我國政策性農業保險財政補貼機制的偏差與改進

黃穎

內容摘要：我國的農業保險財政補貼工作取得了巨大成就，但仍存在保費補貼比例缺乏差異化、經營費用補貼不到位、再保險體系不健全和稅收優惠力度小等問題。本文基于借鑒國際經驗，指出通過制定差異化的保費補貼率、落實經營費用補貼、擴大稅收優惠面、健全再保險體系、提高保障水平等措施改進農業保險財政補貼機制。

關鍵詞：農業保險 ? 財政補貼機制 ? 國際經驗

農業保險是農業發展的四大支柱之一，農業保險的財政補貼是“WTO”框架下政府扶持農業發展的“綠箱”政策，是由農業風險的不完全可保性和準公共產品的特性決定的。世界上半數以上國家實施農業保險，其中絕大多數都推行了農業保險財政補貼。

我國政策性農業保險財政補貼的現狀剖析

我國自2007年以內蒙古、吉林、江蘇、湖南、新疆和四川六省為試點開展農業保險財政補貼工作以來，政策性農業保險得到前所未有的發展。

（一）農業保險經營取得巨大成效

截止到2012年，農業保險提供的風險保障從1126億元增長到9006億元，共計向1.13億戶次的農戶支付賠款551億元;農業保險保費收入逐年增加;農業保險經營機構從2007年的6家增加到25家，服務網點達2.2萬個;農業保險覆蓋率迅速提高，農業保險參保地區覆蓋全國所有省（市區），參保農戶1.83億次;農業保險承保農作物從2007年的2.3億畝增加到2012年的9.7 億畝，2013年我國農業保險承保主要農作物突破10億畝，占全國主要農作物播種面積的42%（王秀芬等，2012）。

（二）建立了政府引導并農業保險機構自由競爭運作模式

“政府引導”規范了政府在農業保險開展中的地位和作用。政府是“引導者”，通過保費補貼等調控手段，引導和鼓勵參加農業保險;政府是“推動者”，縣級以上地方人民政府統一領導，組織財政、農林、稅務各部門協調，建立健全推進農業保險發展的工作機制，調動多方力量共同投入，積極推動農業保險業務的開展。“市場運作”規范了農業保險經辦機構要以市場化經營為依托，與市場經濟規律相適應，重視業務經營風險，運用市場化手段防范和化解風險。

（三）農業保險財政補貼機制不斷發展創新

從2006年“國十條”到2013年《農業保險條例》以及每年的中央一號文件，農業保險財政補貼機制在不斷發展創新：保費補貼的品種從最初的6種增至15種、主要補貼品種的實施范圍推廣至全國、保費補貼率增加至80%-90%（含地方財政配套資金）（董玉鳳，2010）;確定了對農業保險經營機構的經營費用補貼，落實稅收優惠政策;政府鼓勵、帶動農業保險再保險發展，建立大災風險分散機制，出臺了大災風險基金管理辦法，建立農業保險保費補貼績效評價模式。

在取得巨大成就的同時也凸顯出保費補貼效率低下、補貼渠道單一、相關配套機制不完善等問題。觀察2007-2013年我國農業保險保費收入和財政補貼金額（如圖1所示），可以發現：2010年前，保費補貼和保費收入都是逐年上升的，但兩條曲線幾乎平行，沒有出現保費補貼的少量增加引起保費收入巨大變化的現象。這說明保費補貼政策確實對農業保險發展起到一定推動作用，但作用并非如想象般的那么明顯;反映出保費補貼利用效率低下，財政補貼機制存在著深層次問題。2010年后，保費收入增速加快，但保費補貼呈下降趨勢，這說明保費收入增加是補貼品種增加和補貼區域擴大的推動，而不是保費補貼政策的推動;反映出保費補貼在農業保險政策實施初期對于農業保險的推廣起到重要作用，但當農業保險發展到一定程度，保費補貼政策的邊際效用開始下降，單靠保費補貼對農業保險發展的促進作用有限。因此，我國政策性農業保險發展的關鍵在于一方面探究保費補貼政策的偏差并積極尋找解決方案，另一方面實施多渠道的財政補貼政策，整合相關配套措施。

我國政策性農業保險財政補貼機制的問題透視

（一）保費補貼比例偏低且存在區域間“一刀切”問題

首先，名義上看，我國農業保險保費補貼比例在中央、省級和市縣三級財政支持下，達到了相當高的水平。但實際情況是，財政補貼主要依靠中央和省級財政支持，尤其是中央支持。與其他國家的普遍水平相比，我國的保費補貼比例不是較高，而是較低。例如：美國政府對農業保險的補貼比例最高達到67%，巨災風險的補貼比例達100%，補貼資金由中央財政統一支付（呂曉英等，2013）;美國政府還通過保費打折變相進行保費補貼。法國政府對農業保險給予大力支持，政府對農民保費補貼較高，可達到50%-80%（張旭光等，2013）日本中央政府給予農民40%-55%的保費補貼（龍文軍，2013）。其次，我國保費補貼比例缺乏差異化，僅僅是依據險種和地區不同略有差異。例如2013年種植業的保費補貼比例中西部為65%、東部地區為60%，養殖業中西部地區80%、東部地區70%。我國中、東、西部地區在經濟發達程度、農民收入水平、第一產業占GDP的比重、地區風險分布狀況等方面存在著巨大差異，作為糧食主產區的中西部農業保障水平比較低、農民繳費能力較低、旱澇冰雪災害頻繁，客觀上要求保費補貼政策向中西部地區傾斜。

（二）對保險公司的經營費用補貼并未落實

多數外國政府對保險公司的經營費用進行補貼，例如美國政府承擔農作物保險推廣和教育費用以及私營保險公司農業保險20%-25%的業務費用（包括定損費）補貼;日本政府給予農業共濟組合和農業共濟組合聯合會50%的經營管理費補貼（馮文麗等，2002）;加拿大政府承擔農作物保險機構的行政經費（吳揚，2006）。但也有一些國家并沒有此項補貼，例如西班牙政府除了保費補貼和再保險支持外，沒有提供任何經營費用補貼。我國早在2006年，國務院頒布的《國務院關于保險業改革發展的若干意見》中就提出對保險公司經營的政策性農業保險適當給予經營管理費補貼，但這項補貼一直沒有落實。endprint

（三）保險公司的稅收優惠面狹窄且優惠力度小

國外政府一般通過稅收優惠來提高農業保險經營者的積極性，例如：美國政府對農作物保險免征一切稅賦，經營農業保險的私營保險公司除繳納1%-4%的營業稅外，免征其他各種稅收。法國政府免征所有農業保險部門資本、存款、收入和財產的一切賦稅。相比之下，我國的稅收優惠微乎其微。我國政府對農業保險業務免征營業稅和印花稅，免征的優惠作用有限（金融保險業營業稅的稅率是5%，印花稅的稅負也非常輕微）。而對真正的稅負“大頭”、基本稅率高、轉嫁難的企業所得稅以及其他稅費，則沒有任何的稅收優惠。

（四）再保險體系不健全致風險分散缺乏財政支持

從2005年中國再保險集團以商業運作形式承保農業保險公司再保險到2009年北京政府向商業再保險公司轉移政府的超賠風險，從最初的比例再保險到超賠再保險，再保險形式不斷變化。我國再保險市場經歷了約10年的不斷摸索，政府和保險經營主體逐漸認識到再保險的風險分散，尤其是巨災風險分散的作用，再保險的理論和實踐不斷發展。但是我國農業保險再保險體系仍然存在許多問題：首先再保險層次較少，農業保險公司一般只實行一級分保，國內一般向中國再保險集團和瑞士再保險集團中國分公司進行分保，風險不能在國際范圍分散。其次，政府風險“兜底”作用缺失，對于通過再保險仍然無法分散的風險，政府應該承擔最后的保障。當然，政府承擔的風險也可以尋求再保險支持。再次，缺乏對再保險的經營費用補貼、稅收優惠等手段刺激、鼓勵再保險公司開展業務。

（五）保險補貼品種少使保障水平低

截止到2013年，我國農業保險保費補貼品種15個，是美國農業保險補貼品種的十分之一左右。我國農業保險補貼的險種是一些關乎國計民生、量大面廣、影響人民生活和農民收入的品種。以種植業為例，包括：玉米、水稻、小麥、棉花、馬鈴薯、油料作物、糖料等。但對于形成一定規模、具有地方特色的農產品和經濟作物，通常沒有保費補貼。在保障水平方面，按照“低保障、廣覆蓋”的原則，即種植業的保險金額由作物生長期內所發生的直接物化成本、養殖業的保險金額由標的的生理價值確定，加上免賠額和賠付限額的限制，農民得到的賠款根本不足以彌補成本，更談不上保障收入。

（六）財政補貼層次多加重地方財政負擔

我國實行三級聯動的倒補貼機制，由中央財政補貼35%-40%，地方財政補貼25%，市縣級財政補貼20%，下一級地方財政補貼到位以后，才能夠得到上級財政的補貼撥款。地方財政富裕的縣市就能先得到上級補貼，貧困的市縣只能晚得到甚至得不到。而農業大縣基本上都是財政窮縣， 結果就是地方財政資金不能及時、足額撥付，造成“多有多補、少有少補、沒有不補”的現象，最后真正需要保費補貼的縣市反而不能及時得到補貼的現象，挫傷了農民投保積極性。長此以往，將打擊農民的保險積極性，影響農業四化進程和農村城鎮化建設的步伐。

要推進農業保險發展，要從根源上進行農業保險財政補貼機制的改進。在借鑒國際經驗的基礎上，因地制宜制定合理的保費補貼比例，落實保險經營機構的經營費用補貼、增加稅收優惠力度，進一步完善再保險機制和大災風險分散機制，并根據糧食主產區生產特色和農業貢獻程度以及財政支持需求程度合理確定補貼的品種和力度。

我國農業保險財政補貼機制的改進

（一）保費補貼比例的確定：制定差異化的保費補貼率

美國政府根據保戶的風險保障水平確定保費補貼率，保障水平越高，說明保戶的風險承受能力越強，需要的政府扶持就越少，保費補貼率就越低。日本政府的保費補貼率因險種費率不同而不同，采取超額累進制，即費率越高，補貼率就越高。以麥類保險為例，基本保費率低于3%的保費補貼率為50%，高于3%為55%（黃博琛，2013）。西班牙政府的保費補貼率在20%-50%之間，隨投保主體、險種、保險標的、風險狀況、保費金額等而變化。例如對職業農民的補貼標準要高出兼職農民5%-14%，對稀有珍貴作物的補貼標準要高出一般農作物20%左右（潘勇輝，2008）。我國各地經濟狀況、農業生產特色和農業風險情況復雜，農業保險的費率和保費補貼率也應體現出不同，應該在吸收國際經驗的基礎上，結合各地農業生產貢獻情況與農業支持需求程度，確定差異化的保費補貼比例。首先，要突出對農業大省（縣市）的重點扶持，對其采取較高的保費補貼比例。以該地區第一產業產業占GDP比重作為劃分依據，圖2反應了2008-2012五年間各省第一產業占GDP比重。依圖2顯示，海南、新疆、廣西、云南、四川第一產業比重連續五年超過15%;其次是湖南、貴州、西藏、甘肅、湖北、河南、吉林、黑龍江比重在15%左右，這兩個梯隊的特點是：是傳統農業大省、農業是支柱產業、經濟欠發達。中央財政應承擔的補貼比例為55%-65%，省級為35%-40%，地方和農戶少承擔或不承擔保費支出。北京、天津、上海第一產業比重不足1%，政府可以不必補貼。 廣東、江蘇、山西、浙江第一產業比重在5%左右，經濟發達，中央財政補貼比例約15%-25%，省級財政約35-45%，農戶承擔30%-50%。其次，大幅提高對基礎性農產品保費補貼比例，穩定農業生產;適當增加各地支柱農業和特色農業保費補貼力度，引導農業結構調整。再次，應根據農業風險分布，提高特定風險的保費補貼率。例如華北、東北地區易受旱災和洪澇災害、東南沿海易遭受臺風、海嘯襲擊等。

（二）經營費用補貼標準：按照保險公司賠付率確定

經營費用補貼是一把雙刃劍，是政府刺激保險公司增加供給的一種手段，同時帶來政府過高的財政負擔和保險公司的道德風險等問題。例如：美國SRA對保險公司的經營費用補貼非但沒有對保險公司產生相應的激勵，反而造成了道德風險。由于FCIC承擔了大部分農作物損失的風險責任，保險公司出現了經營費用補貼和保險凈收入同時增加的“雙高”現象。出現這種現象的根源是政府籠統的對保險公司農業保險的經營費用總量按照一定的比例進行補貼，因此，政府應該區分危險單位的性質，采取賠付率超額累進制，不同階段的賠付率對應不同的經營費用補貼率，賠付率越高，補貼率就越高。endprint

（三）重視間接補貼渠道：擴大稅收優惠面并健全再保險體系

健全的農業保險財政補貼機制應該涵蓋多種補貼渠道，除了對保險費和保險公司經營費用進行直接補貼之外，還要包括各種間接補貼手段：稅收優惠和再保險。國際上一般都“四條腿走路”，采取多渠道補貼，而我國重視保費補貼比較，其他三項則相形見絀，這種失衡狀態亟需改變。

在稅收優惠方面，首先將農業保險所得稅納入減免范圍，有利于保險公司將盈利年份應繳稅額轉為彌補虧損年份專項資金，降低稅負。其次，擴大稅收優惠面，我國目前只對種、養殖保險采取稅收優惠，在此基礎上可以給予其他涉農險種相應的稅惠政策。再次，借鑒法國“以險養險”的經驗，向農業保險經營機構在農村經營人身保險和財產保險提供相應的稅費優惠，平衡盈虧（段學慧，2011）。

在再保險方面，一是建立健全三級再保險體系：借鑒日本和法國再保險發展的經驗，先由縣市農業保險經營機構承擔原保險業務，再由農業保險經營機構省級公司或者商業再保險公司承擔再保險業務，政府對再保險業務提供再保險費和再保險業務經營費用補貼，最后政府兜底，充當最后的支付者，對于超出再保險承擔范圍的風險，由政府利用再保險基金和政府財政進行支付，當然政府也可以尋求保險支持來轉移和分散風險。二是健全農業保險再保險市場，鼓勵國內再保險公司發展、引入國外再保險經營機構，促進風險分散。三是建立全國性、多渠道的大災風險分散機制。目前巨災風險分散機制都是以省為單位開展的，風險分散范圍小，應建立全國統一的大災風險準備金制度。目前大災風險的分散措施主要是計提大災風險準備金和再保險，應該創新多渠道的風險分散機制，適時推出農業巨災風險證券。

（四）補貼品種保險金額的確定：建立差額累進賠償的收入保障方式

美國的農業保險以收益保障保險為主。例如：作物收益保險和收入保戶保險就是保障當農民農業實際收益低于保險金額時，差額部分由保險公司賠償。加拿大的農業收入穩定計劃是在農業保險之外的政府補貼，補貼金額由聯邦政府和省政府按照6：4的比例共同分擔。先根據農民歷史收入確定參考所得，對農民的實際所得與參考所得一定比例的差額實施累進補貼，實際所得達到參考所得的比例越低，政府補貼比例越高。根據目前的經濟發展水平、財政能力、農民的繳費能力和保障需求，結合美國和加拿大的經驗，我國應按步驟、分階段的逐步實現向產量保障和收入保障轉變，建立差額累進賠償的收入保障方式。首先保險金額方面，應逐步由“保成本”向“保產量”“保收入”轉變。目前，增收是農民的第一要務，農業經營的微利性使得農民的投保目的向保收入轉變，否則農民往往選擇棄農打工。其次要建立差額累進賠償的收入保障方式，由保險公司開發農作物收入保險，保險公司對實際所得與參考所得一定比例的差額實施累進賠償。這樣，既能賠償農民較大的收入損失，又能防止道德風險，防范農民面臨風險時的不作為（王韌，2013）。

（五） 保費補貼品種的確定：抓大放小

2013年我國開展農作物制種、漁業、農機、農房保險和重點國有林區森林保險保費補貼試點，但同發達國家的品種數量相比還有很大差距。在保費補貼品種的確定上，要把握抓大放小的原則。一是繼續實施對小麥、玉米、棉花、能繁母豬、奶牛等影響居民生活消費的支柱農業的補貼。二是結合各地農業發展狀況和經濟、財政能力，適當將規模大、產值高、特色強的農作物、經濟作物納入保費補貼品種。例如：云南的高原特色農業、甘肅的枸杞、湖南的油菜等。三是對于單一風險、規模較小、損失程度較輕的風險，則可以通過尋求商業保險或者其他危險處理方式進行保障。

（六）財政補貼撥付流程：建立自上而下的二級撥付鏈條

我國農業大縣（市）的財政能力一般較差，調查顯示，湖南縣市的保費補貼比例在5%左右。甚至出現有的地方因財政能力不足而限制農民參保的現象，影響到農業保險的推廣和進展。所以，應借鑒國際經驗，逐漸取消保費補貼的地方財政配套，建立中央和省級財政為主的二級農業保險財政補貼體系，加大中央財政的補貼力度和轉移支付力度;同時改自下而上的倒補貼機制為自上而下的順補貼機制，中央和省級財政直接與省級保險公司結算與撥付，有利于補貼資金及時足額的到達保險機構，保證保險賠款的順利進行;亦可減少資金漏損，保證資金安全。

參考文獻：

1.王秀芬，王春艷，李茂松.我國農業保險財政補貼機制存在的問題及相關建議[J].農村經濟，2012（11）

2.董玉鳳.我國現有政策性農業保險財政補貼政策缺陷及完善對策探討[J].中小企業管理與科技，2010（12）

3.呂曉英，李先德.美國農業保險產品和保費補貼方式分析及其對中國的啟示[J].世界農業，2013（6）

4.張旭光，柴智慧，趙元鳳.典型國家和地區的農業保險發展模式概述[J].世界農業，2013（1）

5.龍文軍.日本的農業保險[J].農產品市場周刊，2013（35）

6.馮文麗，林寶清.美日兩國農業保險模式的比較及我國的選擇[J].中國金融，2002（12）

7.吳揚.國外農業保險發展的經驗與啟示[J].國際貿易問題，2006（9）

8.黃博琛.日本農業保險發展研究[J].世界農業，2013（1）

9.潘勇輝.財政支持農業保險的國際比較及中國的選擇[J].農業經濟問題，2008（7）

10.段學慧.論農業保險財政補貼機制的創新[J].農村經濟，2011（11）

11.王韌.我國農業保險財政補貼機制探析與改進研究[J].求索，2013（1）endprint

（三）重視間接補貼渠道：擴大稅收優惠面并健全再保險體系

健全的農業保險財政補貼機制應該涵蓋多種補貼渠道，除了對保險費和保險公司經營費用進行直接補貼之外，還要包括各種間接補貼手段：稅收優惠和再保險。國際上一般都“四條腿走路”，采取多渠道補貼，而我國重視保費補貼比較，其他三項則相形見絀，這種失衡狀態亟需改變。

在稅收優惠方面，首先將農業保險所得稅納入減免范圍，有利于保險公司將盈利年份應繳稅額轉為彌補虧損年份專項資金，降低稅負。其次，擴大稅收優惠面，我國目前只對種、養殖保險采取稅收優惠，在此基礎上可以給予其他涉農險種相應的稅惠政策。再次，借鑒法國“以險養險”的經驗，向農業保險經營機構在農村經營人身保險和財產保險提供相應的稅費優惠，平衡盈虧（段學慧，2011）。

在再保險方面，一是建立健全三級再保險體系：借鑒日本和法國再保險發展的經驗，先由縣市農業保險經營機構承擔原保險業務，再由農業保險經營機構省級公司或者商業再保險公司承擔再保險業務，政府對再保險業務提供再保險費和再保險業務經營費用補貼，最后政府兜底，充當最后的支付者，對于超出再保險承擔范圍的風險，由政府利用再保險基金和政府財政進行支付，當然政府也可以尋求保險支持來轉移和分散風險。二是健全農業保險再保險市場，鼓勵國內再保險公司發展、引入國外再保險經營機構，促進風險分散。三是建立全國性、多渠道的大災風險分散機制。目前巨災風險分散機制都是以省為單位開展的，風險分散范圍小，應建立全國統一的大災風險準備金制度。目前大災風險的分散措施主要是計提大災風險準備金和再保險，應該創新多渠道的風險分散機制，適時推出農業巨災風險證券。

（四）補貼品種保險金額的確定：建立差額累進賠償的收入保障方式

美國的農業保險以收益保障保險為主。例如：作物收益保險和收入保戶保險就是保障當農民農業實際收益低于保險金額時，差額部分由保險公司賠償。加拿大的農業收入穩定計劃是在農業保險之外的政府補貼，補貼金額由聯邦政府和省政府按照6：4的比例共同分擔。先根據農民歷史收入確定參考所得，對農民的實際所得與參考所得一定比例的差額實施累進補貼，實際所得達到參考所得的比例越低，政府補貼比例越高。根據目前的經濟發展水平、財政能力、農民的繳費能力和保障需求，結合美國和加拿大的經驗，我國應按步驟、分階段的逐步實現向產量保障和收入保障轉變，建立差額累進賠償的收入保障方式。首先保險金額方面，應逐步由“保成本”向“保產量”“保收入”轉變。目前，增收是農民的第一要務，農業經營的微利性使得農民的投保目的向保收入轉變，否則農民往往選擇棄農打工。其次要建立差額累進賠償的收入保障方式，由保險公司開發農作物收入保險，保險公司對實際所得與參考所得一定比例的差額實施累進賠償。這樣，既能賠償農民較大的收入損失，又能防止道德風險，防范農民面臨風險時的不作為（王韌，2013）。

（五） 保費補貼品種的確定：抓大放小

2013年我國開展農作物制種、漁業、農機、農房保險和重點國有林區森林保險保費補貼試點，但同發達國家的品種數量相比還有很大差距。在保費補貼品種的確定上，要把握抓大放小的原則。一是繼續實施對小麥、玉米、棉花、能繁母豬、奶牛等影響居民生活消費的支柱農業的補貼。二是結合各地農業發展狀況和經濟、財政能力，適當將規模大、產值高、特色強的農作物、經濟作物納入保費補貼品種。例如：云南的高原特色農業、甘肅的枸杞、湖南的油菜等。三是對于單一風險、規模較小、損失程度較輕的風險，則可以通過尋求商業保險或者其他危險處理方式進行保障。

（六）財政補貼撥付流程：建立自上而下的二級撥付鏈條

我國農業大縣（市）的財政能力一般較差，調查顯示，湖南縣市的保費補貼比例在5%左右。甚至出現有的地方因財政能力不足而限制農民參保的現象，影響到農業保險的推廣和進展。所以，應借鑒國際經驗，逐漸取消保費補貼的地方財政配套，建立中央和省級財政為主的二級農業保險財政補貼體系，加大中央財政的補貼力度和轉移支付力度;同時改自下而上的倒補貼機制為自上而下的順補貼機制，中央和省級財政直接與省級保險公司結算與撥付，有利于補貼資金及時足額的到達保險機構，保證保險賠款的順利進行;亦可減少資金漏損，保證資金安全。

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11.王韌.我國農業保險財政補貼機制探析與改進研究[J].求索，2013（1）endprint

（三）重視間接補貼渠道：擴大稅收優惠面并健全再保險體系

健全的農業保險財政補貼機制應該涵蓋多種補貼渠道，除了對保險費和保險公司經營費用進行直接補貼之外，還要包括各種間接補貼手段：稅收優惠和再保險。國際上一般都“四條腿走路”，采取多渠道補貼，而我國重視保費補貼比較，其他三項則相形見絀，這種失衡狀態亟需改變。

在稅收優惠方面，首先將農業保險所得稅納入減免范圍，有利于保險公司將盈利年份應繳稅額轉為彌補虧損年份專項資金，降低稅負。其次，擴大稅收優惠面，我國目前只對種、養殖保險采取稅收優惠，在此基礎上可以給予其他涉農險種相應的稅惠政策。再次，借鑒法國“以險養險”的經驗，向農業保險經營機構在農村經營人身保險和財產保險提供相應的稅費優惠，平衡盈虧（段學慧，2011）。

在再保險方面，一是建立健全三級再保險體系：借鑒日本和法國再保險發展的經驗，先由縣市農業保險經營機構承擔原保險業務，再由農業保險經營機構省級公司或者商業再保險公司承擔再保險業務，政府對再保險業務提供再保險費和再保險業務經營費用補貼，最后政府兜底，充當最后的支付者，對于超出再保險承擔范圍的風險，由政府利用再保險基金和政府財政進行支付，當然政府也可以尋求保險支持來轉移和分散風險。二是健全農業保險再保險市場，鼓勵國內再保險公司發展、引入國外再保險經營機構，促進風險分散。三是建立全國性、多渠道的大災風險分散機制。目前巨災風險分散機制都是以省為單位開展的，風險分散范圍小，應建立全國統一的大災風險準備金制度。目前大災風險的分散措施主要是計提大災風險準備金和再保險，應該創新多渠道的風險分散機制，適時推出農業巨災風險證券。

（四）補貼品種保險金額的確定：建立差額累進賠償的收入保障方式

美國的農業保險以收益保障保險為主。例如：作物收益保險和收入保戶保險就是保障當農民農業實際收益低于保險金額時，差額部分由保險公司賠償。加拿大的農業收入穩定計劃是在農業保險之外的政府補貼，補貼金額由聯邦政府和省政府按照6：4的比例共同分擔。先根據農民歷史收入確定參考所得，對農民的實際所得與參考所得一定比例的差額實施累進補貼，實際所得達到參考所得的比例越低，政府補貼比例越高。根據目前的經濟發展水平、財政能力、農民的繳費能力和保障需求，結合美國和加拿大的經驗，我國應按步驟、分階段的逐步實現向產量保障和收入保障轉變，建立差額累進賠償的收入保障方式。首先保險金額方面，應逐步由“保成本”向“保產量”“保收入”轉變。目前，增收是農民的第一要務，農業經營的微利性使得農民的投保目的向保收入轉變，否則農民往往選擇棄農打工。其次要建立差額累進賠償的收入保障方式，由保險公司開發農作物收入保險，保險公司對實際所得與參考所得一定比例的差額實施累進賠償。這樣，既能賠償農民較大的收入損失，又能防止道德風險，防范農民面臨風險時的不作為（王韌，2013）。

（五） 保費補貼品種的確定：抓大放小

2013年我國開展農作物制種、漁業、農機、農房保險和重點國有林區森林保險保費補貼試點，但同發達國家的品種數量相比還有很大差距。在保費補貼品種的確定上，要把握抓大放小的原則。一是繼續實施對小麥、玉米、棉花、能繁母豬、奶牛等影響居民生活消費的支柱農業的補貼。二是結合各地農業發展狀況和經濟、財政能力，適當將規模大、產值高、特色強的農作物、經濟作物納入保費補貼品種。例如：云南的高原特色農業、甘肅的枸杞、湖南的油菜等。三是對于單一風險、規模較小、損失程度較輕的風險，則可以通過尋求商業保險或者其他危險處理方式進行保障。

（六）財政補貼撥付流程：建立自上而下的二級撥付鏈條

我國農業大縣（市）的財政能力一般較差，調查顯示，湖南縣市的保費補貼比例在5%左右。甚至出現有的地方因財政能力不足而限制農民參保的現象，影響到農業保險的推廣和進展。所以，應借鑒國際經驗，逐漸取消保費補貼的地方財政配套，建立中央和省級財政為主的二級農業保險財政補貼體系，加大中央財政的補貼力度和轉移支付力度;同時改自下而上的倒補貼機制為自上而下的順補貼機制，中央和省級財政直接與省級保險公司結算與撥付，有利于補貼資金及時足額的到達保險機構，保證保險賠款的順利進行;亦可減少資金漏損，保證資金安全。

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