“一把手”，請出庭

陸睿

2014年，王中云59歲，幫別人駕駛客車。

他在合川區肖家鎮的家里，收藏著一份上世紀80年代的行政訴訟《判決書》。

《判決書》是油印的，上面印著“（1987）合法行字第01號”的文件號。

在“01”數字背后，王中云早年的一次“壯舉”躍然紙上。

“民告官”第一人

1986年以前，王中云和家人住在肖家鎮哨馬街103號。

那是一排土墻房，很擠，也很寒磣。

1986年4月，王中云攢了點錢，決定搞個“大工程”——把臨街四間屋改成一樓一底的樓房。

說干就干。

接下來一些日子，新屋一點點長高，王中云心里偷著樂。

卻不想，合川縣（現合川區）建設委員會和鎮政府干部找上門來。

“你家房屋施工未得到審批，而且侵占了部分規劃街道——得停止施工。”干部們說。

王中云跳了起來：“開工前，我的申請村主任簽字同意了，我又交到鎮里，鎮里管事的干部也口頭同意了！”

一場口水戰之后，雙方不歡而散。

第二天，王中云收到鎮政府停止施工的書面通知。接下來一些日子，縣建委和鎮上干部也屢次上門勸阻。

王中云都置之不理。

新屋蓋好了，縣建委的《處罰通知》也送到了——罰款200元，責令拆除侵占規劃街道的房屋。

“管事干部同意了的，憑什么罰款？”王中云怒氣滿胸。

“上法院——行政訴訟！”有人支招。

第二天，他一紙訴狀，把縣建委告上法庭。

他并不知道，自己這個案子，成了重慶市各級人民法院成立行政法庭一年來受理的第一案。

1987年2月26日，縣法院開庭審理此案，上百人擠進現場旁聽。

訟戰的焦點是“王中云修房是否屬于無證施工”。

控辯結束，審判長宣判——因為拿不出核心證據，王中云被判敗訴。

當年，他拆了規劃紅線內的房屋，并承擔了訴訟費20元。

“壞就壞在‘口說無憑——如果當初拿到了書面證明，哪會有這些惱人事！”從此，王中云干任何事都要先“辦手續，存憑證”。

王中云訴縣建委一案，開啟了重慶“民告官”新紀元。

“敢為天下先”

王中云計劃修屋之際，應屆畢業生劉春焱告別母校西南政法學院（現西南政法大學），進入市人大當了干部。

一報到，他就接到“大任務”——參加制訂《重慶市行政訴訟暫行規定》。

“當時，這項立法在全國尚屬首例。”憶及當年，劉春焱仍熱血沸騰。

上世紀80年代，正值改革開放初期，各類利益糾葛和矛盾激增，群眾和政府部門頻現摩擦。

如此摩擦，如何解決？

1983年，《民事訴訟法（暫行）》指出一條解決之道——行政訴訟，即普通公民、法人或其他社會組織通過司法程序，以相關政府部門為對象展開訴訟爭取合法權益，俗稱“民告官”。

可是，《民事訴訟法（暫行）》并沒有對行政訴訟具體程序作出規定。

“因為缺乏具體法律程序支撐，法院即使面對行政訴訟也不知如何受理——就像有了路牌，路卻沒修通。”一位律師如是說。

而修通這條“路”，就是劉春焱和同事們的努力方向。

其時，剛剛成為計劃單列市的重慶市，擁有了一定立法權。

通過動用立法權，重慶啟動了“鋪路”之戰。

“重慶市做此項工作時，《行政訴訟法》尚未頒布，我們只能‘摸著石頭過河。”劉春焱說。

在1986年那些充滿激情的日子里，市人大立法團隊以訴訟基本程序為主線，對每一個訴訟環節都進行謹慎論證，逐項作出了操作規定。

立案條件、訴訟主體、審理程序……隨著一塊塊“攔路石”被搬開，“民告官”之路通暢起來。

1987年，《重慶市行政訴訟暫行規定》出爐，舉國矚目。

“《規定》出臺，意義有二。”劉春焱說，一是積累了行政訴訟的實戰經驗，為隨后出臺的國家《行政訴訟法》提供了立法經驗和操作依據;二是在法理上破除了“民不與官斗”的傳統社會倫理，讓群眾在官民矛盾面前不再“忍氣吞聲”。

1990年，《行政訴訟法》出臺，行政訴訟受理體系迅速覆蓋全國。

“路”雖通，卻并不平坦。

異地審理避“干擾”

1995年，法官汪華富遭遇到了“民告官”審理的坎坷。

那年，他調任華中某省一區級法院行政庭首任庭長。

上任頭兩個月，汪華富就連續受理了多起行政訴訟，被告都是區政府。

在受理行政訴訟案件過程中，常會有各級領導跟他“打招呼”。

“哪個區領導不比我大？哪個都可以‘領導我！”他說。

問題出在管轄權屬上——行政訴訟案件受理主要采取屬地管轄，即本地法院受理本地行政訴訟案件。

可因人、財、物都受制于當地，讓地方權力干擾行政案件受理有機可乘，導致一些案件不能判、不敢判。

地方行政權力“插手”，成為“民告官”的第一大阻力。

如何規避？

2007年，重慶市第三中級人民法院行政庭庭長楊煜參加了一個“試驗”。

“試驗”核心是異地審理——即讓本地法院受理外地行政訴訟。

“我們選取了轄區內的墊江、武隆、南川、涪陵、豐都五個區縣，開展行政訴訟異地審理，以此避開地方行政干擾。”楊煜說。

同樣的試驗，華中一些省份也在進行。

引得各地爭相實踐——異地審理有何魅力？

“因為它瞅準了‘干擾的命門。”一位法官評價。

“現在，否決權全部收歸三中院——作為中級人民法院，三中院人、財、物都直屬于市高級人民法院，不受區縣節制，不用看區縣‘臉色。”楊煜說，“原告可以申請異地審理——離開了本土利益網絡，‘游說也就無門。”

至此，“民告官”第一大阻力消解。

“告官不見官”

和基層法官們不同，讓律師楊廷瑞撓頭的，是“民告官”的另一大阻力——“告官不見官”。

“我和一個政府部門打官司，他們就來了一個副職領導干部。”

“我更慘——他們就派了一個工作人員。”

…………

隨著“民告官”制度完善，地方行政“亂插手”現象正在消解。可是，面對行政訴訟，一些行政部門又開始消極回避。

對這個問題，市人大代表楊家學深有體會。

作為律師的他，曾代理過20多件行政訴訟案。“在這些案子的庭審中，被告部門‘一把手無一出庭。”他說。

“委托出庭人不了解具體工作，也做不了主，老是要‘回去商量，反復開庭，浪費司法資源，同時也降低了審理效率，讓起訴的老百姓怨聲載道。”最高人民法院行政庭副庭長王振宇直陳“告官不見官”兩大危害。

如何才能讓“一把手”出庭？

在參加全市“兩會”期間，楊家學曾經接連提交議案，希望出臺約束“一把手”出庭應訴的制度。

在大足區，楊廷瑞也在努力。

2013年初，大足區“兩會”期間，楊廷瑞提交了《行政訴訟案“一把手”出庭應形成制度》的提案。

…………

在各級人大和政協助推下，《重慶市行政機關應訴辦法》醞釀出臺，對行政“一把手”出庭作出了明文規定。

隨即激起陣陣“漣漪”——大足、合川、榮昌……一大批區縣爭相出臺配套制度。

隨著這些制度陸續運轉，一個約束“一把手”出庭的體系開始生效。

出庭吧，“一把手”

巴南區跳石鎮永隆村村民李世榮，就是這個體系的受益者。

2014年8月20日上午，巴南區人民法院第20法庭，李世榮坐上原告席。

原來，在一塊林地權屬問題上，李世榮和本村另一位村民發生糾紛。2011年，李世榮發現區林業局在2007年就將《林權證》發給了那位村民，于是認為區林業局“亂作為”，隨即狀告區政府，要求注銷對方《林權證》。

這個本分的農民做夢也沒想到——庭審那天，自己竟會和“大干部”對簿公堂。

坐定后，李世榮向被告席掃了一眼。

被告席上，坐著一個中年漢子。

“好像在電視上看到過……”瞇眼瞄了一會，李世榮感覺那漢子頗眼熟。

突然，他想起來了，“那是區長陳剛！”

“吃了一驚”的李世榮，并沒有因此“手軟”。

庭審開始——在隨后舉證、質證、辯論各個環節，李世榮頻頻出擊。

陳剛也不示弱——以法律法規為依據，逐項論證區林業局行政行為“無違規”。

雙方你來我往，激烈交鋒。

平頭百姓和區縣行政首長對簿公堂——這樣的畫面，不僅僅出現在巴南區。

在城口縣，五兄妹聯合狀告縣政府，縣長出面參加庭審。

在南川區，區長親自上庭，應訴村民集體征地公告案。

…………

2014年11月，全國人大通過了修改《行政訴訟法》的決定，對“一把手”出庭作出明文規定。

至此，一個覆蓋國家、省（區市）、區縣三級的階梯式制度體系，開始推動“一把手”直面來自百姓的訴訟。

法庭內，李世榮和陳剛的辯論進入尾聲，控辯雙方進入總結陳詞。

此時，出乎意料的事發生了。

陳剛在發言時，竟然向李世榮道謝：“感謝原告通過司法程序來解決問題，而不是通過其他渠道上訪纏訪，這是群眾民主法治意識增強的結果，也給政府公務人員敲響了依法行政的警鐘。”

李世榮心里百味交集。

庭審結束，他主動找到陳剛，伸出了手：“不好意思，把你告了。”

“依法解決糾紛——你的行為值得鼓勵！”陳剛也笑了。