談民生型財政支出結構的形成及法律保障

馬喆

內容摘要：財政支出結構的轉型離不開法律制度的保障。首先，要明確民生型支出在財政支出中的首要地位，并明確各級政府的民生型財政支出責任;其次，要確保各級地方政府有履行民生型財政支出責任的財力。更重要的是，通過財政制度的改革督促政府官員樹立公共財政理念。

關鍵詞：財政支出結構 ? 民生 ? 轉型

應對金融危機與財政支出結構轉型

2008年以來，我國經歷了經濟形勢的復雜變化。從2003年至2008年，我國GDP的增長速度均保持在10%以上，與此同時，物價水平持續上漲，我國面臨著經濟增長速度過快、通貨膨脹壓力巨大的局面。為了適當減緩經濟增長速度并且穩定物價，我國的財政政策作出了相應調整，主要表現在財政支出結構的變化——從增加經濟建設型財政支出到增加民生性財政支出，從提高經濟增長速度的財政支出到促進經濟發展方式轉變的財政支出。具體表現在“適當減少財政赤字和國債規模;促進經濟結構優化;大力保障和改善民生”（劉尚希等，2009）。

正在我國實施穩健的財政政策時，2008年南方大范圍冰雪災害和“5.12”汶川地震造成了極大的經濟損失和災后重建壓力。另外，美國金融危機也對我國的出口經濟產生了明顯的抑制作用，我國的經濟發展形勢十分嚴峻。在這種情況下，我國的財政政策仍然以穩健為基礎，保持經濟平穩較快發展，控制物價水平過快上漲。與此同時，我國也采取一系列促進經濟發展的財政政策。

2008年9月，美國金融危機已經波及全球實體經濟，我國經濟增長速度也明顯放緩。為了保持經濟增長速度，盡快走出經濟危機的陰影，我國的財政政策從“穩健”轉變為“積極”。

“在我國，……金融風險向財政轉化的比例過高”（管斌等，2010），用積極的財政政策化解金融危機，必須防止金融風險轉化為財政風險。為此，應對金融危機的財政政策不應當立足于盲目擴大財政支出規模，而應當立足于優化財政支出結構。具體而言，本次實施積極財政政策的重點不在于增加經濟建設型財政支出，而在于增加民生型財政支出，即增加教育、醫療衛生、社會保障、就業、支農以及科研等方面的財政支出（吳超等，2011）。增加教育、醫療衛生、社會保障方面的財政支出，“有利于構建強有力的社會安全網”（遲強，2009），以緩解廣大公民在必要的、基礎的生活支出方面的壓力，從而降低儲蓄，刺激消費需求，“減少人民幣升值對宏觀經濟造成的沖擊”（遲強，2009），加強經濟發展動力。增加教育、勞動就業等方面的財政支出，可以提高勞動者知識水平和操作技能，為經濟發展提供人才支持。增加農業支出，可以夯實農業基礎、提高農業發展水平，為經濟發展提供產業基礎保障。增加科技投入，可以提高科技創新能力，促進經濟發展方式轉變、提高經濟發展層次。所以，調整財政支出結構并非直接增加GDP，而是增強經濟發展后勁。

轉變經濟發展方式與財政支出結構轉型

馬斯格雷夫和羅斯托指出，經濟發展的階段對財政支出結構產生直接影響。在經濟起飛階段，基礎設施是經濟發展的基礎。因為基礎設施具有投資規模大、建設周期長、成本回收慢的特點，私人資本難以供給，所以政府應當通過財政支出滿足基礎設施建設的需要，為經濟起飛鋪平道路。這樣看來，在經濟起飛階段，政府財政支出以經濟型基礎設施建設為主，民生型財政支出被大量擠占。長期以來，我國財政支出中的經濟建設型支出所占比例居高不下，各地甚至展開了以GDP為首要指標的財政競爭，這正是我國處于經濟起飛階段的財政表現。

在經濟發展中期階段，基礎設施建設已初具規模，經濟建設型財政支出仍需存在，但所占比例應當不斷減少，主要依靠市場機制促進經濟發展。與此同時，在經濟水平穩步提高的情況下，公民對社會福利的需求不斷增加，民生型財政支出所占比例應當逐步提高。在經濟發展成熟階段，基礎設施已經相當完善，財政支出應當從經濟建設型領域逐步退出，民生型財政支出應當成為財政支出的主要部分。目前，我國已經過了經濟起飛階段，正處在由經濟發展中期階段向經濟發展成熟階段過渡的時期，這一點可以從黨中央和國務院的發展方針中得到證實。黨的十七屆五中全會指出：“加快轉變經濟發展方式是我國經濟社會領域的一場深刻變革，堅持把保障和改善民生作為加快轉變經濟發展方式的根本出發點和落腳點。”2011年《政府工作報告》提出：“經濟越發展，越要重視保障改善民生。”由此可見，轉變經濟發展方式是今后相當長一段時期的工作重點，“十二五”期間正是經濟發展方式轉變的初步實現階段。正如黨中央指出的，“保障和改善民生是加快轉變經濟發展方式的根本出發點和落腳點”，轉變經濟發展方式就是要打破以經濟增長速度作為首要的發展指標的陳舊觀念，實現經濟、人口、資源和環境的協調、可持續發展，使全體人民能夠共享發展的成果。在這樣的歷史時期，財政支出的結構必將發生重大變化，由偏重經濟建設型支出向大幅度提高民生型支出過渡。所以，“加快轉變經濟發展方式”的階段向發展的成熟階段過渡。當經濟發展方式轉變的歷史任務完成時，我國就正式進入了發展的成熟階段。

近年來，雖然我國政府對民生型支出的重視程度已經顯著提高，但是教育、社會保障和醫療衛生財政支出仍然存在相對規模不足、結構失衡的問題（宮曉霞，2011）。教育財政支出占財政支出總額和GDP的比重仍然偏低，而且教育財政支出在區域間分配不平衡;社會保障、醫療衛生等方面的財政支出與人民群眾的現實需要之間還存在較大的差距。這種財政支出結構還不能符合向更高的發展階段過渡時期的“轉變經濟發展方式”的要求。

伴隨經濟發展階段的升級，我國社會的主要矛盾已經發生了深刻變化，從“改革開放初期的物質產品匱乏”轉變為“人民日益增長的公共服務需求難以得到滿足”（李文軍等，2013）。順應社會主要矛盾的轉變，我國財政支出結構也必然發生深刻的變化，必須把財政支出的重點從經濟建設領域轉向教育、醫療衛生、社會保障、科技創新、就業、環境、農業和農村發展等民生型領域。只有這樣才符合黨的“十八大”提出的“完善促進基本公共服務均等化和主體功能區建設的公共財政體系”的要求。可見，“適當的財政支出結構的調整，……，更有利于解決經濟社會中長期存在的深層次矛盾”，順應經濟發展方式的轉變。endprint

民生型財政支出結構的法律制度保障

我國為了應對金融危機以及轉變經濟發展方式，必須深刻地調整財政支出結構，著力加強民生型財政支出。要做到這一點，就必須明確各級政府在民生型領域的財政支出責任，保障各級政府有充足的財力用于保障民生的財政支出，并且牢固樹立民生型支出取代建設型支出在財政支出中的首要地位的觀念。

（一）明確各級政府保障民生的財政支出責任

各級政府的財政支出責任取決于事權的劃分。1994年的分稅制財政體制改革初步完成了中央和地方之間稅種的劃分，但是并未觸及中央與地方事權的劃分，由此導致中央和地方的財政支出責任不明確。在實踐中，地方政府，尤其是基層政府承擔了過多的財政支出責任。比如，義務教育、公共衛生等民生型公共產品被劃入基層政府的財政支出范圍，中央和省級政府在這方面的財政支出比例很小（陳少英，2012）。社會保障支出面臨同樣的問題。欠發達地區的義務教育、社會保障、公共衛生水平難以提升，究其主要原因就是基層政府無力承擔這些項目的財政支出責任。

事實上，各級政府的事權劃分是處理政府間關系的關鍵性問題，應當在憲法或法律中明確規定。一般而言，在教育、衛生、科技創新、養老保險、農業等方面，由中央政府和地方政府共同負擔財政支出責任;在失業保險、醫療保險、社會救濟和社會福利等方面，由地方政府負擔財政支出責任（黃陽平，2010）。對于中央與地方共同承擔的民生型財政支出責任，只有通過立法明確界定各級政府的財政支出責任及其分擔比例，才能保障民生型財政支出落實到位。另外，由于部分民生型財政支出不能為地方政府帶來直接的經濟效益，其收益周期長，而且外溢性明顯，所以部分地方政府并不樂于增加這些項目的財政支出。為了保障民生，中央政府有必要制定地方政府民生型財政支出的標準。

除了明確劃分各級政府的民生型財政支出責任以外，還必須使民生型支出成為法定的財政支出的首要類別。我國政府的職能轉變尚不徹底，這不僅體現在很多地方政府還沒有意識到從經濟建設型政府向公共服務型政府轉型的重要性，而且體現在法律對財政支出類別的界定方面。目前，經濟建設型支出仍然是法定的首要財政支出類別，這無疑忽略了民生型財政支出在轉變經濟發展方式和應對金融危機中的重要作用。所以，要明確政府的民生型財政支出責任，必須以立法的方式彰顯其在公共財政中的首要地位。

（二）保障各級政府民生型支出的充足財力

提高財政支出中的民生型支出比重，必須建立在政府有充足財力的基礎上。一般而言，經濟建設型財政支出能夠帶來明顯的經濟效益，而且這種經濟效益能夠在比較短的周期內在政府轄區內體現。也就是說，這種財政支出的經濟產出十分明顯，保障了政府有持續的財政支出能力。但是，民生型財政支出不僅規模大，而且不能為政府帶來短期內明顯的經濟效益，經濟發展水平不高的地方政府容易陷入財政支出能力萎縮的困境。

不論是聯邦制國家還是單一制國家，中央財政收入占全國財政收入的比重一般應當達到60%，如此才能保障中央政府履行宏觀調控職能。建國初期，我國實行了高度集中統一的財政體制，之后，為了調動地方政府發展經濟的積極性，多次實施了財力下放的財政體制改革。到1994年分稅制改革前，我國中央政府的財政收入明顯減少，宏觀調控能力受到削弱。1994年分稅制改革的主要任務就是解決中央財政收入占全國財政收入比重過低的問題。分稅制改革打破了按企業隸屬關系劃分各級政府財政收入的體制，實行了按稅種劃分財政收入的體制，并劃分出中央稅、地方稅和共享稅，結果是中央政府的財政收入明顯增加，改革的表層目標已經達成，保障了中央政府有充足的財力滿足民生性支出的需要。與此同時，由于地方政府缺乏主體稅種，地方財政收入明顯減少。而且，由于分稅制改革沒有涉及地方各層級政府之間的稅收分配問題，導致各層級政府之間稅收分配隨意性很強，結果是基層政府的稅收收入嚴重不足。最終，造成地方政府的財政自給能力與其重要的民生型財政支出責任之間比例失衡。

在地方政府財政自給能力不足的情況下，中央政府努力通過轉移支付制度增強地方政府財力。在聯邦制國家和單一制國家，轉移支付制度都是聯系中央財政和地方財政的重要紐帶。但是，我國的轉移支付過多地采取稅收返還方式，這種方式雖然有利于調動地方政府增收的積極性，但是不利于緩解欠發達地區的財政困境。我國的專項轉移支付主要針對基礎設施建設，而且要求地方政府提供配套資金，這種方式或者加重了欠發達地區的財政負擔，或者使其難以獲得專項轉移支付資金。總之，我國現行的轉移支付制度，對保障地方政府民生型財政支出能力的作用十分有限。

在中央政府有充足財力的基礎，還需要加強地方政府的財力，使之與民生型支出責任配套。首要的任務是培育地方主體稅種。有學者指出，財產稅具有稅基寬、稅源穩定的特點，而且地方政府民生型支出越到位，轄區內財產稅的稅源就越充足，所以財產稅是比較理想的地方稅主體稅種。

另外，轉移支付制度的改革也受到普遍關注。多數學者認為，只有一般性轉移支付對民生型財政支出的保障作用明顯，所以主張逐步取消稅收返還方式，逐步縮減專項轉移支付，增加一般性轉移支付。筆者認為，逐步取消稅收返還方式的主張并無不妥，但是對專項轉移支付和一般性轉移支付的作用的理解并不妥當。一般性轉移支付雖然具有均衡地方政府財力的作用，但是如果地方政府仍然傾向于經濟建設型支出，那么地方政府財力的增強將加劇財政支出結構的扭曲。所以，在進行一般性轉移支付的同時，需要特別注意防范地方政府將一般性轉移支付資金用于經濟建設性支出。當前專項轉移支付對保障民生型財政支出的作用不明顯，但是這并非專項轉移支付本身的缺陷。相反，專項轉移支付的針對性較強，如果中央政府能夠明確規定專項轉移支付資金的民生性用途，那么專項轉移支付就能夠較好地發揮保障民生型財政支出的作用。另外，專項轉移支付并非一律要求地方政府提供配套資金，是否提供配套資金、配套資金的比例應當根據專項轉移支付的具體目標、地方政府的財政自給能力綜合確定。再者，對專項轉移支付資金的監管難度小于對一般性轉移支付資金的監管難度。“從中國目前的現實情況看，專項轉移支付能夠解決許多一般性轉移支付所不能解決的問題，特別是一些基本公共服務水平提高問題。”endprint

（三）樹立民生型支出居于首要地位的公共財政理念

近年來，中央政府對民生型財政支出的重視程度不斷提高。只有不斷提高民生型公共產品的供給水平，才能為經濟社會發展提供充分的人才儲備、科技支撐，以及良好的資源、環境基礎，這些是經濟社會可持續發展的基本因素。只有不斷提高民生型公共產品的供給水平，才能實現經濟發展與人口素質提高相協調，經濟發展與資源和環境養護相協調。具備“協調性”和“可持續性”的發展才是穩健、良性的發展。所以，中央政府將保障和改善民生作為經濟發展方式轉變的“出點發”。同時，經濟發展方式的轉變體現為經濟、人口、資源、環境實現了協調、可持續發展，也就說明發展的成果被社會成員共享。所以，中央政府將保障和改善民生作為經濟發展方式轉變的“落腳點”。

但是，地方政府似乎并未跟上中央政府的步伐。1994年以前，我國歷次財政體制改革的目標都是調動地方政府發展經濟的積極性，1994年分稅制改革的目標則是加強中央政府財力，這使地方政府十分不適應。為了繼續保持地方經濟的增長勢頭，地方政府將目光投向了財政競爭——有些地方政府為了吸引投資，在財政支出上“重基本建設、輕人力資本投資和公共服務”（黃陽平，2010），“濫用稅式支出政策和降低土地價格的政策”（苗淼，2009）。

這種財政競爭是“涸澤而漁”式的：地方政府依靠損失財政收入讓利于投資方，嚴重降低了地方政府的財力，必然更加無力供給民生型公共產品。然而，民生型公共產品是降低公民基本生存負擔的保障，有利于拉動內需，而且是積蓄發展軟實力的保障，有利于提升我國產業結構，擺脫出口壓力。這些都是我國盡快克服經濟危機的內生動力。所以，這種財政競爭不符合應對金融危機期間的財政政策取向。

這種財政競爭是“激進”式的：只注重短期經濟效率的增長，不注重民生型公共產品的供給。然而，民生型公共產品對于積蓄經濟發展潛力是至關重要的，有利于可持續發展;而且民生型公共產品是提高社會福利水平的保障，有利于協調發展。所以，這種財政競爭不符合經濟發展方式轉變的財政政策取向。

究其根本，地方政府沒有樹立民生型支出居于首要地位的公共財政理念。造成這種情況的原因是多方面的，其中，落后的干部晉升考核指標不容忽視。在垂直的政治管理體制下，地方政府的職務行為不是向轄區內的公民負責，而是向上級政府負責。地方政府的財政支出結構不是以公眾對民生型公共產品的需求為轉移，而是以上級政府的政績考核指標為轉移。雖然近年來中央政府越來越重視保障和改善民生，但是地方各級政府仍然以經濟效益作為考核政府官員業績的主要指標。地方政府仍然以年度吸引投資額、年度經濟增長率作為工作總結的亮點。

不同類型的財政支出對經濟效益的貢獻是不同的。建設型財政支出的經濟收益明顯、周期短、外溢性弱;民生型財政支出的經濟收益不明顯、周期長、外溢性強。很明顯，為了爭取任期內的良好政績，地方政府官員必然要把建設型支出放在首位，公共財政的理念則無法對其產生激勵作用。

怎樣才能使公共財政的理念成為地方政府思考一切問題的基礎呢？關鍵是改革政績考核指標。根據轉變經濟發展方式的要求，民生型指標應當成為考核地方政府官員業績的首要指標，并將該指標作為人大審批地方政府預算、決算的首要依據。也就是說，政績考核指標要與政府財政預決算掛鉤，形成民生型業績與財政預決算聯動的機制，也就是績效預算制度。

結論

目前應對金融危機的考驗成為我國短期內經濟社會發展的焦點，而轉變經濟發展方式，實現經濟發展的階段式跨越則是我國中長期經濟社會發展的重點。為了實現經濟社會發展的短期和中長期目標，我國的財政政策面臨著巨大的轉型——從建設型財政到民生型財政，這意味著財政支出結構的根本性變革。只有將民生型財政支出放在財政支出的首位，才能為經濟社會發展積蓄潛能，實現發展的協調和可持續。而要實現財政支出結構的轉型，法律制度的完善是前提。首先，要明確地將民生型支出作為各級政府的法律責任。在立法中規定民生型財政支出的首要地位，進而劃分中央和地方各級政府承擔的民生型支出責任。其次，要保障各級政府，尤其是地方政府，有充足的財力。在分稅制改革強化中央財力、弱化地方財力的情況下，需要通過立法規范地方稅的主體稅種和轉移支付制度，增強地方自有財力和上級補充財力。最后，各級政府官員要樹立公共財政的理念。這種財政理念對地方政府官員的執政行為造成了極大的挑戰，必須借助法律制度的完善才能實現。所以，以民生型指標為主的績效預算制度成為地方政府提高民生性支出比重和水平的激勵機制。

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