英國天然氣管網第三方準入制度研究

謝青青，周淑慧

1.中國石油大學(北京)城市油氣輸配技術北京市重點實驗室(北京102249)

2.中國石油規劃總院(北京100000)

英國天然氣管網第三方準入制度研究

謝青青1，周淑慧2

1.中國石油大學(北京)城市油氣輸配技術北京市重點實驗室(北京102249)

2.中國石油規劃總院(北京100000)

為了提高國內管網使用效率，在我國天然氣管網運輸行業中引入競爭，有必要借鑒國外成功經驗，引入第三方準入制度。英國天然氣管網第三方準入制度的實施，對英國天然氣市場發展成為完全競爭的市場起到了積極的作用。通過調研英國政府歷年來所頒布的《天然氣法案》，追溯英國天然氣管網第三方準入制度發展歷程，可知英國第三方準入制度的精髓是“許可證制度”。目前，英國所有的供應商都有權平等使用由英國國家電網公司擁有和運營的高壓天然氣管道，以及地方天然氣配送公司擁有和運營的低壓天然氣管網，英國天然氣行業實現了“氣與氣”之間的競爭。我國應當借鑒英國經驗，盡快出臺關于第三方準入的法律法規，并考慮建立獨立的監管機構，讓用戶自由選擇用氣。

英國;天然氣工業;第三方準入;許可證

我國天然氣管網的建設正在處于飛速發展的階段，管道網絡化體系正在形成。同時，我國正在進行天然氣市場的經濟體制改革［1］。在上述背景下，2014年2月份，國家能源局印發了《油氣管網設施公平開放監管方法(試行)》，這標志著我國第三方準入政策的萌芽。此時，我國需要借鑒國外成功經驗，合理制定天然氣管網第三方準入政策，引導天然氣管道運輸行業走上健康發展的道路，而英國成功實施第三方準入的經驗值得中國借鑒［2］。

英國有關天然氣管網準入制度的規定主要來自于英國《天然氣法案》。從1972年起始，共有3部英國《天然氣法案》——1972年《天然氣法案》、1986年《天然氣法案》和1995年《天然氣法案》。從法案改編進程可以看出，英國天然氣行業政府管制進程經歷了從鼓勵基礎設施投資到逐步開放市場的階段。

1972年英國《天然氣法案》成立了國家天然氣公司BG，授予該公司獨家建設經營全國天然氣管網和配售業務，政府以低稅收和財政補貼的方式推進基礎設施建設。1982年英國《石油天然氣法》取消了BG從天然氣生產商那里購買天然氣以供應全國天然氣輸配的優先權。1986年英國《天然氣法案》使得年用氣量大于2 637 500MJ(25 000therms)的用戶有了自主選擇供應商的權利，促進了天然氣市場的競爭。1995年英國《天然氣法案》使得BG的供應壟斷市場規模減小。從1995年至今，英國天然氣行業法案在不斷完善［3］。如今，英國天然氣管網準入制度已經趨于成熟。本文研究了英國實行的第三方準入制度，并對我國天然氣輸配管網準入制度的立法設計做了構想。

1 英國實行管網第三方準入制度發展歷程

英國天然氣工業于二戰結束后逐步發展。英國政府于1964年通過了“大陸架法案”，允許持有許可證的國外石油公司在海上進行勘探生產。自此，在英國從事石油天然氣勘探和開發的企業數量不斷增加，天然氣探明儲量不斷提高，這對下游需求市場開發的要求越來越緊迫，于是英國政府決定徹底置換民用和工業用煤制氣。1967～1978年間，基本完成置換和改建、擴建的工作，并在1972年頒布《天然氣法案》，建立英國天然氣公司(BGC)，該公司負責全國天然氣下游領域的運輸、配售業務。其后發展過程中，英國不斷對企業、立法、監管機構等進行改組，使得英國天然氣市場成為完全競爭的市場，下面將英國天然氣管網第三方準入制度的發展歷程分為兩個階段進行敘述，并隨后介紹天然氣管網準入制度下的市場化運作。

1.1 英國天然氣管網第三方準入制度起步階段

英國天然氣管網第三方準入制度起步階段為1986年到1995年。在1986年以前，已經有多家跨國石油公司持有在英國從事天然氣勘探開發的許可證，在天然氣上游領域，競爭的局面已經基本形成，但是，在天然氣下游領域，天然氣運輸、地方配氣和儲存等下游領域的業務則完全由國家公司BGC獨家包攬。國家公司與上游企業簽訂長期雙邊合同，承擔天然氣生產企業的部分開發成本，但作為回報，這些生產企業就必須要將其生產的天然氣全部賣給BGC，再通過BGC統一向全國的終端用戶銷售、供氣。BGC的這種壟斷經營使得其缺乏競爭力，致使其經營成本過高，導致終端用戶價格過高。在這種情況下，英國政府制定了1986年英國《天然氣法案》，并在此基礎上，對下游領域進行了大幅度改革。

首先，對國家天然氣公司進行了私有化改革，成為英國天然氣股份有限公司(BG plc);再次，部分開放了對天然氣市場的供應管制，同時引入了管網準入機制。在以上改革的基礎上，引入了第三方準入機制，使得第三方(包括生產商、消費者、運輸商或貿易商)獲得利用BG管道公司的剩余運輸能力和相關服務付費輸送符合管道設計要求天然氣的權利或可能性。第三方準入制度使任何第三方都有權購買BG公司的運輸服務，而BG有義務提供這種服務，但這種權利和義務的范圍可能要受有關法律的限制。這為新的行業參與者創造了展開市場競爭的必要條件。最后，1986年英國政府組建了行業的監管機構，成立了天然氣供應辦公室Ofgas。Ofgas主要任務有監督管網準入準則、管輸及儲存服務費率、零售收費市場費率、調查并調節企業之間以及企業與消費者之間的爭議［4］。Ofgas于1999年與電力行業的管制機構——電力管制辦公室并為天然氣與電力市場辦公室Ofgem，成為天然氣和電力行業的管制機構。

經過上述改革，天然氣管道的第三方準入規定已經逐漸扎根，在增加英國天然氣管道運輸市場競爭的同時，使得英國天然氣工業迅速壯大。1986年英國《天然氣法案》初步形成了管網第三方準入的思想，雖然沒有起到顛覆性的作用，但為今后英國天然氣行業競爭的發展奠定了基礎。

1.2 英國天然氣管網第三方準入制度成熟完善階段

英國天然氣管網第三方準入制度發展階段為1995年至今。在此期間，英國天然氣行業改革進入了鞏固、深化的發展階段。

英國政府為了進一步促進行業有序競爭，規范企業的經營行為，于1995年頒布了新《天然氣法案》，確定了以許可證為基礎的準入制度和行業監管框架。1995年《天然氣法案》授權監管機構向天然氣相關的企業發放3種許可證，天然氣公共運輸企業經營許可證、天然氣供應商供氣許可證、天然氣托運商管網使用許可證。在此后的行業規則發展的過程中，又增加了洲際許可證。1995年法案規定，凡是符合國家行業經營資質要求的潛在參與者都有權利申請許可證。而獲得相關許可證的企業必須按照上述許可證中規定的條例開展業務。

天然氣行業許可證制度的出臺，使得天然氣行業的管制更加有效。通過許可證制度引入的供應商與BG公司競爭，在零售市場，BG用戶開始轉而選擇其他天然氣供應商。在這種情況下，BG公司決定順應趨勢進行分離，并于1997年將天然氣零售等供應業務分給新公司Centrica，與1999年將公司更名為BG Group。2000年BG group再次分裂，新成立Lattice公司，該公司負責天然氣運輸、電訊以及技術服務，圖1給出了BG公司的分裂歷程。至此，英國天然氣行業從一體化經營轉為非一體化經營，整個天然氣行業實現了從生產、運輸、零售的全面競爭。

隨著英國天然氣公司的不斷改革重組，以及天然氣行業的不斷發展，英國政府對對天然氣行業法律也不斷更新、改革。例如，英國政府于1990年頒布天然氣和石油管道法案，對1986年和1995年《天然氣法案》中關于天然氣處理設施、海底管道等的準入制度作了修改;于2004年頒布天然氣石油法案，對1986年《天然氣法案》中關于LNG設施的準入制度做了相關修改;于2016年、2013年、2014年對1986年《天然氣法案》中的免責條款作了修改。這些修改使得英國天然氣行業的法律法規逐漸趨于完善，使得第三方準入制度的實施更加適用于英國行業發展狀態。

圖1 BG公司分裂歷程

許可證制度充實了英國天然氣管道第三方準入的內容，使得準入制度的實施有了保障，是準入制度的基石。而附加的LNG設施準入制度、天然氣處理設施準入制度等，使得整個天然氣行業的協調高效發展有了可能。

1.3 天然氣管網準入制度下的市場化運作

英國天然氣公司BG如今分裂成三大公司BG Group，National Grid，Centrica。BG Group主攻天然氣生產方向，是英國較大的天然氣生產商;Centrica主要負責向終端用戶供應天然氣;而National Grid是天然氣管道運營商，也是公共天然氣運輸商。

National Grid利用自有的管道系統向各種類型的用戶輸送天然氣，所有英國的天然氣都需要通過National Grid的長輸和配送網絡輸送天然氣。National Grid是英國天然氣長輸管道設施唯一的擁有者和運營商，與其他配送公司合作來確保天然氣需求。在英國境內有8個配氣網絡，其中National Grid就擁有4個。

National grid以及其他配送管網公司的作用就是通過他們擁有的管道將天然氣輸送到目的地，但是National grid不參與生產、售氣環節。由供應商將天然氣供應給用戶，也只有通過Ofgem授權供氣的供應商才能供應、銷售天然氣。

目前英國天然氣輸送市場主要通過買賣容量的方式實現競爭。輸送量市場(capacitymarket)使得業內人士能購買管道輸送量和集輸服務，一級輸送量市場是由管道運營商提供給運輸商的輸送量和集輸服務。二級輸送量市場使得有臨時富余輸送量的運輸商可以將這部分輸送量轉賣給輸送量不足的人，這提高了管道系統的使用效率。若輸送量的需求能在一級和二級市場上得到滿足，管道運營商就不需要修建新管線。

英國輸送量市場與英國第三方準入制度相輔相成。在第三方準入制度規定的許可證制度下，運輸商必須從一級市場(輸送量預定)或二級市場(輸送量貿易)購買管道輸送量，這促進了運輸商之間的競爭，同時提高了管道的利用率。

2 英國第三方準入制度實行現狀

2.1 許可證制度

英國使用許可證制度來實行天然氣管道行業的第三方準入，確保天然氣輸送與供應領域的競爭。目前英國頒發的許可證書共有4種:天然氣公共運輸企業經營許可證(以下簡稱“輸送許可證”)、天然氣供應商供氣許可證(以下簡稱“供應許可證”)、天然氣托運商管網使用許可證(以下簡稱“托運許可證”)和洲際輸送許可證。

以上4種許可證授予4類主體:運輸商、供應商、托運商以及洲際運輸商。運輸商是指英國境內長輸、配送天然氣的公司，一般來說擁有管道。供應商是指有可能獲得供應許可證的公司，該公司從托運商處購氣并賣給消費者，不與生產商或者BG公司直接簽訂合同。托運商是指有可能獲得托運許可證的公司，該公司從生產商處購氣，賣給供應商，并與BG公司簽訂合同將氣體輸送給消費者。洲際運輸商是指跨境輸送天然氣的公司。

4種許可證會授予不同主體不同的交易權利，其權利授予內容見表1。對于想要得到授權的主體而言，該主體應該按照特定程序向Ofgem提交申請書，申請獲得與其將進行的活動相關的許可證。Ofgem在做適當考慮后，可能會授予其相應的許可證書。但4種許可證不能同時授予同一個主體，這充分體現了供應權利和輸送權利的分離。所有主體只有在明確授權的情況下才能進行相關活動。Ofgem在授權任何主體進入管網權利的同時，會相應確定其授權輸送的區域和輸送氣量等。并且Ofgem會根據規定和實際需要對許可證的延期進行審批。凡是符合國家法定行業經營資質要求的潛在參與者都有權申請上述4種許可證中的1種。獲得許可證的主體必須依照許可證中規定的標準條例開展相關業務，并且要接收行業監管機構的監督檢查。

表1 許可證類型及可能授予的權利

任何主體只有在許可證授權的情況下才能進行相關活動，否則將承擔法律責任。若任何主體在沒有得到許可證的情況下，違反相關規定輸送天然氣，除了承擔法律責任外，還應當承擔不超過法定最大限度的罰款。

任何一個主體得到豁免權或者撤回豁免權的消息都應當以國務大臣(the Secretary of State)認可的方式傳達給與其利益相關的主體。任何一個豁免權在撤銷之前都應當在其規定的時間內有效。1986年英國《天然氣法案》允許國務大臣制定相關規則，使得一部分主體免除申請獲得許可證的必要。這就意味著，有些許可證規定的活動可以在沒有許可證的情況下進行。有關許可證豁免的規則在《天然氣豁免法令》和1986年《天然氣法案(修改版)》中有所規定。

2.2 許可證申請流程

以英格蘭、蘇格蘭和威爾士的許可證申請為例，詳細說明供應許可證的申請流程。

若某一主體想要在英格蘭、蘇格蘭和威爾士境內進行以下有關天然氣的活動，如:向任何建筑物供應天然氣、通過管道向任何建筑物或任何其他管道系統輸送天然氣、成為天然氣托運商、成為洲際管道運輸商，那么該主體就必須獲得由天然氣與電力辦公室(Ofgem)頒發的許可證。該許可證的申請可以在網上進行，也可手寫完成Ofgem提供的表格，并郵寄給Ofgem進行申請。支付的申請費用大概在350英鎊到1 050英鎊之間，合約人民幣3 500元到10 500元，根據許可證中規定的內容來確定實際費用。

在申請書中，要求主體提供以下資料:詳細聯系方式、公司和其董事的詳細信息、最終持股公司和其董事的詳細信息、股東的詳細信息、已持有的申請書和許可證書、希望做出改變的標準條款、是否有刑事犯罪、建議如何開展業務、與許可證有關的特定活動。

Ofgem會在收到申請書后，通知該申請人申請書已經受到，還可能要求申請人另外提供一些文件，包括銀行賬戶、律師和審計師的詳細信息。若該申請人應Ofgem的要求進行采訪，那么可能要求申請人提供以下文件的原件:公司登記文件、決議文件、會議紀要、年度報表、任命董事的表格、董事登記簿以及成員登記簿。直到Ofgem收到上述所有文件時，才會處理該申請人的申請書。

Ofgem如果認為該申請人提交的申請是完整有效的，就會向申請人提供一個有建議措辭的模板，該申請人必須在10個工作日內對模板做出修改，并簽字返還給Ofgem，并在自己與Ofgem網站設置鏈接的網站上或在Ofgem的網站上公布信息，該信息必須在網上公示至少28天。附件中有模板的舉例。

但是如果申請人是無償債能力的債務人，或者申請書中提到的人不能勝任工作或者服刑期未滿，或者該申請人之前已有許可證被調銷或拒絕的歷史，那么Ofgem很可能會拒絕申請。Ofgem在通知申請人其申請書被“接納”后，Ofgem會在45個工作日內做出關于托運許可證或供應許可證的決定。其他形式的許可證可能需要更長的時間。

英格蘭、蘇格蘭和威爾士地區的許可證申請具體流程為階梯式，其申請流程如圖2所示。

圖2 英國輸氣管道系統許可證申請流程

3 結論

我國在參考借鑒英國經驗時，應當充分注意與英國的差異，慎重考慮國家能源安全、資源長期開發利用、經濟可持續發展、保障國家經濟利益、增強國內企業生存競爭能力等關乎國家發展前途的重大問題［5］，以確保天然氣行業的健康發展。

我國還應當加快上游市場開放的步伐;根據地區天然氣行業不同的發展水平采取差別性政策。在氣源已經或即將多元化、市場競爭格局已經或即將形成的東部地區，為了維護公平的市場競爭秩序，并避免基礎設施超過顯示需求的不合理重復建設，應該采取以第三方準入為核心、以許可證管理為基本手段的監管模式［6-7］，并考慮設立區域性監管機構，作為建立全國性監管體系的試點。

借鑒英國第三方準入制度經驗的關鍵是:一要充分結合我國的國情以及行業發展的現狀;二是要從各種互不相同的發展模式中，發現規律性的導致成功的因素。正確把握行業特點，并采取積極的政府參與;制定并實施專門的《天然氣法》。預計到2020年左右，我國基本上能夠實現天然氣管網第三方公開準入的目標［8］，最終形成多個供氣主體參與競爭的市場。

［1］王兆強.我國天然氣輸配管網準入制度研究［D］.北京:中國地質大學，2010.

［2］王明遠.我國天然氣輸配管網經營準入制度研究［J］.清華法學，2008，2(6):138-146.

［3］楊鳳玲，楊慶泉，金東琦.英國天然氣行業政府管制及立法［J］.上海煤氣，2004(1):39-43.

［4］李宏勛，潘長青.英美天然氣產業監管及其借鑒［J］.石油天然氣，2011，33(8):22-25.

［5］趙學明，王軼君，徐博.國外天然氣管道管理體制演進及對我國的啟示［J］.能源體制改革，2014，36(5):14-21.

［6］李暖霞.我國天然氣配送管網市場準入制度研究［D］.重慶:西南大學，2014.

［7］劉東剛.中國能源監管體制改革研究［D］.北京:中國政法大學，2011.

［8］馬偉平，李云杰，張長青，等.國外油氣管道法規標準體系管理模式［J］.油氣儲運，2012，31(1):48-52.

In order to improve the use efficiency of domestic natural gas pipeline network and promote competition in natural gas pipeline industry，it is necessary to learn from foreign successful experience and introduce the third party access system.The implementation of the third party access system to UK natural gas pipeline network has played a positive role in establishing competition in UK natural gasmarket.By investigating a series of natural gas acts issued by the English government and tracing the development course of the third party access in natural gas pipeline industry，it is becom ing clear that the essence of Britain’s the third party access system is the＂license regime＂.At present，all the natural gas suppliers in the UK have the right to equally use the high-pressure natural gas pipelines which are owned and operated by the British national power grid company，and they also have the right to use low-pressure natural gas pipelineswhich are owned and operated by local distribution companies.The＂gas to gas＂competition is finally formed.In order to enable the users to freely choose gas suppliers，our country should learn from British experience，publish the third party access system as soon as possible，and establish an independent regulator for natural gas industry.

Britain;natural gas industry;the third-party access system;license

路萍

2014-11-17

謝青青(1990-)，女，在讀碩士，主要從事天然氣市場工作。