需要地方政府的積極組織實施。在現有的政績考核體系下，地方政府的行為不會自覺符合主體功能區的要求。在生態建設方面，盡管不少地方已經將生態建設的成績納入政績考核體系，但其在考核指標體系中所占的比重較小，招商引資、GDP的增長依然是考核的關鍵，起不到引導地方政府行為轉變的作用。在優化開發方面，地方政府在創新發展難以見效的情況下，會不自覺地依賴于傳統的粗放發展路徑。地方政府的行為不能自覺符合主體功能區的要求，區域的經濟發展超越資源環境承載能力、產業結構不合理、經濟關系沖突和空間結構不合理的問題都難以得到根本解決。

主體功能區規劃下的區域協調發展政策支持

（一）財政政策

區域協調發展的目標并不是每個類型的區域都有發達健全的產業體系，而是讓各個類型區的居民能夠享受到均等的基本公共服務，財政政策是實現這一目標的關鍵，具體途徑如下：

一方面要加大縱向的財政轉移支付力度，逐步將目前的財政轉移支付體系由專項支付為主調整為一般性財政轉移支付為主，提高對農產品主產區、重點生態功能區的財政轉移支付水平；同時，給予優化開發區的產業結構調整和技術創新行動財政專項資金支持。另一方面，建立完善的橫向生態補償機制，按照“誰受益，誰付費”的原則，優化開發區和重點開發區應該通過資金補助、生態系統服務和資源使用付費等方式對限制開發區和禁止開發區進行生態補償。通過財政政策的支持，確保限制開發區和禁止開發區的地方政府能夠有財力提供基本的公共服務，包括教育、科技、醫療設施和全方位覆蓋的社會保障體系。

（二）投資與產業政策

在投資政策方面，要加大對限制開發區和禁止開發區生態保護設施及具有公共服務功能設施的建設，積極支持適合區域特征的基礎設施建設。政府按領域安排的投資，要符合各地的主體功能定位，要服從于主體功能的規劃。比如農業領域的投資重點投向主要農產品生產區，高新技術投資可較多地投向優化開發區，引導和幫助地方政府的行為與地區主體功能定位相符合。

在產業政策方面，要從區域稟賦差異出發，改變過去產業政策全國基本無差別的狀況，實施差異化的產業政策，不同類型的區域實施不同的產業政策。在重點開發區鼓勵某一產業發展，在優化開發區可能就是限制發展的產業；在限制開發區禁止的產業，在重點開發區可能就是鼓勵發展的產業。在產業發展重點上，優化開發區主要是促進產業的優化升級和創新能力提升，重點開發區主要是加強產業配套和集聚產業的能力，限制開發區主要是引導其發展區域性特色產業。

（三）土地政策

土地政策是約束和引導各地按照區域主體功能定位進行經濟建設的一個重要手段。要按照主體功能區的功能定位進行建設用地的指標分配，改變過去按照行政區分配指標的辦法。這樣既能滿足經濟建設對土地資源的需求，也能有效保護土地這一基本生態資源。在優化開發區重點加強土地的集約化利用水平，并嚴控新增建設用地；在重點開發區主要進行大規模的產業集聚和城市化建設，可適當增加建設用地量；限制開發區和禁止開發區要進行土地用途的嚴格管制，嚴禁生態建設用地改為其他用地建設項目。

（四）人口政策

區域經濟協調發展的關鍵是人口分布與經濟布局、資源環境條件相匹配。要進行生態移民，有序轉移限制開發區和禁止開發區超載的人口到優化開發區和重點開發區就業定居，否則無法阻止當地基于“發展權”考慮的經濟開發行為，也就無法真正實現區域的主體功能定位。在進行人口轉移的過程中，一方面要對限制人口轉移的政策和制度進行改革，破除享受公共服務與戶籍相掛鉤的制度，使轉移的人口能夠公平地享有基本公共服務；另一方面要加強限制開發區和禁止開發區轉移人口的職業教育和技能培訓，提升轉移人口的異地就業能力。

（五）政績考核政策

科學合理的政績考核政策是促使地方政府行為符合主體功能定位、促進區域協調發展的關鍵。要基于主體功能區定位創新政績考核指標，實施有差異的政績考核政策。對于優化開發區，主要考核評價產業結構優化升級、資源消耗水平、自主創新能力提升和環境保護，弱化對經濟增長指標的評價；對于重點開發區主要綜合考核評價其經濟增長、產業集聚、環境保護和城鎮化水平；對于限制開發區，不評價經濟增長、財政收入、工業化和城市化水平，在農產品主產區重點考核農業生產能力與生產效益、耕地保護水平，在重點生態功能區重點考核提供生態服務和生態產品的水平；對于禁止開發區，重點考核評價保護自然資源、生態資源與環境的水平和能力。

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