保險糾紛行業調解制度存在的問題及對策——以河北省為例

陶建國

（河北大學 政法學院，河北 保定 071000）

保險糾紛行業調解是指保險行業協會設立的保險糾紛調解機構，依據有關法規對保險糾紛利用便利、高效、經濟、靈活、專業化的方式進行調解，維護保險消費者合法權益、促進保險業健康發展的一種糾紛處理制度。我國調解機制運行所依據的法律和規范性文件包括《人民調解法》、《關于推進保險合同糾紛快速處理機制試點工作的指導意見》、《關于在全國部分地區開展建立保險糾紛訴訟與調解對接機制試點工作的通知》等。河北省最近幾年來比較重視保險糾紛多元化解決機制的建設，保險行業協會不斷探索糾紛解決的新方法，取得了一定的成績。但是，也存在需要進一步完善的問題。梳理和分析這些問題，找出解決問題的具體辦法對保險事業的發展和消費者權益的保護具有重要意義。

一、河北省保險糾紛行業調解制度發展狀況

保險行業協會的調解存在兩種類型，一是根據中國保監會《關于推進保險合同糾紛快速處理機制試點工作的指導意見》建立的保險合同糾紛快速處理機制，二是根據《人民調解法》所運行的保險糾紛調解制度。

保險合同糾紛快速處理機制于2007年實施，當時保監會選擇部分省市進行試點，嘗試在仲裁和訴訟之外尋求解決保險合同糾紛的新機制。[1]2012年，中國保監會決定在全國保險業實行這一制度，要求各省保監局所在地均要建立保險糾紛調處機構，并逐步在所轄地區建立保險糾紛調處組織。河北省保險行業協會、各地市保險行業協會先后建立了保險消費者糾紛調解委員會，利用快速處理機制化解保險糾紛。涉案金額財產險在20萬元以下、人身險在10萬元以下未經訴訟的，可獲得免費的糾紛調解，調處工作自立案之日起20日內結案，經爭議各方同意可延長10日。調解成功的，糾紛雙方簽訂調解協議，保險公司應當履行協議約定的義務。在無法達成調解協議時，調解組織可做出僅對保險公司有約束力的裁決，保險消費者有拒絕接受的權利。

2013年1月，河北省保險行業協會和省消協聯合成立河北省保險業消費者權益保護中心，中心設在省會石家莊，并決定在11個設區市聯合建立保險消費者權益保護工作站（以下簡稱為“消保工作站”）。[2]保險業消費者權益保護中心主要承辦消協、保監部門轉辦的保險類信訪投訴及消費者直接投訴，開展保險合同糾紛調解工作，為保險消費者提供保險法律法規等方面的咨詢服務。保險業消費者權益保護中心的調解員從符合以下條件的人員中聘任：具有5年以上保險業務工作或法律工作經驗的保險業內人員；具有5年以上法律工作經驗且有律師資格或一級以上法官資格的業外人員。調解期限為20個工作日，調解成功的簽訂調解協議，并可申請法院進行司法確認。為強化消保工作站職能，河北省保險行業協會與省消協聯合發文對各消保工作站提出了具體要求，要求各消保工作站加強制度建設，加強消費者保護工作宣傳和溝通工作。河北省第一家保險消費者權益保護工作站由唐山市保險行業協會和消費者協會聯合設立，成立于2013年3月。工作站設在唐山市保險行業協會，與原唐山市保險行業協會調解委員會兩塊牌子，一套人馬。無論是市民服務熱線、市消協轉來的投訴案件，還是省保監局、唐山保監分局轉來的投訴案件，工作人員按程序參與調解。只要接到客戶投訴，無需征求被投訴公司的意見可立即進入解決程序。調解組織首先對客戶進行解釋和疏導，而后與被投訴公司聯系，在反復溝通的基礎上提出解決問題的合理建議。對一些案件，消保工作站、保險公司、客戶三方坐在一起，心平氣和地商討解決問題的辦法。

為了探索保險糾紛調解新方法，河北省一些保險行業協會與當地法院聯合建立訴訟和調解對接機制，訴訟調解對接機制有利于保險糾紛訴訟案件通過保險行業協會的介入，使用調解方式化解糾紛。而對于保險行業協會調解組織調解的糾紛，可以在法院的幫助下，以最便捷的方式進行司法確認，賦予調解協議強制執行效力。河北省保險行業協會與石家莊市橋西區人民法院于2013年9月簽署《省保協、橋西法院關于建立保險合同糾紛案件訴調對接工作機制的意見》，建立訴調對接機制。保險消費者到法院起訴的，法院征得起訴人同意后可轉由河北省保險消費者權益保護中心先行免費調解，調解成功的，當事人雙方共同到法院對調解協議進行司法確認。2015年6月，河北省保險行業協會與石家莊鐵路運輸法院共同簽署《關于建立保險合同糾紛案件訴調對接工作機制的意見》。通過訴調對接，充分發揮人民法院、保險行業協會各自優勢，促使糾紛便捷、經濟、高效獲得解決。石家莊鐵路運輸法院建立法官聯系人工作機制，選任法官聯系人按照定點對接的方式為保險行業調解提供日常法律服務。河北省保險行業協會組織各會員公司向該法院推薦60名法務聯絡員，負責與法官聯系人對接溝通。[3]

秦皇島市保險行業協會與秦皇島市中級人民法院建立保險合同糾紛聯動調解機制。調解機制合作范圍貫穿于訴訟前、訴訟中、執行等各個相關環節。保險消費者向法院起訴的，立案法官先行委托保險行業協會進行調解，調解不成再予立案。訴訟審理的案件，邀請保險行業協會調解員參加，并通過綠色通道進行旁聽，協助法官調解。對于調解成功案件，人民法院根據當事人申請，出具具有強制執行力的調解書。

2015年5月，按照河北省保監局有關工作要求，省保險行業協會組織部分保險公司召開保險糾紛訴調對接工作座談會，共同商議在全省建立保險糾紛訴調對接機制框架有關事宜。座談會上，參會的保險公司以及有關人士對《關于在全省建立保險糾紛訴調對接機制的框架協議》提出了不同的完善意見。[4]2015年6月5日，河北省保監局與河北省高級人民法院簽署保險糾紛訴調對接機制合作備忘錄，正式確定在全省開展保險糾紛訴調對接工作，保險業與法院建立保險糾紛訴調對接委員會，選聘優秀的調解員，積極高效地開展保險糾紛案件的調解工作。

二、河北省保險糾紛行業調解制度中存在的問題

（一）調解組織存在的問題

河北省各地市保險行業協會均建立了糾紛調處機構，并從社會上聘請了有關人員擔任糾紛調解員。目前，在調解組織方面還存在如下問題：第一，聘任律師擔任調解員的力度不夠。一些調解機構聘任的調解員中雖然有律師，但數量不足。在調解具體糾紛時，缺乏確保具有律師身份的調解員參與程序的規定。保險合同糾紛往往涉及法律解釋和適用，律師在此方面具有較高的專業能力，確保律師參與調解有助于從公正立場正確解釋和適用法律。再者，河北省各地注重保險糾紛調解協議與司法確認的對接工作，這意味著一旦進行司法確認，調解協議具有了強制執行效力，這需要在調解程序中保障當事人雙方的程序權利、意見陳述權利、提交證據權利不受侵害，否則，在任何一方權利受侵害的情形下達成合意并進行司法確認都是有失公允的。第二，調解員來源廣泛性不足。河北省乃至全國存在一種共同現象，保險行業協會很少聘任保險消費者、法院的人民陪審員、醫學專家、金融及保險領域專家作為調解員，調解員主要來自保險公司。[5]保險糾紛案件具有多樣性，對于糾紛事實的梳理需要傾聽不同意見，保險組織也需要確保中立性，這要求調解員的來源具備廣泛性，避免調解組織欠缺中立性以及調解員的知識經驗不足而對調解程序和結果產生不良影響。

（二）調解方式存在的問題

現行保險糾紛調解較多使用當事人對席調解方式，調解手段的靈活性有待提高。對于調解組織來說，對席調解容易及時把握雙方當事人的意愿，促進當事人在相互對話基礎上達成合意，但是這一方式往往不利于減輕當事人時間和經濟上的負擔，缺乏糾紛調解的便利性和靈活性。國外保險糾紛行業調解很少使用對席調解，不需要雙方當事人面對面進行陳述、舉證、辯論，而是由調解員在證據調查基礎上，結合雙方提交的書面資料形成處理意見，若當事人接受則簽訂調解協議。今后保險糾紛調解有必要根據糾紛狀況更多使用書面、電話、網絡等方式解決糾紛，節省當事人的糾紛解決成本，便于程序的利用。

（三）單方約束力調解協議使用率較低

現行保險糾紛調解的做法，一般是調解達成一致意見的才制作調解協議，這一方式能保障雙方當事人的意見獲得尊重，但問題是可能調解持續的時間較長，影響糾紛解決的效率。再者，即使保險公司一方對糾紛的形成存在較大責任，但只要其不同意調解內容就無法達成合意。根據中國保監會《關于推進保險合同糾紛快速處理機制試點工作的指導意見》，對于適用快速處理機制調解的保險合同糾紛，允許在無法達成調解合意情況下，由調解組織做出僅對保險公司有約束力的裁決（調解方案）。實踐中，調解機構很少使用這一方法，原因在于，一是缺乏不履行單方約束力調解方案的處罰措施，二是單方約束力調解方案適用條件不具體，缺乏可操作性。今后，保險行業糾紛調解組織有必要擴大單方約束力調解方案的適用范圍，提高這一制度的利用率。

（四）調解員欠缺依職權調查證據的積極性

對于保險糾紛事實的審查需要相關證據做支撐，對保險消費者來說，存在一定的舉證困難情形。同任何民事糾紛的調解一樣，保險糾紛調解不是在當事人之間“和稀泥”，調解協議內容需要在權利義務方面體現合理或平衡，這樣才容易被雙方當事人接受和履行。因此，在調解過程中，必須對糾紛事實有相當程度的了解，這就需要調解組織依職權調查收集證據。目前，調解組織在依職權調查收集證據方面缺乏積極性，甚至很少行使這一方式，這將造成一些本應當進入調解程序的證據被排斥在外。今后，有必要增強調解員調查收集證據的意識，完善調解員調查收集證據制度，保障調解協議的公平性。

（五）缺乏統一適用的調解程序規則

目前，我國保險行業糾紛調解尚未有統一適用的程序規則，河北省保險行業協會也未制定適用于本省的程序規則，這不利于糾紛調解按照既定程序進行，糾紛當事人也難以預料程序進展情況。盡管保險糾紛調解強調程序的靈活性，但靈活性不代表程序進行沒有規范。程序的缺乏將導致各地保險糾紛調解過程和結果存在重大差異，當事人的一些基本程序權利難以獲得保障。基于此，有必要在總結經驗和深入研究基礎上制定統一的保險糾紛調解程序規則。

三、完善保險糾紛行業調解機制的對策建議

（一）完善保險糾紛行業調解組織

1.注重發揮律師的作用。保險糾紛調解員中律師數量應占較大比重，但必須要求其具有解決保險糾紛或經濟類糾紛的豐富經驗。保險糾紛由于可能涉及法律解釋和法律適用問題，因此強化律師的作用極為必要。糾紛調解員中律師比例最好維持在三分之一左右，這有利于調解個案時當事人具有較大調解員選擇權。對于糾紛較為復雜的調解案件，應至少選任一名律師參與調解，但必須確保糾紛當事人行使回避權。

2.確保調解員來源廣泛性，嚴格選任條件。糾紛調解機構有必要將調解員選任范圍擴大到保險消費者、人民陪審員、金融或保險領域的專家等，確保調解組織的中立性。在選任條件方面，還應對有關人員的從業年限或年齡做出要求，以保障其具備相應的專業知識和豐富的生活閱歷，這有利于調解工作的順利開展。聘任保險從業者任調解員的，可規定其從業8年以上，律師或法官擔任調解員應具有10年以上職業經歷，專家學者被選為調解員應具有10年以上工作經歷且具有高級職稱，陪審員任調解員一職年齡應在40歲以上。

（二）完善保險糾紛行業調解的方式

在調解程序規則方面，明確規定調解以書面審理方式為原則，經過雙方當事人一致同意后，可使用電話、網絡或者對席方式調解。調解不同于訴訟，調解允許使用靈活的程序，即使需要梳理糾紛事實也不實行民事訴訟上的證明規則和證明標準，亦不實行證人出席作證制度。因此，對席調解不應成為主要方式，應當充分利用書面等非對席手段進行調解，減少目前對席調解帶來的弊端。當然，使用書面等非對席方式時，也應注重聽取各方當事人關于糾紛解決的意見，保障其意見陳述權利，并將陳述的意見反饋于另一方當事人，讓另一方當事人發表意見。

（三）建立“特別調解方案”制度

目前的調解方式確實能夠體現調解的當事人自愿原則，但也不得不看到，在有關證據能夠證明保險公司對糾紛存在較大責任時，如果保險公司不同意調解方案，仍然無法及時化解糾紛。對此，有必要建立“特別調解方案”制度，要求保險公司不得拒絕調解方案，必須履行義務。并且，通過完善有關調解的規范性文件，將特別調解方案制度的適用范圍擴大到所有的保險糾紛調處案件。

調解組織制作特別調解方案應同時符合以下幾個條件：一是當事人雙方就糾紛提出書面意見；二是雙方當事人均向調解組織提出證據資料，三是調解組織認為保險公司一方應當履行義務，四是特別調解方案不存在顯失公平之現象。保險公司不得拒絕履行特別調解方案，但保險消費者有選擇是否接受的權利。為了確保保險公司履行特別調解方案，必須通過修改保險監管法規，確定不履行特別調解協議的處罰措施。處罰方法一是罰款，罰款標準由保監會制定。二是除罰款外還可考慮取消保險公司作為協會會員享受的某些待遇。三是對拒絕履行義務的保險公司通過當地媒體進行持續性公布。

（四）建立糾紛調解組織的證據收集調查制度

在調解程序規則中明確規定調解組織的調查收集證據權利，并明確調查取證的原則。調查收集證據的方法一是命令當事人提交書面資料，二是以適當方式聽取當事人陳述，三是進行實地調查核實證據情況，四是可就某一問題向專業人士征詢意見。

調解組織不是司法機關，故而即使是對席調解的案件，也不適合傳喚證人進行詢問，這也是國外保險糾紛行業調解的共同做法。為了提高證據調查收集的效果，應規定保險公司不得拒絕調解組織提交證據的要求，對此，可通過修改保險監管法規和保險糾紛調處規則，明確規定拒絕提交證據和書面資料的應予處罰。若證據內容涉及當事人個人隱私或商業秘密，必須做好保密工作，調解組織不得泄露相關信息。

（五）制定統一的糾紛調解程序規則

保險行業協會應當聯合保險監管機構、司法機關、保險公司共同制定糾紛調解程序規則，在制定規則前，應當召集有關業內外人士商討制定程序規則的重要事項，并通過調查了解保險消費者對糾紛解決制度的基本要求，對保險糾紛調解程序的運行狀況進行考察，在此基礎上，制定出符合糾紛當事人需要的程序規則。程序規則至少應當包括如下事項：調解員任職資格和選任、個案調解時的調解組織以及調解員配置方法、對當事人進行程序特點說明的內容和方式、調解申請的受理和審查、證據資料的提交和運用、調解組織調查收集證據、糾紛當事人相關程序權利和義務、終止調解的事由、調解期限、調解員的回避申請和審查、調解程序的進行、調解協議及其效力、調解協議的司法確認、調解不成功時告知其他糾紛解決方法的說明方式、對調解程序進行不當干涉的處理方法、調解人員的待遇、保險公司不履行調解協議的處罰方法、調解程序的監督措施、向保險監管機構報告糾紛處理信息的方法等。

［1］鄭偉.保險消費者權益保護：機制框架、國際經驗與政策建議［J］.保險研究，2012（3）：3-11.

［2］范靜嫻.河北消保工作站實現全覆蓋［N］.中國保險報，2014-04-03.

［3］于浩.河北省保險行業協會培訓調委會調解員［N］.中國保險報，2012-05-30.

［4］河北省保險行業協會.河北省保協召開保險糾紛訴調對接工作座談會［EB/OL］.http：//www.iachina.cn/content_eaf98ea6-0446-11e5-83ae-84955f1b6dd0.html.

［5］黃華珍.論中國保險合同糾紛行業調處機制的完善——基于國際經驗的視角［J］.河北學刊，2014（4）：61-63.