軍工單位公司化改制實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化發(fā)展探討

趙春來(lái)

伍 平

韋志敏

肖 鵬

軍工單位公司化改制實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化發(fā)展探討

趙春來(lái)

伍 平

韋志敏

肖 鵬

中國(guó)航天科技集團(tuán)公司（以下簡(jiǎn)稱“航天科技集團(tuán)”）自2013年下半年啟動(dòng)了航天技術(shù)應(yīng)用產(chǎn)業(yè)及航天服務(wù)業(yè)全民所有制企業(yè)公司化改制工作，預(yù)計(jì)到2015年底，航天科技集團(tuán)大部分從事民用產(chǎn)業(yè)的全民所有制企業(yè)都將實(shí)現(xiàn)公司化轉(zhuǎn)變。而軍工企業(yè)、事業(yè)單位（以下簡(jiǎn)稱“軍工單位”）由于其對(duì)于國(guó)防戰(zhàn)略的重要性，改革進(jìn)程相對(duì)遲緩，而且由于企業(yè)與事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的“雙軌制”，軍工科研院所改制難以快速推進(jìn)。隨著國(guó)務(wù)院《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》的逐步實(shí)施，軍工單位改革的最大障礙已經(jīng)突破，未來(lái)國(guó)家推動(dòng)軍工單位改制的可能性大大增加，進(jìn)程也將加快。本文將分析總結(jié)國(guó)企改革、航天科技集團(tuán)全民所有制企業(yè)改制的經(jīng)驗(yàn)，圍繞軍工單位公司化改制，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化發(fā)展等內(nèi)容進(jìn)行探討。

軍工單位面臨的形勢(shì)

以航天科技集團(tuán)為例，軍工單位的改革大致經(jīng)歷了三線調(diào)遷、軍民分線、主輔分離等3個(gè)階段，采取了剝離后勤保障服務(wù)等社會(huì)職能，基于市場(chǎng)化的民品業(yè)務(wù)成立獨(dú)立民品公司等措施，并通過(guò)資源重組，在一定程度上解決了軍工單位原本布局分散、低水平重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題，形成了目前體系較為完備、分工較為專業(yè)的科研生產(chǎn)體系。

隨著國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，軍工單位面臨的內(nèi)外部環(huán)境不斷改變，和平與發(fā)展已成為國(guó)際主流趨勢(shì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為當(dāng)前我國(guó)最主要的任務(wù)，軍品訂單任務(wù)增速放緩。軍工單位掌握著最強(qiáng)大的科研力量，是高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的領(lǐng)軍力量，但受限于所承擔(dān)任務(wù)的特殊性，其體制機(jī)制改革一直比較落后，為了適應(yīng)環(huán)境和形勢(shì)的變化，實(shí)現(xiàn)軍工產(chǎn)業(yè)發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)，推進(jìn)軍工單位體制機(jī)制改革，實(shí)現(xiàn)軍工行業(yè)市場(chǎng)化已成為未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)。

改制的原因

一、軍工行業(yè)逐步放開(kāi)

黨的十八屆三中全會(huì)提出，推動(dòng)軍民融合深度發(fā)展。在黨中央的號(hào)召下，民參軍、軍轉(zhuǎn)民成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。隨著國(guó)家“簡(jiǎn)政放權(quán)”、“發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用”等新思路和新要求的提出，軍工生產(chǎn)資質(zhì)、軍品立項(xiàng)審批程序、武器裝備采購(gòu)體制等各個(gè)方面都加大了向民營(yíng)資本的開(kāi)放力度。未來(lái)一段時(shí)期，除核心軍品生產(chǎn)任務(wù)外，外圍協(xié)作配套軍品將逐步向社會(huì)化采購(gòu)變遷。民營(yíng)企業(yè)參與軍工生產(chǎn)的積極性不斷高漲，競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，軍工企業(yè)面臨的競(jìng)爭(zhēng)壓力不斷加大。

二、增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的需要

縱觀國(guó)外軍工巨頭公司（美國(guó)波音公司、洛克希德·馬丁公司、歐洲空客集團(tuán)等）的發(fā)展歷程，無(wú)一不是通過(guò)對(duì)外并購(gòu)、重組整合等過(guò)程，逐步聚焦主業(yè)，增強(qiáng)核心業(yè)務(wù)能力、延伸產(chǎn)業(yè)鏈、擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模和市場(chǎng)份額，提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，使軍工產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)集中度快速提升，才能在冷戰(zhàn)后國(guó)防軍費(fèi)開(kāi)支大幅縮減的情況下，仍然實(shí)現(xiàn)了收入規(guī)模和效益的快速增長(zhǎng)。我國(guó)軍工行業(yè)若要實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展、增強(qiáng)國(guó)防科技實(shí)力與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，必須進(jìn)行市場(chǎng)化資源整合。

三、建立市場(chǎng)化體制機(jī)制的需要

長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)防科技工業(yè)作為國(guó)家的重要戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，一直由國(guó)家壟斷投資和經(jīng)營(yíng)，軍工單位為“純國(guó)有”性質(zhì)，其經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于國(guó)家投入，產(chǎn)品研發(fā)通?！爸徽摮晒Α⒉挥?jì)成本”，競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、市場(chǎng)化意識(shí)較為薄弱。隨著國(guó)內(nèi)、國(guó)際形勢(shì)的變化，軍工行業(yè)正在由完全的“計(jì)劃體制”向軍民融合、引入適當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)變，競(jìng)爭(zhēng)范圍也不斷擴(kuò)大。在市場(chǎng)化方面，軍工單位的治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制、運(yùn)行效率存在較大的局限性，難以有效參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，迫切需要轉(zhuǎn)變內(nèi)部體制機(jī)制，建立適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行方式，激發(fā)內(nèi)在動(dòng)力。此外，靈活的體制機(jī)制也有利于軍品與民品業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的互動(dòng)，帶動(dòng)軍、民用技術(shù)的相互協(xié)調(diào)與促進(jìn)，有利于軍民融合發(fā)展。

四、有利于理順管理關(guān)系

以航天科技集團(tuán)為例，各研究院擁有所屬?gòu)S、所，廠、所下屬還有投資的企業(yè)，院屬單位既有事業(yè)單位性質(zhì)，又有企業(yè)性質(zhì)，既有全民所有制企業(yè)，又有控股和參股公司。事業(yè)單位、企業(yè)的資產(chǎn)分屬國(guó)家財(cái)政部、國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)，并由總裝備部、國(guó)防科技工業(yè)局行使行業(yè)管理職責(zé)，經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程中需正確把握各類政策，以規(guī)避矛盾，這也在客觀上增加了管理的難度。而院內(nèi)行政隸屬關(guān)系與產(chǎn)權(quán)關(guān)系并存，院與廠、所形成管理從屬關(guān)系，但各級(jí)單位均具有對(duì)外投資功能，造成管理層級(jí)增加，投資決策鏈條加長(zhǎng)，尤其是院對(duì)廠、所投資的公司控制力較弱，整體管控效率不高。而事業(yè)單位與企業(yè)并存、產(chǎn)權(quán)紐帶關(guān)系分散對(duì)整體戰(zhàn)略推進(jìn)、資源優(yōu)化配置、組織創(chuàng)新、績(jī)效考核、人力資源等方面帶來(lái)了諸多難題。通過(guò)公司化改制，有利于完善各級(jí)軍工單位的產(chǎn)權(quán)架構(gòu)，建立以產(chǎn)權(quán)為紐帶的母子公司體系。

改革的途徑建議

改制不是目的，而是激發(fā)企業(yè)發(fā)展活力，提高競(jìng)爭(zhēng)能力，有效參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的手段。改制不僅是單位組織形式的一種變化，更重要的是思想觀念要徹底轉(zhuǎn)變。通過(guò)改制，要實(shí)現(xiàn)體制、機(jī)制創(chuàng)新，不斷提升企業(yè)發(fā)展質(zhì)量和效益，提高企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。

一、建立規(guī)范的公司法人治理結(jié)構(gòu)

通過(guò)改制，改變過(guò)去軍工單位行政化的管理方式，建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，以及“產(chǎn)權(quán)清晰、責(zé)權(quán)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度，建立健全以股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)為代表的現(xiàn)代公司法人治理結(jié)構(gòu)，形成與管理層相互制衡、高效運(yùn)作的運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)企業(yè)管理、運(yùn)行制度的科學(xué)化和規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，提高經(jīng)營(yíng)管理水平和市場(chǎng)化水平，帶動(dòng)企業(yè)整體發(fā)展。

改制要注重實(shí)效，避免形式化。公司章程及公司內(nèi)部管理制度應(yīng)明確規(guī)范股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)營(yíng)者的權(quán)責(zé)，形成權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的分立制衡；內(nèi)控體系不能流于形式，要采取實(shí)質(zhì)性的措施，以現(xiàn)代公司體制為基礎(chǔ)，建立和完善現(xiàn)代公司管理制度、財(cái)務(wù)制度和人力資源制度；內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)要完善、精簡(jiǎn)和高效，切實(shí)規(guī)范企業(yè)運(yùn)行和促進(jìn)企業(yè)發(fā)展；公司董事、監(jiān)事應(yīng)改變過(guò)去行政化管理的工作作風(fēng)，切實(shí)發(fā)揮科學(xué)決策和有效監(jiān)督職能，尤其要加強(qiáng)對(duì)監(jiān)事會(huì)成員的培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)其對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況的有效監(jiān)管。

正確處理“新三會(huì)”（股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)）和“老三會(huì)”（職工代表大會(huì)、黨委會(huì)、工會(huì)）的關(guān)系。“新三會(huì)”是現(xiàn)代公司制企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的主體框架，是現(xiàn)代企業(yè)制度的核心；而“老三會(huì)”是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)長(zhǎng)期實(shí)踐中的優(yōu)秀成果，是國(guó)有企、事業(yè)單位的精髓。在現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)中，既要堅(jiān)持“新三會(huì)”在企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理中的主導(dǎo)地位，也要發(fā)揮“老三會(huì)”的輔助作用。要避免各機(jī)構(gòu)管理班子職能的重疊，確保兩者和諧共存，避免權(quán)責(zé)不清、多頭決策等問(wèn)題。

二、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化

黨的十八屆三中全會(huì)提出，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。發(fā)展混合所有制是深化國(guó)有企業(yè)改革的重要內(nèi)容，是激發(fā)國(guó)有企業(yè)活力，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值、增值的重要手段。2007年，原國(guó)防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)下發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)軍工企業(yè)股份制改造的指導(dǎo)意見(jiàn)》（科工法〔2007〕546號(hào)）、《軍工企業(yè)股份制改造實(shí)施暫行辦法》（科工改〔2007〕1366號(hào)）為軍工企業(yè)股份制改造提供了指導(dǎo)，并積極鼓勵(lì)社會(huì)資本參與軍工企業(yè)改制。作為國(guó)有經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，在政策允許的情況下，軍工單位在改制過(guò)程中應(yīng)積極探索混合所有制改革實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化。通過(guò)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、增資擴(kuò)股等方式，引進(jìn)包括機(jī)構(gòu)投資者、民營(yíng)資本等在內(nèi)的外部股東，打破原有的由內(nèi)部國(guó)有股東持股的單一產(chǎn)權(quán)格局。這樣，一方面，可利用外部股東帶來(lái)的技術(shù)、管理、資金等資源，促進(jìn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理、產(chǎn)品研發(fā)、市場(chǎng)開(kāi)拓、項(xiàng)目建設(shè)的發(fā)展，擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模，提高經(jīng)營(yíng)效益；另一方面，可通過(guò)企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變更，倒逼企業(yè)改變過(guò)去行政化的管理方式，推動(dòng)企業(yè)制度創(chuàng)新、機(jī)制轉(zhuǎn)變，建立規(guī)范的公司法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的科學(xué)、規(guī)范化運(yùn)行，提高企業(yè)的軟實(shí)力和核心競(jìng)爭(zhēng)力。

三、開(kāi)展員工持股激勵(lì)

作為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化的一個(gè)特例，員工持股在國(guó)有企業(yè)改制過(guò)程中受到了普遍關(guān)注。通過(guò)員工持股，職工和企業(yè)可形成長(zhǎng)期、統(tǒng)一的利益共同體，使職工的切身利益與企業(yè)的發(fā)展緊密聯(lián)系，能夠增強(qiáng)職工的“主人翁”意識(shí)，提高職工對(duì)于企業(yè)運(yùn)營(yíng)的關(guān)切度、責(zé)任心和工作積極性，從而為企業(yè)發(fā)展注入強(qiáng)大動(dòng)力，有助于解決國(guó)有企業(yè)效率相對(duì)低下的難題。伴隨著20世紀(jì)90年代初開(kāi)始的國(guó)有企業(yè)改革，在中小國(guó)企改制、大中型國(guó)企輔業(yè)改制中實(shí)施員工持股是較為普遍的現(xiàn)象。但由于沒(méi)有相關(guān)制度進(jìn)行規(guī)范和約束，在實(shí)施員工持股，尤其是涉及向管理層轉(zhuǎn)讓國(guó)有產(chǎn)權(quán)的國(guó)企改制過(guò)程中，出現(xiàn)了一些暗箱操作、自買自賣、低估少評(píng)國(guó)有資產(chǎn)的情況，造成了國(guó)有資產(chǎn)的流失，也因此，國(guó)家政策對(duì)于員工持股逐漸收緊和嚴(yán)格。但從國(guó)家政策走向（見(jiàn)表1）來(lái)看，國(guó)家對(duì)于高新技術(shù)企業(yè)、科研設(shè)計(jì)企業(yè)技術(shù)人員持股一直持積極鼓勵(lì)態(tài)度，并不斷探索和嘗試知識(shí)產(chǎn)權(quán)入股、技術(shù)折股、股權(quán)出售、獎(jiǎng)勵(lì)股權(quán)、技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)等多種股權(quán)激勵(lì)方式。軍工單位一般具有科技先進(jìn)、技術(shù)密集、人才集中等特點(diǎn)，改制后非常適合開(kāi)展員工持股工作。應(yīng)注意的是，實(shí)施員工持股，應(yīng)選取市場(chǎng)化程度較高、業(yè)績(jī)優(yōu)異、法人治理結(jié)構(gòu)比較規(guī)范的改制企業(yè)，現(xiàn)階段應(yīng)主要考慮經(jīng)營(yíng)管理人員、技術(shù)骨干持股。

四、推進(jìn)軍工單位改制上市

軍工單位尤其是軍工科研院所科技實(shí)力雄厚，被譽(yù)為各大軍工集團(tuán)“最優(yōu)質(zhì)的資產(chǎn)”，長(zhǎng)期被資本市場(chǎng)高度關(guān)注。推進(jìn)軍工單位改制上市，是實(shí)現(xiàn)混合所有制改革最有效的形式，可利用資本市場(chǎng)對(duì)現(xiàn)有科研和生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)代企業(yè)制度改革；由于上市公司處于社會(huì)公眾監(jiān)督之下，企業(yè)高度透明化，有利于建立高效的公司治理結(jié)構(gòu)；資本市場(chǎng)普遍看好軍工企業(yè)的發(fā)展，有利于從資本市場(chǎng)募集資金，支持軍工單位研發(fā)投入和生產(chǎn)建設(shè)，拓寬融資渠道，改變單純依靠國(guó)家投入的格局；通過(guò)改制上市，可提高資產(chǎn)的流動(dòng)性，有利于軍工行業(yè)的市場(chǎng)化整合重組，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置和主業(yè)聚焦，進(jìn)而增強(qiáng)軍工企業(yè)實(shí)力和參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的能力，帶動(dòng)國(guó)家國(guó)防實(shí)力的提升。

五、建立有效的激勵(lì)約束機(jī)制

由于國(guó)有企、事業(yè)單位激勵(lì)機(jī)制不健全，員工承擔(dān)的責(zé)任較多，而激勵(lì)手段相對(duì)較少，管理層承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)與收益不對(duì)等，造成員工的工作積極性和創(chuàng)造性沒(méi)有充分發(fā)揮，進(jìn)而影響整個(gè)單位的經(jīng)營(yíng)效率。在軍工單位改制建立規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)的同時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持效率優(yōu)先和兼顧公平的原則，形成有效的激勵(lì)約束機(jī)制。例如，建立企業(yè)經(jīng)營(yíng)者收入與企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)相銜接的激勵(lì)機(jī)制，工資、獎(jiǎng)金等激勵(lì)與股權(quán)、期權(quán)等長(zhǎng)期激勵(lì)相結(jié)合，使經(jīng)營(yíng)者收入增長(zhǎng)與企業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展和經(jīng)濟(jì)效益緊密聯(lián)系；要通過(guò)各種途徑提高經(jīng)營(yíng)者的社會(huì)地位，增強(qiáng)精神激勵(lì)作用；要通過(guò)內(nèi)、外部審計(jì)對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)績(jī)效作出正確的評(píng)估，并以審計(jì)的真實(shí)結(jié)果對(duì)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行獎(jiǎng)懲；對(duì)于一般員工，也要物質(zhì)激勵(lì)和精神激勵(lì)相結(jié)合，通過(guò)股權(quán)激勵(lì)、分紅權(quán)激勵(lì)等方式將職工收益與企業(yè)發(fā)展相聯(lián)系，建立科學(xué)的員工晉升通道，注重員工歸屬感和認(rèn)同感的塑造，使企業(yè)成為員工實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值的平臺(tái)。

表1 我國(guó)出臺(tái)的員工持股方面的政策

需要注意的問(wèn)題

首先，部分涉及國(guó)家戰(zhàn)略武器裝備研制、生產(chǎn)的單位，由于業(yè)務(wù)的單一性與高度保密性，完全不具有民用市場(chǎng)需求；特別是一些軍工企業(yè)的軍工固定資產(chǎn)，投資額較大，后期使用、維護(hù)成本很高，企業(yè)自身難以支撐，只能繼續(xù)以國(guó)家投入、支持為主，這樣的單位難以進(jìn)行改制，也無(wú)需進(jìn)行改制。

其次，軍工單位對(duì)于保密工作具有較高的要求，在單位改制進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)、資產(chǎn)評(píng)估時(shí)需要對(duì)中介機(jī)構(gòu)的資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格審核，簽訂保密協(xié)議，并對(duì)工作人員進(jìn)行保密教育培訓(xùn)，簽署相關(guān)保密承諾書。對(duì)于改制上市的軍工單位，對(duì)于信息披露事項(xiàng)要進(jìn)行嚴(yán)格界定，一方面履行上市公司義務(wù)，保障投資人的知情權(quán)，另一方面，要通過(guò)軍工保密信息披露豁免機(jī)制，確保國(guó)家秘密安全。

從現(xiàn)有國(guó)有企業(yè)改制的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，需要重點(diǎn)關(guān)注以下2個(gè)方面的問(wèn)題。一是做好職工安置工作。職工安置方案要保障在職、退休、傷病等各類人員群體的利益；做好職工思想工作，對(duì)國(guó)家政策法規(guī)要宣傳到位；職工安置方案必須經(jīng)過(guò)職工（代表）大會(huì)審議通過(guò)才能執(zhí)行。二是防止國(guó)有資產(chǎn)流失。審計(jì)評(píng)估要嚴(yán)格把關(guān)，不能低評(píng)、漏評(píng)，尤其是無(wú)形資產(chǎn)，必須納入評(píng)估范圍；規(guī)范員工持股，尤其是管理層持股，避免暗箱操作和利益輸送；涉及國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的必須進(jìn)入產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)掛牌交易，保證公開(kāi)、公正、公平；落實(shí)金融債務(wù)，有銀行負(fù)債的改制方案要征得債權(quán)金融機(jī)構(gòu)的同意確認(rèn)。