從政府角度談我國高等教育行政管理職能的轉變

陳興

（南京郵電大學 教務處，江蘇 南京 210023）

從政府角度談我國高等教育行政管理職能的轉變

陳興

（南京郵電大學 教務處，江蘇 南京 210023）

我國長期以來政府對高等教育的管理，實行的都是全面管控的計劃經濟管理模式，對于走進21世紀全面市場經濟的中國來說，這樣的管理模式顯然是與時代脫節的，國家對于高等教育管理的改革可以說是勢在必行。本文確認“黨委領導下的校長負責制”根本前提，嘗試從政府的角度，談談轉變高等教育行政管理職能的具體措施。

政府 高等教育 行政管理職能

黨委領導下的校長負責制，是我國高校建設的根本前提。改革開放前我國參照前蘇聯的發展模式，走的是對社會各方面全面管制的計劃經濟管理的發展道路，對高等教育領域也是如此。長期以來，政府一直扮演著高等教育資源的提供者和管理者。改革開放以后，雖然允許民營資本進入高等教育領域，但民辦高校無論從數量還是質量上，與公辦院校都有很大差距，在占絕對多數的公辦院校中，實行的依然是政府對高校的上下級管理模式，高校發展的自主權微乎其微。這當中存在的問題可以總結為：政府集高等教育主辦者、管理者和監督者身份于一身，導致其自身權責不明、效率低下；政府管理高等教育事業的行政色彩濃厚，法制化程度不高；上級主管部門過于插手高校日常管理工作，自主辦學難以有效落實；政府對于高等教育財政撥款制度的計劃經濟色彩濃重；政府管理高等教育的諸多輔助性措施不夠完善，如對弱勢學生的資助不力、管理過程中的信息渠道不通暢、高等教育中介機構發展較滯后等等。

從當今中國的實際情況出發，在確認根本前提的原則下，應當看到：改革高等教育的行政管理模式，促進高等教育事業的發展，必須從政府的角度自上而下地進行才有實際意義，任何脫離上級政府主管部門，單從高校角度的行政管理體制改革，都是不切實際的，即使其符合高等教育發展的客觀規律，但離開上級政府的支持，成功的可能微乎其微。

從政府的角度說，轉變高等教育行政管理職能，充分挖掘潛能，理順各種關系，不斷提升中國高校的教學、科研與社會服務的水平與能力，是責無旁貸的義務。筆者結合我國高等教育行政管理工作的實際，認為應以如下幾方面改進高等教育的行政管理職能。

一、明確政府的服務性職能，理順政府高等教育主管部門與高校、市場之間的關系。

1.政府應明確自身的服務職能，建立起一切為管理對象服務的理念。一個國家政府的服務性體現在政府的權力和職能要有明確的界限，具體到高等教育領域，要遵循客觀的發展規律，防范和彌補高等教育領域的市場失靈，根據市場需求的不斷變化，重新界定服務高等教育的職能，并拿出相應的措施和手段；要樹立完善、細化的法律文件，政府在管理高等教育事業時，要嚴格遵守這些法律條文，相關的權力、責任和利益必須明確和細化；要建立以人為本的觀念，在提供相關的服務時，從廣大高校及在校師生的切身利益出發；要做到信息公開，鼓勵社會力量參與到高等教育管理中去，多多監督政府的管理工作，提出意見和建議，改進政府的工作，并將其納入政府工作的績效評估中。

2.理順與各高校之間的關系，做好相關管理權力的下放及高校管理者和高校內部事務管理者之間的角色分離工作，力求明確服務型政府的角色定位。在管理高等教育事務時，政府的定位應該是高等教育的舉辦者和管理者，其具體的管理方式應該是在相關的高等教育法律、法規所規定的職權范圍內，制定好我國高等教育的管理規則，從宏觀層面規劃我國高等教育的發展方向；根據這樣的管理規則，對阻礙高等教育發展的行為給予監督和檢查并建立有效的預警系統等。政府作為高等教育的舉辦者，要履行好籌措和劃撥高等教育業務經費的職能、審議高校的發展規劃、在現行的高校施行的黨委領導下的校長負責制的基礎上選拔和任命大學校長等。總而言之，應該做到從宏觀上管理和引導我國高等教育事業的發展，不過多地干預各高校的日常管理工作、壟斷高校的自主發展權。

3.理順政府與市場的關系，在高等教育領域積極引入市場競爭機制，開放市場，吸引社會力量和資本參與到高等教育的建設中去。雖然近年來我國開放了民間資本投資高等教育領域，但是諸多限制條件使得民辦高校與公辦高校在總量、師資力量、在校生數等方面，存在極明顯的差距。為此，政府在民辦院校的管理上，要盡量做到與公辦院校一視同仁，通過制定相關的法律、法規，規范和引導民辦高校健康有序的發展，保護好民辦院校的合法權益；要制定一定的優惠政策，鼓勵更多的社會資本進入高等教育領域；要積極探索民辦教育的多樣化建設方式，建立起民有公助、民有民辦、公私合作、股份合作、國有民辦等多中民辦院校發展模式；要積極聽取民辦院校對于高等教育建設的意見和建議，采取合理的應對措施；要減少不必要的管制措施，保障民辦院校的辦學自主權。

二、加強政府管理高等教育的法制化建設。

1.完善政府管理高等教育的法律法規。《高等教育法》的頒布和實施使我國高等教育的法律調整范圍更規范，但法律本身還缺乏一定的實際可操作性，因此還要建立和完善與之相配套的各項法規和制度。與此同時，還要在相關法律文件中明確規定各級人民政府管理高等教育的權限和范圍、區分高教管理中哪些權力是屬于政府的，哪些權力是屬于高校自身的，以法律的形式規定高等教育領域內各行為主體之間的權利和義務。對于有些不需要政府直接參與管理和干預的，我們只要用法律保障高等教育市場秩序，規范高等教育管理體制，保證高等教育消費者的合法權益就可以，真正使得整個高教市場有法可依、執法必嚴、違法必究。

2.加強教育行政部門的制度化建設，保障相關制度的有效執行和必要監督，制定工作的具體權責范圍、工作考核和評估的具體標準及對違法者、違規者的懲罰等規定。同時，也要提高管理人員的基本素質，對他們進行思想上、行為上的教育和疏導，使他們樹立為公眾服務的意識和信念，公平公正的對待每一件事每一個人，充分履行好總控的神圣職責與使命。

三、進行高等教育管理權力的分權與下放，變全面管制為有限管理。

在現階段的高等教育領域，教育部可以在全國范圍內制定高等教育的法律、法規，從宏觀上監督和管理高等教育事業。同時，中央還要根據各地高等教育發展的實際情況和需求劃分中央與地方教育部門之間的高等教育管理權力，各地教育行政主管部門要做好與各高校之間的行政管理權力劃分，做到各司其職，各負其責，調動整個高等教育行業的積極性，促進高等教育事業的發展。

政府在進行高等教育職能的轉變時，還要下決心進行管理權力的分權和下放，變以往的無限管理為有限管理，充分發揮各級管理部門和高校的積極性和主觀能動性。對于高等教育的管理權必須做到該放的放、該收的收、該轉的轉，對于能下放給下級政府管理部門及高校，要堅決下放；將自己管理起來有難度或是難以承擔的職責進行轉移，平移給相關部門或是交給第三方進行運作，自己做好相關的監管工作。當然，在這樣的高等教育管理權力的分權過程中，政府的教育主管機關要把握好分寸，做到大權集中，具體的事務管理權分散。總的來說，國家政府的高等教育行政主管部門主要從宏觀上制定好相關的高等教育規范和發展戰略，監督高等教育的發展，并維護好教育公平。而對于各高校來說，其分散的小權主要指的是高校的日常管理權力真正回歸于高校，高校擁有實至名歸的自主招生權、專業設置權、人事聘用權、學術科研權及對外交流權等。政府在監管各高校的時候，要做到高校自己的事情要在法律允許的范圍內自己解決，政府要遵循相關的高等教育發展客觀規律，不要直接插手高等院校的日常管理工作，而是適當地加以引導和監管。

四、改革高等教育的財政制度體系，開拓資金來源渠道，加強弱勢群體的幫扶力度。

1.對高等教育的公共財政支出，做到以政府投資為主，同時開拓相關渠道，吸納社會資金，輔助高等教育的發展。高等教育作為一種準公共產品，其資源配置的供應方式應該是政府與社會相結合，又由于其關乎我國社會發展的可持續性，是一項關乎國計民生的行業，對于高等教育的財務供給，政府必須承擔起主要的高等教育財政供給。同時，為了進一步拓寬高等教育的資金來源，政府還可以采取社會多渠道的融資方式，輔助高等教育發展的資金供給。在這里必須明確的是，政府必須持續穩定的提供數額巨大的教育行政撥款，社會融資只是一種輔助方式，兩者決不能本末倒置。這一點從許多高等教育事業發展程度較高的國家都可以看出。例如，美國對公立學校的政府撥款比例為59.3%，英國對大學的政府撥款比例為55%，法國對教育部屬院校的政府撥款比例為89.5%，德國為68.5%，日本則為63.1%①。從這些國家的政府教育公共支出中可以看出，其政府無疑是占主導地位的。

2.政府在高等教育公共支出的時候，要逐步完善對社會弱勢群體照顧的力度，促進教育公平。由于我國社會經濟發展的不均衡，以及不同社會階層間收入差距的不斷擴大，高等教育教育成本的逐年增大勢必會導致社會低收入群體經濟負擔的逐漸加大，使得一部分人因難以負擔高等教育的成本而失去高等教育的機會，出現教育不公平現象。為此，政府如何保障這部分低收入弱勢群體的利益，成了近年來社會所關注的焦點。在政府高等教育財政體制改革中，針對這種現象要逐步加大對社會上弱勢群體獲得高等教育的資助的力度，進一步完善獎學金、助學金等制度，保證低收入群體獲得應有的高等教育機會；大力提倡學生的勤工儉學，提供相應的勤工儉學機會，促進低收入學生的自力更生；盡力加大社會高等教育的捐資力度，以相關的宣傳和政策優惠鼓勵社會團體、民間人士等對困難學生進行資助等。

五、扶植、建立起完善的教育中介體系。

1.政府與高校之間可以嘗試建立多種多樣模式的教育中介機構。如高等教育決策咨詢機構，主要負責為政府的高等教育決策服務，利用現代化信息工具廣泛收集高校建設和發展的相關信息和資料，并向政府提出決策信息報告；高等教育撥款中介機構，主要負責通過科學的評估和論證確定政府對各高校的投資額度和投資方向，即在高校撥款總量既定條件下，根據撥款公式和高校評估的等級，提出高校之間的分配方案，再由教育部門根據撥款方案對各高校進行撥款，促使經費分配更公平、公正、透明和有效；高等教育就業信息咨詢機構，主要負責提供勞動力市場就業的信息，促進就業者和招聘單位的及時交流和人才的有效流通；高等教育評估中介機構，主要負責根據國家制定的有關高校審批與考核的質量標準，對所屬高校進行監督、評估和檢查，充分發揮外界的監督和激勵作用，推動高等教育的健康發展。

2.確保政府的有機協調和預防機制。就我國目前來說，高等教育中介機構各方面發展還不是很完善，還是稚嫩的新生事物。其作用的有效發揮依賴政府所提供的公平、公正、健康、穩定、民主的市場環境和法制環境，依賴完善的教育立法規定及必要的監督和約束。如政府要協調好中介組織和高校之間信息流通渠道的暢通、授予中介組織必要的權力、對中介組織行使的某些不規范不合法行為給予及時必要的制裁以保證中介組織執行職能的公開性、透明性，防止暗箱操作和滋生腐敗等。假若沒有這些因素做前提條件，教育中介機構不可能充分有效地發揮其在政府與高校間的溝通、橋梁和紐帶作用。

注釋：

①陳列.發達國家市場經濟與高等教育關系的不同模式.高等教育研究，1996(2):92-97.

［1］陳列.發達國家市場經濟與高等教育關系的不同模式［J］.高等教育研究，1996（2）：92-97.

［2］金太軍.政府職能梳理與重構［M］.廣東人民出版社，2002：2-8.

［3］應國良.高等教育管理體制改革的必要性［P］.求實，2005（1）：216-218.

［4］王敏.政府職能與高等教育管理體制的調整［J］.云南財貿學院學報，2004（20）：64-65.

［5］陸文龍.政府職能的轉變與現代大學制度的建立［J］.現代大學教育，2005（6）：77-82.