發達國家軍民融合發展脈絡研究

中國航天系統科學與工程研究院 陶 春 安孟長

中國運載火箭技術研究院 滕響林 于翀熠

發達國家軍民融合發展脈絡研究

中國航天系統科學與工程研究院 陶 春 安孟長

中國運載火箭技術研究院 滕響林 于翀熠

從世界軍民融合發展的歷史來看，主要軍事強國都經歷了由軍民分離、以軍帶民，到軍民融合發展的歷程，特別是在當前一個時期，軍民融合發展已成為國際潮流，并呈現出加速推進的趨勢。總體來看，美國主要采取“軍民一體化”模式；俄羅斯過去實行的是“軍民分離”模式，但近年來，國防工業軍民融合呈現出快速發展趨勢；歐洲在政策上非常重視軍民兩用技術開發，以及中小企業作用的發揮，采取的是“民技優先”模式；日本受戰敗國地位的影響，采取的是“以民掩軍”模式；以色列采取的則是“以軍帶民”的模式。

美 國

美國在軍民融合發展過程中，最初面臨的問題與我國當前情況較為類似。為推進軍民融合發展，美國在不同時期采用了不同的戰略、規劃和政策。

首先，消除軍民融合發展的技術障礙，打破軍民融合發展的技術標準壁壘。如打破國防工業與民用工業由于采用不同技術、不同規范標準、不同經營策略、不同生產方式等因素形成的壁壘，推進軍用標準改革等。這一階段的主要政策包括：1992年，美國發布《國防工業技術轉軌、再投資和過渡法》，提出打破國防工業與民用工業采用不同技術、不同規范標準、不同經營策略、不同生產方式形成的壁壘，以構建軍品和民品共舉的、統一的工業基礎；1993年，美國克林頓政府提出“構建軍民統一的工業基礎”；1994年，美國國防部推進軍用標準改革，使民用技術更好地服務于軍用標準，改革后，按照規定，非政府標準和民用項目在美國軍用標準中所占的比例由25%上升至59%。

其次，在消除技術障礙的基礎上，推動技術相互轉化、擴大共享基礎，特別是鼓勵具有較強活力的中小企業參與技術開發與轉化過程。1995年～2003年，美國先后通過制定實施鼓勵成果轉化應用、開發軍民兩用技術、實施小企業創新計劃等途徑，引導中小企業進入國防領域。這一階段的主要政策包括：1995年，美國發布《兩用技術：旨在獲取負擔得起的前沿技術的國防戰略》，提出3項要點，即投資開發軍民兩用關鍵技術；發展軍民兩用生產技術，將國防科研成果轉移到民用部門產業化；將民用部門的資源移植到軍用領域，在開發新的軍事系統時貫徹“為兩用而設計”的思想。2000年，美國國防部實施“小企業創新研究計劃”，面向小型科技企業，投資10.79億美元，促進中小企業參與國防技術研發和產業化。2003年，美國發布《國防工業基礎轉型路線圖》，提出打破主承包商壟斷，引導、鼓勵掌握創新技術的中小企業進入國防領域。

第三，加強軍民互動和科研生產資源及基礎的共享。經過之前相關政策和措施的推進，美國的軍民一體化進展較為順利，技術轉移和成果轉化已形成了較為順暢的流程。因此，自2007年以來，美國逐步加強了對國防發展經濟性的重視，強化了競爭意識和軍民技術的合作，在相關實施領域進一步完善軍民融合的相關政策，面向更廣泛的國家科技基礎進一步深度尋找適用的技術。這一階段的主要政策包括：2007年，美國發布《國防研究與工程戰略》，提出建立作戰部隊、國防采辦部門、工業界和學術界之間的合作伙伴關系，將技術優勢轉化為軍事能力優勢。《2009年國家國防授權法案》提出，要對國防部監督管理的技術轉移項目，以及各軍種的技術轉移項目的資金使用情況、實際效果等進行評估，建立起項目各參與單位的技術等合法權益的標準。2011年，美國新版《國家軍事戰略》發布，明確了軍事能力建設的新思路和新重點，將空間、網絡和情報監視偵察作為軍事能力建設的重點，強調軍事能力建設的經濟有效性，并首次明確要求“確保國家工業基礎能夠滿足部隊所需能力和裝備規模”。同年發布的《美國國防工業基礎需要維持關鍵領域》指出了美國國防工業領域存在的缺乏充分競爭等3個問題，提出了加強美國國防工業基礎關鍵領域能力等要求，強調要在主承包商和分承包商層面開展競爭，要求充分利用商業貨架產品等。此外，《總統備忘錄——加速聯邦實驗研究的技術轉移和商業化以支持高速增長的商業》作出了促進技術轉移、支持私營部門的商業化等一系列指示，并提出了3項措施對技術轉移進行戰略調整：第一，建立目標和進度度量體系，包括建立績效目標、評價指標、評價方法，以及績效目標的實施和追蹤進度等；第二，使聯邦政府的技術轉移和商業化流程更加有序化；第三，通過本地化和區域合作，加速技術的商業化過程。2012年，美國發布《基礎研究》報告，評估了美軍的基礎研究項目，明確了優先發展的6個基礎研究領域，并建議未來進一步加大人才培養力度，加強對新興科技的評估，指出在研發過程中，國防部應充分信任并應用非傳統、非國防資源領域的科技創新成果。2012年出臺的《2013～2017未來5年國防部技術轉移戰略與行動規劃》將完善技術轉移績效評價指標作為調整技術轉移戰略的一個重點，核心是強化技術轉移的綜合盈利能力并促進經濟的增長。2013年發布的《2014財年國防預算優先項目》、《保持2030年優勢技術與創新》、《游戲規則改變者——顛覆性技術與美國國防戰略》提出，將重點發展賽博安全、航天、情報與偵察、指揮控制與通信、工業基礎、能源等領域的技術與能力，明確了下一代軍事關鍵能力、可在2030年前投入使用的新興技術，闡釋了“下一代技術”項目，以確保美國的技術優勢。2014年，美國發布《更佳購買力3.0》（BBP3.0），提出要建立一個更加開放和模塊化的采購體系，能夠使工業界盡早地了解和掌握國防部的相關需求，并打破國防部采購商業產品、在全球市場上尋找先進科技的壁壘。

從上述發展脈絡中可以看出，美國近20年來的軍民融合發展路線圖是比較清晰的，呈現出“破冰—互融—一體化”這一逐步發展的過程。這個過程按照問題導向原則，具有較強的流程順序。

俄羅斯

前蘇聯解體后，俄羅斯繼承了前蘇聯遺留下來的龐大的國防工業體系，為了優化產業結構，化解過剩的軍事生產能力，改變俄羅斯軍事經濟的畸形發展模式，在新的市場經濟條件下形成軍、民品市場的良好對接機制，保持國防工業科技創新和產業發展能力，俄羅斯政府啟動了大規模的軍轉民計劃。例如，在航天領域優先發展格洛納斯全球導航衛星、對地觀測系統等軍民兩用技術和產品，將一系列戰略彈道導彈、軍事通信衛星等軍用產品改裝成運載火箭、民用衛星等民用產品等。此外，許多航天企業還利用先進的材料和技術開展多元化經營，開發生產了多種非航天領域產品。如生產液體洲際彈道導彈的總承包商馬克耶夫國家導彈中心擁有專門的民用產品設計部門，其業務涉及消防、運輸、建筑、石油加工、采礦、能源、醫療設備等行業領域，著名的“聯盟”號、“進步”號宇宙飛船和國家空間站艙段總承包商能源火箭航天集團也生產假肢、家用電器、電動車等民用產品。到2011年，俄羅斯航天工業中軍品與民品的生產比例約為55∶45，未來計劃進一步將該比例調整至50∶50。

2013年12月，俄羅斯總統普京稱，目前俄羅斯國防部門正在經歷“前所未有”的擴張，但在國家資助減少后，軍用產品制造商或將面臨“規模過大、超出需求”的風險。用于武器裝備現代化的7000億美元將在2020年項目結束前全面維持這些制造商的生產能力。2020年以后，國防企業必須確保自身能夠實現轉型，根據國內和國外市場需求生產民用產品。俄羅斯副總理羅戈津稱，有必要制定相關計劃，以推進這些軍工制造企業向民用產品生產企業轉型，例如掌握生產現代商業現貨產品的能力。

經過分析可以看出，俄羅斯軍民融合政策的主要脈絡是：

（1）政府主導下的軍轉民。在20世紀90年代，俄羅斯軍民融合政策的重點是推進政府主導的軍轉民。這一階段的主要政策包括：1993年，《俄羅斯聯邦國防工業軍轉民法》規定，實施軍轉民的資金由俄羅斯聯邦政府和地方政府預算提供，也可以由國家擔保來吸引貸款和國際貨幣組織、金融機構的資金，以及其它預算外資金。《2001～2006年俄羅斯國防工業改革和發展規劃》要求，在經濟轉型過程中，確保高技術武器裝備的研制生產能力。

（2）發揮國防工業的輻射和引領作用。例如，2010年制定的《俄羅斯聯邦2020年前國防工業發展政策》強調，重視國防工業創新發展，加強國防工業科研生產聯合體在國家經濟創新中的作用；借助于軍民兩用技術實現生產的多元化；加強對知識活動成果的保護；制定激勵國防工業開展技術商業化、促進軍民經濟領域之間相互技術轉讓的機制；擴大國防工業機構在技術、高科技產品與服務市場上的戰略性影響。為促進軍事專用和軍民兩用高科技產品的發展，2012年發布的《先期技術研究基金會法》明確了突破性高風險技術研究的主要方向。2014年，俄羅斯頒布了《關于武器、軍事和特種技術與裝備國防訂貨管理和控制的若干問題》法令，提出了優化對國防工業的管理，提升有關管理部門的決策效率和執行力等要求。

歐 盟

歐盟在推進軍民融合發展過程中，采取的主要策略包括：

首先，鼓勵軍轉民、發展軍民兩用技術和民參軍。20世紀90年代，法國優先實施了國家大型軍民兩用高新技術計劃，發布了法國《國防白皮書》；英國發布了《國防多種經營：充分利用國防技術》綠皮書，后來又組建了推進軍用技術轉民用工作的“國防技術局”，提出了軍民兩用高新技術計劃由政府科研機構和企業共同承擔；部分國防工業要向軍民兩用方向發展；加強國防科技成果在國民經濟中的推廣應用將有助于鞏固國家的技術基礎和制造業務基礎，以更好地為未來武器裝備發展服務；最大限度地利用民用科技力量加強國防科技能力等相關內容。

其次，加強國防基礎與工業基礎的一體化，強化防務技術與工業基礎的一體化建設；完善軍民融合關鍵政策，如知識產權保護和利用等方面的政策。例如，法國《2003～2008年軍事計劃法》重申鞏固工業與技術基礎，優先發展軍民兩用技術。2006年，英國頒布《國防部知識產權指南》，對國防研究開發過程中的知識產權歸屬問題作出了規定，國防部與承包商簽訂合同中產生的知識產權歸承包商所有，政府使用承包商用于商業用途的成果，應當支付提成費。2007年，《歐洲防務技術與工業基礎戰略》提出，歐洲防務技術與工業基礎應加強一體化建設，而不是簡單地對各國現有的防務技術和工業基礎簡單疊加；應努力通過歐洲防務技術與工業基礎的一體化滿足這些需求。

第三，著重強調中小企業作用的發揮。歐洲多個國家提出，面向廣泛的工業基礎領域，建立開放式的產學研結合的研究機構，采用民用現貨產品，大力鼓勵發揮中小企業在國防中的作用。例如，2007年，英國國防部《創新戰略》提出了實施創新戰略的五大支柱，包括：用需求引導創新；有效集成來自各方面的技術；改進商務模式，利用各方力量，尤其是中小企業力量促進創新；加快創新速度，加速各方力量的使用和技術成果的應用。2010年，法國發布《中小企業國防協定》和《基礎研究政策》，英國公布了《通過技術保障國家安全》報告，均要求在國防采辦中更好地發揮中小企業的重要作用，并支持中小企業發展，要求采用開放式競爭采辦。2012年，英國發布《通過技術確保國家安全：英國防務與安全的技術、裝備和保障》白皮書，提出要持續開展研發活動，維持一定的技術優勢和技術獨立性；加強政企合作，讓工業界盡早知悉政府的能力需求和投資優先次序，更好地把握未來的市場機遇；加強聯合研發；充分發揮中小企業的創新與靈活作用；將中小企業的合同額比例提高至25%，引入更多中小企業參與國防科研生產。開展競爭，大量采用商用現貨產品（COTS），更多地采用開放式體系結構。2014年，歐洲發布了“一個國防市場”路線圖，以促使國防工業更具競爭力，充分發揮民用和軍用研究活動的協同效應，使歐洲維持“有效防御能力和具備競爭力的國防工業”的能力。

日 本

日本私營企業是日本武器裝備科研的主要力量，承擔的國防科研項目約占日本國防科研項目總數的80%。日本走的是以私營經濟和民用技術引領、支撐軍事技術和軍工生產的軍民融合路子。日本軍民融合發展的脈絡和特點是：

（1）鼓勵中小企業參與。日本采取具體措施發揮中小企業的作用，消除中小企業參與國防及軍工工業建設的障礙。例如，1990年，日本頒布《中小企業開拓新領域協調法》，要求對軍品產值在企業銷售額中占比較大、擁有自主獨特技術的中小企業盡量做到分散訂貨，使中小企業有更多的機會獲得軍品訂貨，形成合理有序的競爭。

（2）鼓勵軍民之間融通和聯合，以及成果相互轉換和應用。日本強調發揮民用技術的作用，鼓勵建立開放式體制，聯合發展。例如，2006年發布的《中期防衛力量發展計劃（2006～2009年）》提出，積極吸收產學官三方面的先進技術，發展和利用民用產品和民用技術；加強軍、民技術開發部門之間的交流與合作，促進科研成果相互轉化。

（3）從技術的頂層設計上，明確技術發展重點，充分利用軍民兩種資源推動國防科技發展。例如，2012年發布的《構筑日本國防工業生存戰略》提出，重視軍民技術通用性，實現國防與民用技術之間各要素的相輔相成；探索進行國際聯合研制與生產，如美國和日本航空企業與研究所成立制造技術聯盟等。《2012日本防衛白皮書》提出，建立開放式軍民融合技術開發體制，識別并確定國防技術基礎關鍵領域，優先配置資源；摸清國防科技發展趨勢，指導本國科技發展。2014年，《國家安全保障戰略》、《2014年度以后的防衛計劃大綱》提出，重點發展海空裝備、太空、網絡等新型作戰域裝備，開展前沿軍事技術研究，制定裝備中長期研發規劃，與產業界和學界合作，促進先進民用技術轉軍用，以及軍民兩用技術的研發。

以色列

以色列采用的是以軍帶民的體制。以色列國防經費年均為國民生產總值的25%，國防工業投資占工業投資的50%，國防工業產值占工業總產值的40%。比例之高，世界罕見。為使國家財政不致破產，以色列采用了以先進國防工業帶動國民經濟發展的路子。通過多年的發展，以色列軍事高新技術推動了整個國防工業的發展，形成了較強的軍事實力，同時使該國冶金、電子、材料、制造工藝、生物等眾多領域的民用產業在國際上占據了一席之地。

總體分析

通過對美國、俄羅斯、歐洲、日本、以色列等各主要國家和地區軍民融合發展路線進行分析，可以看出，美國的軍民融合路線圖比較清晰，呈現出一個漸進的過程，對于我國軍民融合發展具有較好的借鑒作用。俄羅斯的情況與我國當前發展軍民融合的做法比較類似，但由于沒有解決軍民融合發展中的核心問題，因此，效果一般，有待進一步深化。歐盟強調各成員國通過工業基礎一體化來推進國防工業發展的一體化，積極打破國界組建軍工集團，推動軍工行業專業化聯合。日本作為二戰戰敗國，戰后長期通過以民用掩護軍用，大力發展軍民兩用技術，扶持軍工產業發展。以色列由于受地緣政治的影響，以國防高科技作為立國之本，用先進的國防科技工業帶動國民經濟發展。各主要國家和地區的做法結合各國實際、各具特色，對我國的軍民融合產業發展具有重要的借鑒意義。

各主要國家和地區軍民融合發展路線圖一覽