從“對接”到“融合”：對京南子城市群構建思路的區域經濟學分析

[摘要]保定是京南第一中等城市，在京津冀城市群的建設中具有重要作用，所以在“大保定”的建設思路中提出對接京津的戰略設想。保定對接京津，最有利的條件就是空間上毗鄰，同時在京南近京津區域也逐漸形成了“串珠狀城市群”。但是保定“小馬拉大車”的發展基礎以及不平衡的經濟發展狀態，成為其對接京津的嚴重障礙。所以保定在城市發展規劃中提出了強化基地建設以及完善交通網絡的舉措，要以保定為核心構建京南子城市群。在構建子城市群的過程中必須分步實施，通過不斷構建支城市鏈，在京南構建以保定為核心的“指狀城市網絡”，同時不斷強化對接京津的軟環境建設。

[關鍵詞]京南子城市群；構建思路；區域經濟學；保定

[中圖分類號]F207 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372（2014）01-0007-06

一、基地+城際交通：保定對接京津的區域發展新舉措

最近的保定發展規劃把“承接北京功能疏解和產業轉移”作為實現跨越式發展的主線，發展重點放在“城”、“基地”、“區”、“體系”的建設層面。“城”就是白洋淀科技城，其主導思想是依托保定的高校資源、交通優勢和白洋淀的生態資源，將包括保定城區和白洋淀區域在內的保定的東部城域逐漸發展為河北省科技創新平臺。“基地”就是發展以高碑店為中心的節能環保基地、以涿州一淶水一淶源為核心的新興產業基地、以涿州為中心的空港產業基地、以高碑店和定興為核心的農副產品基地、以安國-容城為核心的現代物流基地。“區”就是建設以保定、高碑店、涿州為核心的現代服務業集中區，以涿州為核心的醫療養老服務集中區，以白洋淀和淶淶易（淶源—淶水—易縣）為核心的旅游休閑度假區。“體系”就是盡快建設好快速的交通服務體系，包括津保（天津-保定）城際、廊涿（廊坊-涿州）城際、固白（固安-白溝）城際，并且拓寬京昆（北京-昆明）、榮烏（榮成-烏海）和京石（北京一石家莊）高速。

（一）“C”字構架：多元化基地促進“大保定”面上擴展

根據保定未來的發展規劃，五個基地涉及的區域包括保定主城區、涿州、高碑店、淶源、淶水、定興、安國、容城等，再加上“一城三星”目標下的被劃歸保定郊縣的滿城、清苑和徐水，占到了保定轄縣的一半，在區域經濟發展中構成了開口朝南的“C”字形，將保定主城區包圍了起來（見圖1）。從圖1可以看出，這與保定“城市向北”的發展思路是一致的。依托北京和天津構建保定的產業發展方向，就可以主動實現與京津對接。將目前發展勢頭較旺的汽車、新能源、智能電網等作為發展保定的支柱產業。節能環保基地、新興產業基地、空港產業基地、農副產品基地以及現代物流基地等，都可以很好地與京津對接。這樣的發展思路不但可以將京津發展過程中比較擁擠的職能疏散到保定，讓京津具有更大的發展空間，而且能夠有效地構建保定的產業基礎。將保定的經濟發展模式由目前的輸入型逐漸轉變為輸出型，不斷帶動保定西南區域和東南區域的發展，使保定擁有實力雄厚的產業基礎，能夠與京津大城市進行互動，并且將單向的經濟聯系變成雙向的經濟聯系。在此基礎上，讓京津主動考慮打破行政界線，通過構建軟區劃的方式實現區域經濟發展互動。

（二）城際交通：保定的京南子城市群網絡化發展

保定目前的交通體系還不能高效地帶動保定全域經濟發展。圖2展示了從保定出發的高速交通系統，保定主城區的南北東西有保阜高速、榮烏高速、京石高速、京昆高速等，從保定到全國各地，交通非常便捷。但是從整體情況看，高速交通網絡的密度，北部高于南部。在北部的交通網絡，雖然宏觀框架已經建立起來，但還不能覆蓋很多細微地方，即以保定為中心的交通網絡體系中“網眼”較大，將很多應該首先得到開發的地方漏掉了。所以，新近的保定城市發展規劃特別提出了更加完善的高速交通網絡體系：不斷完善廊坊到涿州之間的城際高速、完成固安到白溝之間的高速公路建設，構建天津到保定之間的城際快速交通線路。這三條城際交通線路建成和完善后，在北京、天津、保定（以下簡稱京津保）之間就構建起了密集的高速交通網絡體系。京津保的區位三角形區域，將保定行政區劃范圍內的涿州、高碑店、定興、徐水、容城、安新、雄縣、白溝等囊括其中。依托保定，這些小城市可以劃分為三個層次：容城、安新、白溝、易縣為第一層次；雄縣、高碑店、定興、淶水為第二層次；霸州、固安、涿州為第三層次。每個層次中的小城市在發展步驟上都需要有所側重，第一層次中優先發展白溝和容城，第二層次中優先發展高碑店，第三層次中優先發展涿州和固安。在廊涿城際建成后，保京（保定—北京）的聯系就在原來保定—徐水—定興—高碑店—涿州—北京的這條線路的基礎上增加了另外一條聯系通道：保定—徐水—定興—高碑店—涿州—廊坊—北京。霸州—雄縣—安新—保定之間的城際打通后，保津（保定—天津）保津之間的時間距離將縮短到目前的1/3，固安到白溝的城際高速建成后，廊坊—固安—白溝就與榮烏高速連通，至此以保定為中心的輻射型的高速交通網絡形成。在京津冀區域范圍內構建“雙核+雙子”模式的城市群發展過程中，京津保這個發揮著核心作用的區域就能夠逐漸建立起資源共享的城市體系發展模式，京南子城市群得到迅速發展，京津保之間通過產業互動實現城市互動。京南子城市群逐漸發展成為京南衛星城市群，京津保在區域經濟發展中能夠在更大程度上實現均質化。

二、對接京津思路下以保定為核心的京南城市群發展條件分析

（一）依托保定構建京南城市群的優勢

1.保定為京南第一中等城市

保定是京南第一中等城市，也曾經是河北省省會所在地。如圖3所示，如果將京津與河北省放在一起看，可見保定居于區域經濟的中心位置，所以可以以保定為核心形成多層城市環，京津冀可以一盤棋運作。在京津“雙核+雙子”模式的發展思路下，需要將京津保整合在一起發展，京津的經濟輻射力在向北、向東施加影響的同時，也要強化向南的影響。在環京津城市帶構建的過程中，保定是京津周邊非常重要的中等城市，與京津空間距離近，并且具有便捷的交通體系，能夠更好地承接京津的職能，并將京津的經濟影響承接過來再向南、向東和向西輻射，進而擴展到冀中更遠的地區。

2.京保“串珠狀城市群”初具規模

從北京向南沿京石高速在保定轄區內自北向南，涿州、高碑店、定興、徐水等小城市逐漸發展起來，這些小城市沿京石高速路等距分布，在京津大城市快速發展的過程中，與京津之間在不同程度上建立起了產業聯系。涿州是保定轄區內最北的小城市，也是北京向南進入保定轄區的第一個小城市，在大城市的影響下'發展速度很快，已經承擔起分解北京職能的作用，并且逐漸向北京衛星城的方向發展。廊-涿城際高速開通，不但能夠強化廊涿之間的交流，而且將涿州與天津之間的時間距離縮短。廊涿之間通過互補耦合作用能夠在京津之間發揮更好的橋梁作用。在京—津—保這個大三角形中，京津間雖然距離較近，但除了廊坊外，沒有其他小城市，小城市密度不夠高，而且目前交通條件也不夠完善。京保之間交通條件便利，并且小城市密度大。保定及保定主城區以北的小城市在承接京津職能的過程中，能夠在更高程度上實現聚集節省，所以京保“串珠狀城市群”應該成為京津職能向河北省疏散的首選區域。

3.保定的歷史文化基礎強化京津冀整合發展

保定是中國歷史文化名城，公元前11世紀為燕國領地。歷史上保定的行政歸屬歷經數次變化。戰國中期（公元前380年）保定為齊國領地，公元前316年保定歸中山國管轄。金國初年稱保定為保州（金臺驛）。元太宗十一年（1239年）的時候，改保定為順天路。明洪武元年（1368年）開始設保定府，在隨后的發展中保定府—直延續到清朝。明正德十年（1515年），在保定開始設立巡撫。清康熙八年（1669年）的時候，保定成為直隸的省會。從明朝以后，保定的名稱雖然沒有太大變化，但保定的轄區或大或小經常變化，直隸的省會也不斷變化，但—直都是徘徊在保定與天津之間。1913年直隸省會由保定遷往天津。1928年廢直隸省建河北省。1935年河北省省會由天津遷至保定。1970年以前省府的辦公地點一般都是夏天在天津、冬天在保定。新中國成立之初河北省政府設在保定。由于歷史上京津保屬于同一個行政區劃，三地的歷史文化緊密地融合在一起，這也為三地經濟發展奠定了深厚的文化基礎。由此，在建設京津冀城市體系的過程中，只有將三地緊密聯系在一起，才能夠使得京津冀的資源實現聚合、整合，使保定在京津冀城市群的發展中發揮核心作用。

（二）依托保定構建京南城市群的劣勢

1.保定“小馬拉大車”力不從心

保定的行政區劃面積與目前的北京市幾乎相當，當前，北京這個省級行政區劃下直接管轄10個郊縣（加上8個城區共18個縣級行政單元）。而保定的行政區劃等級屬于市級，轄區內的縣級行政單元有22個（加上3個城區共25個縣級行政單元）。專家認為，保定的這種“小馬拉大車”的城市發展局面嚴重束縛了城市的快速發展。雖然多年來—直在主張依托京津建設“大保定”，但是由于區域經濟發展局面沒有得到根本改變，所以“大保定”_直處于理論狀態。保定的城市發展規劃經歷了三次構想：在第一次發展設想中提出了“一城三星”的城市空間設計，目標在于依托保定古城區，逐漸發展南部的清苑、西部的滿城和北部的徐水，快速擴展保定的城市空間；第二次發展構想在第一次的基礎上加上了“一淀”，將保定東邊的白洋淀納入，即“一城三星一淀”，至此保定城區的空間發展設計更加完整。在第三次發展構想中提出了前文談及的構建產業基地的設想。三次戰略構想每次都逐漸變得更加細微并且更具有可操作性，從不同程度上推進著“大保定”的城市發展。雖然規劃設計非常振奮人心，但保定的發展基礎以及與京津實現區域經濟融合的可操作性措施還不具有實踐性，這使得保定的城市發展速度沒有實質性的進展。

2.對接京津只在保定內部兜圈子

在對接京津的“大保定”發展思路下保定提出了“工業西進、城市向北、一城三星、對接京津”的戰略舉措。但對接京津是京津冀三個行政區劃合作發展的事情，雖然保定在空間上距離京津很近，但在行政區劃層面隸屬河北省，所以保定的對接京津實際上是河北省對接京津的問題。只有省級行政區劃層面對話，才能夠推進“大保定”的發展思路，才能在京南地區發展起以保定為核心的近京津衛星城市群和以石家莊為核心的遠京津衛星城市群。在對接京津的過程中不但要做好保定內部的文章，還要做好京津的文章，讓保定走入京津，讓京津走入保定，通過金融、交通、通訊、產業、人才、教育等各個層面不斷走向融合，才能夠讓保定借助京津這個平臺，打造城市名片。長期以來保定在對接京津的發展思路上主要停留在被動地適應京津層面上，主要是從保定區域內部做文章，沒有在更高層面實現區域間對話。如果不改變這種單向發展思路，保定融入京津城市圈的時間就會繼續向后推延。京津保分屬三個行政區劃，在思考保定發展的過程中，就要從區域經濟合作的角度考慮問題。區域經濟發展理論認為，在區域經濟發展中不僅要強化區域內部的資源整合，還要做好區域間的經濟合作。在區域外部的勢能高于區域內部的勢能時，區域內只有通過吸收區域外部的能力并轉化為自身實力才能促進區域內部的經濟發展。保定目前屬于從區域外（京津）吸收促進經濟發展的因素進而促進本區域經濟發展的階段，要充分利用經濟這個平臺發展保定，就需要從保定走出去，從更高的層面思考問題。區域經濟合作問題在很大程度上也是行政區域合作的問題，只有行政力量介入，才能夠讓合作的效率更高、合作的層面更寬。

3.保定轄區內部經濟發展不平衡

保定轄區內，淶源、阜平、曲陽、唐縣屬于山區縣，易縣、淶水、滿城、順平屬于半山區縣，其他區域屬于平原縣（見圖4）。環境條件的差異使得這些縣的經濟發展狀況有很大不同，大體可以區分為經濟貧困縣、經濟中等縣和經濟發達縣。經濟貧困縣包括淶源、阜平、曲陽、唐縣等四個山區縣和淶水、易縣等兩個山前縣。經濟中等縣包括定興、滿城、順平、望都、安新、博野、蠡縣、高陽等。涿州、高碑店、徐水、安國、定州、雄縣、清苑、容城等屬于經濟發達縣。各縣區經濟發展的較大差異，為實施保定對接京津的整齊劃一的政策造成困難。由于保定是東北一西南向沿著交通線分布的城市，所以北側與南側區域在接受京津經濟影響的程度上存在較大差別。保定主城區以北的區域向北發展，同時京津的經濟影響向南輻射，在雙向作用影響下，保定主城以北的區域能夠首先得到發展。保定的城市開發遵循“由北向南、由東向西”的發展順序，這種發展局面造成的結果是，保定對接京津實際上就是保定東北部區域首先對接京津的問題，然后在此基礎上實現保定西南區域與保定東北區域實現對接。前者可以稱為“一次對接”，后者可以稱為“二次對接”，按照這樣的邏輯，區域經濟發展的不平衡性導致的最終結果是：通過分步對接實現整體對接，通過局部對接實現整體對接，最終拉動保定全域成為京津冀城市圈中的重要組成部分。

三、大都市腹地的非均衡發展過程分析

大都市與腹地之間在互動過程中存在吸收和輻射兩種關系。大都市從腹地吸收資源是自身與腹地產生更大經濟差距的過程。大都市在資源聚集過程中創造資源聚合整合效應，從而產生更多的經濟節約。這種情況下，大都市與腹地之間的差距就會逐漸加大。等量的資源在大都市布局會產生更多的邊際收益，在大都市邊緣區就會逐漸出現“環都市貧困帶”，大都市周圍沒有次級城市體系產生。然后，隨著大都市規模逐漸擴大，城市內部逐漸變得擁擠。經濟主體通過尋租行為會在大都市之外一定的空間范圍內找到收益最大點，這時候大都市會向腹地產生更多的輻射作用。大都市內部與都市邊緣區會通過產業鏈逐漸建立起經濟聯系，大都市的功能逐漸向腹地分解，在大都市邊緣區逐漸產生一些規模不大的小城市。這些小城市一般首先誕生在交通條件和經濟基礎較好的區域，小城市與大城市呼應（對接），通過承擔大城市分擔出來的附屬職能，逐漸形成自己的經濟增長點。在小城市與大都市互動發展過程中，大城市有更多的職能向外分解，于是在大都市邊緣區誕生更多的小城市。小城市依托自身的優勢與大城市形成互補發生格局，每個小城市都擔負著從大城市分解出來的專業化職能，并逐漸發展成為圍繞大都市的專業化衛星城市。這些衛星城市之間由于主題功能不交叉，所以彼此之間也并不形成競爭關系，在區域經濟發展過程中會形成較好的合作關系。在衛星城市的規模逐漸增長的過程中，會與其腹地形成互動，帶動腹地經濟發展，腹地會依托衛星城市的專業特色形成產業鏈。這時候大都市腹地會出現分塊發展的特點，腹地內的不同區域會形成以衛星城市為核心的專業化區域，腹地與大都市之間的互補作用會更強。大都市在更大意義上成為了行政中心、信息中心、技術中心和教育中心，專業化的衛星城市才是實體經濟的核心。如圖5—10表示的區域內大都市與其腹地之間的互動發展過程：圖5為初期發展階段，整個區域內出現了經濟發展的核心（經濟核），在聚集經濟效應作用下，資源向經濟核聚集。圖6表示這種聚集作用進一步增強的情況，隨著資源向經濟核聚集，經濟核的規模逐漸擴大，經濟核與周邊地區出現較大的經濟差距，即前文談及的“環都市貧困帶”形成。圖7表示經濟核發展到—定程度時輻射作用開始增強，圖中的箭頭變成了與圖5和圖6相反的方向，這時候腹地內開始出現了小規模的次級經濟核，腹地開始在經濟核的帶動下得到發展。隨著經濟核對腹地輻射作用增強，腹地內的次級經濟核數量開始增加，次級經濟核的規模也開始變大（見圖8）。在次級經濟核規模逐漸增長的過程中，對其影響域的作用也開始變強，以次級經濟核為核心開始對影響域出現了初級程度的影響（見圖9），在次級經濟核的影響下，在影響域內出現了經濟節點，隨著這些經濟節點數量逐漸增加，整個經濟區域呈現均勻化發展態勢。大都市的經濟影響力通過“經濟核”到“次級經濟核”再到“經濟節點”形成的經濟鏈條，使得大都市的腹地由非均勻化發展變化為均勻化發展。區域經濟發展中不但有從低到高的資源聚合整合作用，而目有從高到低的職能分解作用。城市體系在由低到高和由高到低的發展中經歷了一個輪回，城市體系的功能和結構也逐漸變得完善。大城市對區域經濟發展的統領作用和小城市對區域經濟發展的支撐作用之間達到了均衡。當然由于每個區域在實現這個“均衡”的進程上有快有慢，在更大的區域內，就可以看到城市化進程的不同狀態。

四、“大三角”+“小三角”視域下以保定為核心的京南子城市群構建思路

在圖2中可以看到兩個三角，其一是京津保三角，其二是廊涿霸（廊坊一涿州一霸州）三角，廊涿霸三角位于京津保三角內部。發展京南城市群，除了要沿著京石高速繼續強化“串珠狀城市群”外，還要不斷強化“小三角”。

（一）構建京津保的次級增長點

考察城市的發展歷史，在交通樞紐位置處形成城市的可能性最大。城市在逐漸發展過程中也由最初以軍事防御功能為主演變為以經濟功能為主，所以從這個邏輯看，“城”和“市”是基于不同的原因產生的，“城”是計劃經濟的產物，“市”是市場經濟的產物。城市和城市體系的發展最初都是在自然狀態下發展的。但是在德國區域經濟學家克里斯塔勒提出中心地理論后，人們對城市的認識開始發生變化，城市發展進入到計劃階段，即人們開始有計劃地在區域經濟發展中構建城市或城市體系。京津南部的“大三角”是京津城市體系中的重要部分，但目前該區域的發展主要局限于“京石軸線”（北京-石家莊）和“京唐軸線”（北京-唐山），兩個軸線之間的扇形地部分發展相對遲緩，除了完善的交通體系還沒有建立起來這個重要原因外，關鍵在于沒有將發展的著力點從“軸”移到“面”上。“扇形地”面積廣闊，謀求該區域的發展中不能平均用力，需要首先將城市發展的著力點分出一部分放在“小三角”上面。前文述及，在發展廊涿城際的同時，盡快構建涿霸（涿州-霸州）城際以及廊霸城際（廊坊-霸州），提高涿州廊坊、霸州的城市發展速度，逐漸將京津保的經濟影響輻射到“扇形區”更廣泛的區域。

（二）京南城市群“指狀網絡”分步規劃

如圖11所示，以保定為核心的京南城市群發展，需要通過分步規劃逐漸形成“指狀網絡”格局。第一步是構建京津保大三角的西側邊，即沿京石城際從北京一直延伸到定州和安國。這條線是目前發展最完善的部分。第二步是構建“廊涿霸”小三角，小三角在大三角形成過程中具有重要的承接作用。小三角可以將固安、永清、霸州、涿州等緊密聯系起來，借助廊坊與京津形成相互支撐的構架，形成涿高霸（涿州-高碑店-霸州）第一道京南小城市鏈。第三步是形成一橫兩縱城市鏈，一橫是定容雄（定興-容城-雄縣）城市鏈，兩縱是滿順唐曲（滿城-順平-唐縣-曲陽）城市鏈和安高蠡博（安新-高陽-蠡縣-博野）城市鏈，三個城市鏈分別以定興、安新、滿城為節點。第四步是發展淶易淶阜（淶水-易縣-淶源-阜平）城市鏈，在指狀網絡的五條支城市鏈中這是最長的一條，這條城市鏈串起了保定西部山區城市，覆蓋面積廣大，經濟基礎較薄，只有在其他區域充分發展起來后，才能夠拉動本區域的發展。在“四步走”的“指狀網絡”分布發展設計過程中，要逐步建設三個子城市群：涿定高子群（涿州-定興-高碑店）、徐清安高子群（徐水-清苑-安新-高陽）和安定子群（安國-定州）。這樣在京南地區就形成了支城市鏈和子城市群交織的城市發展局面。“小三角”帶動“大三角”進而包括保定全域在內的京南地區城市體系得以形成。

（三）完善京津保軟環境的思路

通過對接京津優化京南地區的發展環境，不應該將思路單純禁錮在硬件環境建設上。如果一味等著這些硬件環境條件成熟后再對接京津，對于區域經濟發展是非常不利的。在對接經濟的發展思路上，不僅要重視硬件環境建設，還要從軟件環境層面著手。軟件環境包括人才政策、金融體系、通訊環境、教育網絡等各個層面。這些方面都可以通過行政層面對話實現資源在不同行政方位內互動，在一定程度上實現京津保經濟一體化發展。在人才方面可以在京津保范圍內實行區域性的人才流動政策，在行政層面給予政策性支撐。在金融和通訊方面實現“異地同城”政策，即在不同的行政區劃范圍內可以享受同城辦理業務的政策。在教育資源方面，可以將京津相對擁擠的教育機構分流到保定，同時所有教育資源可以實現異地共享，促進三地的學術交流活動，在雄厚的歷史文化基礎上，不斷打造保定的現代城市魅力，讓保定融入京津，實現京津保（冀）一體化發展。

[參考文獻]

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[6]孟祥林.京津冀金融一體化：以設立京津冀銀行為切入點的思路分析 [J].青島科技大學學報（社會科學版），2010（1）：1—6

責任編輯

張桂霞城鄉等值化發展與公平發展研究——以貴州貴安新區為例

楊曉航

[摘要]城鄉等值化是讓農民與城市居民在收入水平、就業機會、工作條件、社會保障、居住環境等方面“不同類，但等值”。其模式主要是通過土地整理、優化產業結構、村莊革新、強化生態保護等，將農民留在土地上。而城鄉公平概念則是基于城鄉之間存在發展上、政策上以及財政、就業、社保等方面的不公平而提出的。實現城鄉公平發展要統一城鄉規劃布局，統一城鄉戶籍管理，消除二元戶籍制度的弊端，保證城鄉居民就業機會和社會保障制度的公平。

[關鍵詞]等值化；公平；發展；貴州

[中圖分類號]F290 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372（2014）01-0013-05

一、城鄉等值化理論及其國內外實踐

（一）城鄉等值化理論

城鄉等值化理論源于德國。二戰之后，德國城鄉差距不斷擴大，城鄉居民貧富懸殊，大量農村人口涌入城市，城市就業、社會治安、生存環境等問題突出，鄉鎮凋敝問題相繼出現。為緩和城鄉矛盾，1950年德國賽德爾基金會倡導城鄉等值化試驗。其核心理念是，城鄉生活雖然不同，但等值。該模式的主要方法是通過將零散土地集中，發展規模化農業；優化村鎮產業結構；通過土地整理、村莊革新等方式實現在農村生活不會降低生活質量，從而實現農村經濟與城市經濟的平衡協調發展。1965年，德國巴伐利亞州制定了《城鄉空間發展規劃》，將區域發展空間與國土規劃的戰略目標相結合，將城鄉發展空間與發展戰略統一規劃，逐漸消除農村在生活、生產質量方面與城市的差別。讓農民在收入水平、就業機會、工作條件、社會保障、居住環境等方面“不同類，但等值”。城鄉等值化試驗成功實施后，在德國巴伐利亞州當農民只是一種職業選擇，與在城市做其他工作是一樣的，當農民不會受到任何歧視，并且農村人口涌向城市的狀況得以緩解。之后，城鄉等值化發展成為德國農村發展的普遍模式，并從1990年起成為歐盟農村政策的方向。

城鄉等值化的核心內涵是在城鄉生活“不同類，但等值”。即城鄉在規模、產業、發展目標、生產和生活方式等方面不同類，但在居民勞動強度、工作條件、就業機會、收入水平、居住環境、社會保障和生活便利程度等方面是等值的。城鄉等值化理論的外延可以理解為，首先，城鄉等值化是新時期統籌城鄉發展的一種新理念，其次，在統籌城鄉發展中，要在發展戰略、發展規劃、發展產業以及發展管理等方面盡量做到城鄉一致，盡量縮小城鄉居民收入差距，使得農村人口感覺到在農村生活不比在城市差，不會一味涌向城市。

（二）城鄉等值化的國內外實踐

德國巴伐利亞州的實踐。二戰后，德國加快了經濟發展速度，然而農村地區卻依然處于凋敝狀態，農村經濟發展落后，醫院、學校、道路等基礎設施嚴重匱乏，城鄉居民生活水平差距加大，導致大量農村人口涌入城市，給城市發展帶來沉重的壓力。為了使農村經濟與城市經濟得到平衡發展，20世紀50年代德國的巴伐利亞州開始實施城鄉等值化。他們的主要做法：一是制定村鎮整體發展規劃，包括片區規劃、土地整合、道路和農田等基礎設施建設；二是調整農村產業結構，積極推廣機械化作業，組建合作社，發展生態；三是保護傳統文明，如整修傳統民居、建立博物館等；四是加強教育培訓，推廣“雙元制”教學，讓孩子從小既學文化課，也學實用技術。巴伐利亞州通過土地整理和鄉村革新等措施，使農業的生產條件、基礎設施以及農民的生活水平獲得了顯著的提高。目前的巴伐利亞州，農村地區占全州總面積的80%以上，為近60%的人口提供居住、工作和生活空間。2003年，巴伐利亞州的社會生產總值達3709億歐元，超過歐盟25個國家中的19個，而農業和農產品加工成為僅次于汽車和制造業的第三大產業。

中國山東南張樓村的實踐。1988年，山東省政府和德國巴伐利亞州以及德國漢斯·賽德爾基金會共同把南張樓村確定為“中德土地整理與農村發展合作試驗區”，進行城鄉等值化實驗。一是在德國專家的指導下制定了南張樓村的長期發展規劃，根據同類功能連片的原則把村子劃分為大田、教育、工業區和公共設施四個片區；二是分步進行土地整理，將分散的土地集中；三是進行基礎設施建設，主要是修路、挖下水道和供水等；四是發展教育，使南張樓村250多人取得農業技術等專業技術資格，接受中等教育的村民大大增加，部分青年出國務工；五是興建文化娛樂設施。在南張樓村進行的城鄉等值化試驗，部分實現了最初的目標，在—定意義上是成功的。首先，各功能區經過合理定位和項目實施收到了良好的效果。目前，生活區內巷道胡同全部柏油化，村民住房簡樸舒適。文化教育區有文化活動中心，休閑廣場、村級博物館等公共設施。工廠區水電路齊全，村內還有醫院。其次，南張樓村的企業戶數和村總產值大大增加，農民年人均純收入由試驗前的不足800元提高到6000多元，增長6.5倍。再次，許多企業為農民購買了養老、醫療等保險，為農民解除了后顧之憂。農民日子好過了也就不出去了。南張樓村的城鄉等值化試驗，將農民成功地留在了農村。

二、城鄉等值化與城鄉一體化的異同

城鄉等值化概念主要是從價值理念的角度，將城市與鄉村的生活、生產看成是等值的，雖然城鄉之間的生活方式有所不同，但在價值上是對等的，不能歧視農村。城鄉等值化重在實現城鄉價值追求的等值，主要途徑在于通過加大投入，以獲取理想的城鄉等值化結果。城鄉等值化主要是從政策上、產業上、國民待遇上對城鄉一視同仁，通過集中土地、發展規模化農業、優化農村產業結構等實現“在農村生活并不代表生活質量低”，使農村經濟與城市經濟平衡協調發展。城鄉等值化含有不通過農田變廠房、農村變城市、農民離開土地進城務工的方式，使農民在工作條件、就業機會、收入水平、居住環境、社會保障等方面與城市居民不同類型，但等值。即在農村地區生活，并不比在城市生活的質量差。城鄉等值化試驗試圖通過提升村民的整體生活質量而盡可能地將村民留在土地上，留在村莊里，從而達到縮小城鄉差別，使城鄉之間協調發展的目的。

城鄉一體化是把工業與農也、城市與農村、城鎮居民與農村居民視為一個整體，統一規劃、統籌謀劃、綜合研究，通過體制改革和政策調整，促進城鄉在規劃建設、產業發展、市場信息、政策措施、生態環境保護、社會事業發展等方面的一體化，改變長期形成的城鄉二元結構，實現城鄉在政策上平等、產業發展上互利、國民待遇上一致，讓農民享受到與城鎮居民同水平的文明和實惠，使整個城鄉經濟社會全面、協調、可持續發展。城鄉一體化包括城鄉規劃一體化、城鄉產業發展一體化、建設一體化、公共服務一體化、社會管理一體化和政策措施一體化。

在城市學界英國經濟學家埃比尼澤·霍華德（Ebenezer Howard，1850-1928）被公認為是城鄉一體化發展的提出者。他在1902年所著《明日的田園城市》一書中，提出了人類社會的發展經歷著鄉村人口向城市集聚，大城市郊區城市化，最后邁向城鄉一體發展的進程，城鄉經濟社會發展一體化格局是城鄉融合發展的新形式，工業與農業、城市與鄉村、城鎮居民與農村居民一體發展，有利于改變城鄉二元結構，實現城鄉政策平等、產業發展互補、農民與城市居民國民待遇一致，整個社會實現全面、協調、可持續發展。當然，城鄉一體化不能簡單理解成“城鄉一樣化”，把鄉村也建設成為城市的“分散城市化”和“鄉村工業化”的“一體化”。發展經濟學告訴我們，“分散型城市化”和“鄉村工業化”，成本太高，不切合經濟社會發展的實際。我們要的是“集中型工業化”，要建立起特大城市、大城市、中等城市、小城市、鄉鎮、中心村、村有機結合的經濟社會發展格局。

新中國成立以來，我國城鄉發展施行工農產品“剪刀差”政策，優先發展重工業，由此形成了城鄉二元結構，城鄉差距不斷拉大。人們看到和感受到了這個問題的嚴重性。改革開放初期的1978—1984年，城鄉居民收入呈逐漸縮小的趨勢。上世紀90年代以后，由于市場化改革，一批膽大的城市人口“下海”獲得了第一桶金，成為“富翁”，這使城鄉差距進一步拉大，城鄉發展問題成為學術界討論的焦點。黨的十六屆四中全會指出，“在工業化達到相當程度以后，工業反哺農業，城市支持農村，實現工業與農業、城市與農村協調發展，也是一個帶有普遍性的傾向。”這標志著我國進入城鄉統籌發展時期。

其實，對于城鄉一體化，不同學科有不同的理解。社會學和人類學界從城鄉關系的角度出發，認為城鄉一體化是指相對發達的城市和相對落后的農村之間，打破相互分割的壁壘，逐步實現生產要素的合理優化組合，促進生產力在城市和農村之間合理分布，使城鄉經濟和城鄉社會生活緊密結合與協調發展，逐步縮小直至消滅城鄉之間的差別，從而使城市和鄉村融為一體。有的學者僅討論城鄉工業的協調發展，可稱為“城鄉工業一體化”。經濟學界則從經濟發展規律和生產力合理布局的角度出發，認為城鄉一體化是現代經濟中農業和工業聯系日益增強的客觀要求，應統一布局城鄉經濟、加強城鄉之間的經濟交流與協作，使城鄉生產力優化分工、合理布局、協調發展，以取得最佳經濟效益。規劃學界是從空間的角度對城鄉結合部做出統一規劃，即對具有一定內在關聯的城鄉物資食物和精神要素進行系統安排。生態與環境學界是從生態環境的角度，認為城鄉一體化是城鄉生態環境的有機結合，保證自然生態過程暢通有序，促進城鄉健康、協調發展。

綜上，城鄉一體化與城鄉等值化的異同主要表現在：

第一，城鄉等值化是在農村不變成城市、農民不變成市民的背景下，注重讓農村老百姓都能像城市居民一樣享受到改革的成果，讓農村老百姓的生活質量和城市居民的生活質量或幸福指數大體相當。而城鄉一體化是在更高、更廣闊的視野下，注重城鄉空間上的布局，在產業和社會發展上，更注重發展戰略的統籌規劃和一體化發展。

第二，城鄉一體化重在運用“工業反哺農業，城市帶動鄉村”的保證手段，激發農民的積極性、主動性和創造性，使農業、農村和農民“三農”走出一條更新思想觀念、變化政策措施、調整產業布局和利益關系、創新體制機制、改進工作方法的新的發展道路。城鄉等值化試圖通過農民不離開土地的方式，重在實現城鄉價值追求的等值。主要途徑在于通過加大投入來獲取理想的城鄉等值化結果。

第三，城鄉等值化試驗自始至終都是在一系列十分精密的規劃下進行的，包括科學地設計村莊發展總體規劃、詳細規劃等。村莊發展的功能分區就是一個典型的例子。這從另一個方面反映出德國人注重規劃、精于設計的重要特征。

第四，城鄉等值化試驗非常重視村莊的社會發展與環境建設，教育、衛生、文化事業與環境保護等都被提到了重要位置，該試驗努力做到使經濟發展與社會發展在村莊層面上得以均衡實現。

第五，城鄉等值化試驗特別重視土地與農業在村莊發展中的特殊重要性，把“土地整理”作為村莊發展的最重要工作來抓，把農業作為整個村莊改革與創新的最重要產業而集中有限資源加以促進。

當然，城鄉等值化試驗也存在問題。有學者認為“最大的問題在于，試圖將這樣一個曾經于50多年前在德國試驗成功并得以在德國普遍推廣的德國的農村發展模式在今天的中國農村加以推廣可能是不現實的，而且也行不通。”

在受多元因素（政治的、文化的、經濟的、社會的等）影響的中國廣大農村環境中，試圖用一種單一的發展模式來統—人們的行為選擇，理論上講不通。相反，多元化的發展資源必然帶來多元化的發展方式選擇。其次，試驗基本設計理念是要將村民留在土地上、留在本村，不進工廠、不進城市。該試驗已持續進行20多年，村民并沒有完全實踐這一基本理念，卻是利用國際試驗這一無形資產與品牌，爭取到許多發展非農業、進城、出國的機會，這反而成為試驗成功的重要因素。因此，該試驗不切合中國所處轉型期特有的歷史性特征。

三、推動貴安新區城鄉等值化發展與公平發展的思路

（一）關于城鄉等值化發展的思路

貴安新區是貴陽與安順之間規劃出的一個新區域，在發展和管理上可以“創新發展、先行先試”，這就給了新區極大的空間。按照城鄉等值化思路，并不是將貴安新區所包括的農村全部城市化，而是將“不同類，但等值”的思想貫穿在貴安新區的總體規劃中，按規劃通過有形或無形的，雙向的人員流、物流、信息流、資金流、技術流和政府轉移支付、社會保障等各種“流”，將城鄉有機聯系在一起，依托土地整理、村莊革新、信息技術、低碳生產等方式，逐漸消除農村在生產、生活質量上與城市的差異，實現與城市生活不同類型但等值的目的。在新區不再將城市和鄉村作為明顯的獨立地域單元相互割裂，而是將城鄉以不同的方式，通過產業聯系，人員、資金、信息、技術的雙向流動，形成不同類型的新型社區。另外鄉村可自下而上，根據自身的特點，遵循經濟發展規律，在生活總體等值的基礎上，個性化、生態化、智能化、低碳化地推動城市化進程。

（二）關于城鄉公平發展的思路

相對于城鄉等值化概念，城鄉公平概念則是基于城鄉之間存在“不公平”現象而提出的，如我國城鄉之間存在著財政分配不公平、教育不公平、醫療條件不公平、人口的社會保障不公平等現象。城鄉等值化與城鄉公平概念有所交叉，但二者的層次不同。城鄉等值化主要是從理念上、宏觀上進行強調。而城鄉公平更加具體，它主要從具體的某一項政策上解決城鄉發展中的“不公平”現象，讓農民享受到與城鎮居民同樣的文明和實惠，使整個城鄉經濟社會全面、協調、可持續發展。

提出城鄉公平發展是源于我國社會中許多城鄉

“不公平”現象。第一，農業與非農業人口的戶籍管理制度，人為地將城市人口與農村人口分開，導致農村人口向城市的流動受到阻礙。第二，農業人口不能享受非農業人口在就業、醫療、教育等方面的相同待遇，各種社會保險和最低生活保障等方面的政策也不盡相同。雖然最近在農村實施了“農村合作醫療保險”制度，但涉及的面和保障的比例也與城鎮居民有較大差別。農村“因病致貧、因貧致病、因病返貧”現象十分嚴重。第三，我國的財政制度明顯偏向城市。農業財政支出占國家財政總支出的比例遠低于農業在國內生產總值中的比例，國家財政在基本建設投資與固定資產投資上也是傾向于城市的。這不僅造成了城鄉居民在生活環境、享受的公共服務等生活水平上的差別，也使城鄉居民擁有完全不同的發展機會和發展環境。第四，城鄉教育制度不公平。城鄉教育在投入上、辦學條件上、師資力量上都存在著顯著差別。農村義務教育存在著低入學率、低升學率、高輟學率的顯著特點，意味著還有大量的農村少年兒童不能如期走進課堂。

探討貴安新區城鄉公平發展機制，可針對過去我國城鄉之間在發展上的不公平、政策上的不公平，以及就業、社保等等方面的不公平，從城鄉之間的資源要素配置、城鄉空間布局和城鄉協調發展機制等多方面進行研究。

建立貴安新區公平發展機制，第一，要在城鄉公平發展理念指導下在區域內城鄉之間消除“農業戶口”和“非農業戶口”之間的差別，公平地看待城鄉居民，使農村居民與城市居民雖然從事的工作類型不一樣，但沒有實質性差別，城鄉人口同樣享受社保、教育、醫療等公共產品。第二，在空間布局上，城鄉要統一規劃，合理布局，城鄉人口戶籍管理制度上沒有等級之分，城鄉人口可在城鄉間自由流動。產業布局要依托資源、交通、市場等條件，在城鄉間合理布局，不要人為地將產業集中布局在城市，產業也可在城鄉間自由流動。第三，可以通過統籌城鄉公共產品的供給，調整城鄉公共產品的供給水平，來改變城鄉的生產和生活條件，從而實現城鄉經濟社會的協調發展。城鄉公共產品供給機制的形成有五個環節：一是作為公共產品資金來源的公共財政的籌集，二是籌集到的公共財政在城鄉兩方面的分配，三是城鄉公共產品供給的決策，四是城鄉公共產品投入的監管，五是城鄉公共產品的使用。第四，在城鄉社會發展的保障機制上，要建立一個覆蓋面廣、成本低廉、區域轉續、城鄉統一的社會保障體系，保障對象包括區域內所有城鄉居民，從而更好地促進城鄉公平發展，加快構建和諧社會。

四、貴安新區城鄉等值化發展與公平發展對策

貴安新區城鄉等值化發展是方向，公平發展是核心。

（一）城鄉等值化發展對策

1.建立城鄉等值化發展機制。以工業化帶動城鄉等值化發展，加速農村工業化進程；以城鎮化拉動城鄉等值化發展，積極構建新型城鄉形態；以產業化推動城鄉等值化發展，提升農村經濟發展水平；以市場化促進城鄉等值化發展，激發農村經濟發展活力；以信息化驅動城鄉等值化發展，推進信息化與農村經濟社會發展的深度融合。

2.整合土地資源，緩解建設發展用地“瓶頸”。一是要編制新區土地利用專項規劃，從規劃層面明確建設用地規模和功能；二是組建新區土地收儲中心，統籌對新區建設用地的管理和運作，加快土地由“生地”向“熟地”的轉變，實現土地收益最大化。

3.打造融資平臺、暢通融資渠道，做大產業資本。爭取國家的資金投入，推動實施“引銀人區”工程，創建資本運營中心，創新融資方式，積極推進股權融資，支持企業建立現代企業制度，實現資產股份化、證券化，推動以企業為重點的信用體系建設。

4.強化生態建設和環境保護。按照建設資源節約型、環境友好型社會的要求，把發展循環經濟和低碳經濟作為發展的重要途徑，著力轉變資源開發利用方式，努力做到在開發中保護，在保護中開發，實行環境保護區域責任制，加強節能減排，決不走先污染后治理、邊污染邊治理的老路。

（二）城鄉公平發展對策

1.創新城鄉一體化發展思路。一是統一城鄉發展導向；二是加快城市化建設的步伐，擴大城市規模；三是加快農村基礎設施建設步伐，大力加強農村生態環境、農業綜合開發、農村公共設施和農村水利設施等重點項目建設，不斷改善農村的生產生活條件，提高城鄉基礎設施的共享度，解除農村生產生活基礎設施嚴重滯后的瓶頸制約。

2.統一城鄉規劃布局。正確處理近期建設與長遠發展、局部利益與整體利益、經濟發展與環境保護、現代化建設與歷史文化保護的關系，促進合理布局，節約資源，保護環境，體現特色；充分發揮城鄉規劃在引導城鎮化健康發展、促進城鄉經濟社會可持續發展中的統籌協調和綜合調控作用，形成城鄉空間一體規劃；規劃既要因地制宜，實事求是，還要體現功能區的劃分。

3.統一城鄉戶籍管理，保證城鄉居民身份公平。消除二元戶籍制度的弊端，實現城鄉統一的戶口管理，取消有差別的農業戶口與非農業戶口兩種戶口性質，廢止所有關于“農轉非”的政策規定，實行社會待遇與戶籍脫鉤的政策，剝離戶籍的附加功能，取消戶籍身份上的特權，恢復戶籍本來面目。

4.保證城鄉居民就業機會的公平。第一，設立城鄉公共就業服務機構，統一管理城鄉就業服務信息，完善城鄉勞動力供求信息收集、分析和發布制度，加強城鄉職業教育和培訓體系建設。第二，建立科學的資金保障機制。資金來源有三：一是財政預算安排，二是從土地流轉收益和村鎮集體經濟分紅中籌措資金，三是調整農村扶貧資金等的使用方向，將一部分資金用于農村富余勞動力的技能培訓和組織輸出。第三，推進制度創新，重點深化戶籍制度改革、土地制度創新。

5.建立城鄉統一的社會保障制度。一是逐步建立起農村“低水平、廣覆蓋”的社會保障體制基礎框架，以促進城鄉的和諧發展；二是從實際出發，進行最低生活保障、新型農村合作醫療制度、農村社會養老制度建設；三是建立農業保險制度，政府要對農業保險予以補貼，使農民因災、因病遭受的損失降到最低。

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責任編輯 王艷芳