外空活動中國際合作原則的適用：形式和實體要求

趙云（香港大學法律學院）

1 引言

1957年第一顆人造地球衛星的發射標志著人類進入外空時代。國際社會對此歡欣鼓舞，也對隨之而來的法律問題展開了實質性的探討和研究。當時的外空活動主要是由國家來主導，聯合國很自然地成為了調整外空活動最合適的舞臺。1958年聯合國就設立了臨時機構處理外空活動問題，1年之后，將該臨時機構進而改設為常設機構，也就是聯合國和平利用外層空間委員會，簡稱為聯合國外空委，該常設機構成為各國外空活動合作對話的主要場所。

外空活動需要高投入，且帶有高風險，這些特性也成為國際社會需要在此領域進行合作的堅實基礎。自外空活動出現以來，外空國際合作原則一直為國際社會所重視。1961年，聯合國大會通過第1721號決議，將國際合作作為該決議的副標題，強調外空活動開展國際合作的重要性。兩年后，聯合國大會再次通過決議，此次決議將國際合作提升到基本原則的重要位置，即開展外空活動必須遵循國際合作的基本原則。這些決議雖然沒有法律約束力，但都是經過國際社會絕大多數國家認可并遵循的重要文件；可以說，國際社會對于外空活動中的國際合作原則幾乎沒有異議。

1967年《關于各國探索和利用外層空間包括月球與其他天體活動所應遵守原則的條約》（簡稱《外空條約》），更進一步將國際合作原則作為一項重要原則正式以具有約束力的國際條約形式確定下來。現在該條約已經有超過100多個成員國，國際合作原則更是成為了國際習慣法的一部分。也就是說，即便一些國家沒有加入《外空條約》，國際合作原則也仍然是這些國家必須遵守的國際規則，具有法律約束力。該條約第九條規定，“本條約各締約國探索和利用外層空間，包括月球與其他天體在內，應以合作和互助的原則為指導，其在外層空間，包括月球與其他天體在內進行的各種活動，應充分注意本條約所有締約國的相應利益。”

在聯合國框架下隨后達成的四項國際條約也都在不同程度上提及了國際合作原則。這四項條約分別為1968年的《營救航天員、送回航天員和歸還發射到外層空間的物體的協定》（簡稱《營救協定》），1972年《空間物體所造成損害的國際責任公約》（簡稱《責任公約》），1975年《關于登記射入外層空間物體的公約》（簡稱《登記公約》）和1979年《關于各國在月球和其他天體上活動的協定》（簡稱《月球協定》）。其中《月球協定》進一步對國際合作原則作出了較為詳細的規定，但是該條約僅僅獲得十多個國家批準，美國、俄羅斯、中國等重要的外空強國都沒有加入該條約，因此該條約在外空活動領域沒有發揮較大的作用。

由此可見，國際社會對于國際合作原則的立場一直以來都是一致的，該原則得到了絕大多數國家的一致認同。但是，遺憾的是，國際社會對于國際合作原則的實質和內涵并沒有進行深入探討。國際社會迄今為止沒有一部法律文件對國際合作原則作出具有約束力的闡述和規定。因此，在現今外空活動開展得如火如荼的時期，很有必要對國際外空合作原則進行探討。

值得慶幸的是，我們還是可以依賴于聯合國大會于1996年通過的一項決議，即《關于開展探索和利用外層空間的國際合作，促進所有國家的福利和利益，并特別要考慮發展中國家的需要的宣言》，對國際合作原則在外空活動中的具體適用進行分析。下文將對國際外空合作原則的形式和實體要求進行探討，并對國際外空合作的現有機制進行分析和評述，希望這些討論能夠促進外空國際合作的進一步開展，有助于最終實現外空的和平利用。

2 外空合作原則的形式要求

在形式方面，《關于開展探索和利用外層空間的國際合作，促進所有國家的福利和利益，并特別要考慮發展中國家的需要的宣言》做出了非常寬松的規定，即從鼓勵各國進行國際合作的角度出發，允許各種合作機制并行使用，互不排斥。決議第4條列舉了幾種可行的合作形式：政府與非政府的方式，商業與非商業的方式，全球、多邊、區域或雙邊的方式，以及各種發展水平的國家之間的國際合作。決議采取靈活的模式列舉了幾種可行的合作形式，很明顯，這只是不窮盡的列舉；只要合作雙方覺得合適和有效，均可以采用。

最基本的合作方式是政府與政府之間的合作；在外空活動出現的初期，國家是活動的主體，所以國家或政府之間的合作是最重要的以及占主導形式的合作。隨著外空商業化和私有化的發展，非政府實體逐漸參與到外空的合作當中，因此出現了政府與非政府之間，以及非政府之間的合作。合作的內容也是相當廣泛的，包括商業以及非商業方面的合作，后者可以包括空間科學和技術開發等方面的合作。1996年決議提及這些實體可以包括“國家機構和國際機構、研究機構、發展援助組織”等等。

從合作的區域看，國際合作可以是全球、多邊、區域或雙邊的。全球的合作機制最明顯的就是聯合國框架下的合作，此類合作已經取得了明顯的成效；尤其是在外空活動出現之后的二十年間，在聯合國框架下就達成了五項外空條約，確立了外空活動的基本法律框架，維持了未來幾十年外空領域的穩定和有序發展。其次，在各個區域，各國又達成了相互間合作的框架。例如，亞太空間合作組織是亞太地區第一個空間合作組織，為區域內的外空合作構建了良好的基礎，并促進了區域內的合作和外空活動的共同發展。同一地理區域內的國家有著相似的社會文化背景，更易達成對整個區域具有廣泛適用性的協議。第三，還有一些合作是跨區域的合作，即多邊合作，這同樣是非常重要的合作形式。在很多場合下，能夠實現強強聯合，利用各國的優勢，將有限的資源投入到相關的領域，有利于特定領域能夠在較短時間內獲得科技方面和成果方面的突破。例如，“國際空間站”的合作項目。1998年美國、俄羅斯等多國達成政府間協議突破了區域的界限，將外空領域較強的國家整合在一起，共同從事“國際空間站”這一項目。這是迄今為止最成功的多邊合作典范。最后，還有雙邊合作，這是最容易實現的合作形式。此種形式涉及的只有兩個國家，較靈活，易于談判并達成相關協議，這也是各國最經常采用的合作形式。中國積極參與國際合作，與世界上二十多個國家達成了幾十項雙邊合作協議；未來還會有更多項合作協議達成。

一直以來，全球范圍的合作得到了較多的關注；但近二三十年以來，由于參與外空活動的國家增多，以及利益多樣化等因素，全球范圍的合作開展進行得并不是很順利，這也就促使了其他非全球范圍合作的達成。我們必須看到，這些非全球范圍的合作對于外空合作同樣是非常重要的。非全球范圍的合作相對較為靈活，也較易達成，從不同層面上促成合作的繼續進展，而不會因為全球范圍的合作不能達成而擱置外空活動的國際合作。這些類型的國際合作開展豐富了外空活動的實踐，有利于外空法律領域相應習慣規則的形成和確立。而小范圍的合作在達到一定程度之后，能夠不斷得到其他國家的認可和效仿，逐漸擴大范圍，從而最終實現全球范圍的合作。應該說，非全球范圍的合作與全球范圍的合作是相輔相成和相互促進的，最終目的都是實現對外空的和平利用，服務于全人類共同利益。所以在一直強調全球范圍合作的同時，我們必須日益關注到并加強研究非全球范圍合作的模式。

外空活動合作還可以在不同發展水平的國家之間開展。由于發達國家或者航天國家掌握了豐富的外空技術，可以互相交流，互相促進，所以這些國家間的空間合作一直以來較為頻繁。但是我們不能忽略發達國家與發展中國家之間，發展中國家之間的合作。外空為全人類所有，外空活動應為全人類的共同利益服務。這些外空基本原則的制定已經充分說明了發展中國家也應當能夠從發達國家的外空活動中獲益。發達國家在開展本國的外空活動的同時，要考慮發展中國家的利益，在一定程度上要幫助或促進發展中國家外空活動或利用外空的能力。任何脫離了發展中國家而單方進行外空活動的行為都不能體現《外空條約》中的多項基本原則。此外，我們必須看到，在一些場合，發達國家與發展中國家也有合作的必要性和可行性。例如《營救協定》中的安排就很明顯體現了發展中國家在營救及歸還航天員、尋找和歸還外空物體方面可以發揮重要作用。如果航天員緊急降落在發展中國家管轄的區域內，該發展中國家應當采取措施營救航天員，給予必要的幫助，保證他們的安全，并通知發射當局和聯合國秘書長，將他們交還給發射當局的代表，等等。這些規定都充分體現了發展中國家，即便沒有掌握航天技術，在外空活動還是會起到重要作用的。

發展中國家之間的合作同樣重要。典型的例子就是中國與巴西的合作。這已被稱為是南南合作的典范。該合作不僅在于共同發射衛星，使南美國家享受到衛星的服務，更重要的是巴西通過合作提升了本身的航天科技水平和利用外空的能力。

以上提到的外空合作的不同形式只是按照不同的標準進行區分，例如全球范圍的合作，可以是商業的合作，也可以是非商業性的合作；可以是政府之間的合作，也可以是非政府之間的合作，還可以是政府與非政府之間的合作。1996年決議做出了這些列舉，允許多種合作形式的并存，可以充分體現該決議的著眼點就在于最大可能地促進國際合作。從這個角度而言，所謂的形式要求實際上也就是沒有要求，也就是體現了合作的靈活多樣性。

3 外空合作原則的實體要求

1996年決議更重要的內容是體現在實體方面的要求。首先我們必須意識到，國際合作的各方有完全的自主權，即由自己來決定是否參與國際合作，與哪一方或幾方來開展合作，在外空活動的哪一方面合作，等等。合作各方自主自愿參與到合作中，真正體現各方的真實意愿，而不能受到脅迫等其他外來因素的干擾。這也就是1996年決議提到的“各國均可在公平和可以相互接受的基礎上自行決定參加探索和利用外層空間的國際合作的所有方面。”也就是說，合作各方意思的真實表示是合作的關鍵。

在此基礎上，我們可以進一步研究國際外空合作開展的其他實體要求。首先，“這種合作活動的合同條件應當公平合理，應當完全符合有關各方的合法權利和利益，例如知識產權。”合作各方自愿參與合作也正是因為合作是公平合理，是可以接受的，所以在達成有關合作協議的時候，必須考慮各方的權利和義務的均衡；有關的權利和義務不能顯失公平，損害任何一方的利益。

其次，國際合作要充分考慮到發展中國家的特別需要。有時候形式上的平等反而造成了實質的不平等。由于發達國家與發展中國家在航天科技、社會條件等方面的差距，在相關的合作中必須充分考慮實際情況，在相關安排上做出一定的考量，努力實現國際合作的實質平等。1996年決議就明確提到，“應當特別注意到發展中國家和空間方案剛起步的國家在與空間能力較先進的國家開展國際合作時所產生的福利和利益。”

有關“考慮發展中國家的特別需要”的規定，可能會引起一些誤解；尤其在外空探索和開發的過程中，如何實現發達國家和發展中國家的利益平衡，也就是如何一方面保護發達國家大量投資開發外空所應享有的獲益，另一方面實現外空為全人類利益服務的宗旨。這一問題，實際上也就是《月球協定》長期以來未能得到國際社會大多數國家接受的原因之一。《月球協定》中規定的“人類共同繼承遺產”時一個很美妙的詞匯，但是要將該詞匯落實到現實中，則困難重重。就有關如何設置外空資源開發的法律框架方面，不少學者都進行了探討，并提出了不同的設想。其一就是參照國際海底區域的做法。“人類共同繼承遺產”的術語在《聯合國海洋法公約》（簡稱《海洋法公約》）中也有出現；一直以來，各國對《海洋法公約》持保留意見，直到1994年7月對被視為“人類共同繼承遺產”部分的國際海底區域及其資源的規定作出修改后，該公約才于1994年11月生效。國際海底區域適用的“平行開發制”是以設立的國際海底管理局為核心；一方面由國際海底管理局代表全人類利益開發國際海底；另一方面由締約國及其企業與國際海底管理局簽訂勘探或開發國際海底的合同從而獲利。針對外空（包括月球）的資源開發，筆者以為可以充分借鑒以上的做法，設立外空管理局，采用類似的平行開發制度，進行探索和開發外空的活動。

在這方面，1996年決議也提及了“國際合作在特別顧及發展中國家需要的同時，應考慮到它們對技術援助的需要和合理有效地分配財政和技術資源。”在這方面，我們同樣可以考慮到國際海底區域的做法，在相關企業決定開采某一海底區域的時候，要尋找另一塊相似的區域，并在市場條件下轉讓相關技術，以便國際海底管理局開展相應的開發活動。這樣，一方面，相關企業通過開發海底區域而獲利；另一方面，國際海底管理局則代表全人類利益，獲得必要的技術，同樣能夠開發另一塊區域，從而代表全人類獲利。

筆者以為這樣的安排能夠很好地平衡合作各方的權利和義務。例如在知識產權的轉讓方面，出讓方能夠在市場條件下轉讓，保護己方利益；而受讓方能夠順利獲得必要的技術開展活動，不會受到一些不必要的技術轉讓限制。這樣的安排正好實現了上面提到的“技術援助的需要和合理有效分配財政和技術資源”。

4 結論

外空國際合作是外空活動的一項重要原則，但是現有的法律文件僅僅做出了原則規定，具體合作的范圍、方式和內容等都由各合作方在具體開展合作的過程中自行確定。這種做法雖然給予合作方充分的自由和靈活度，但是，由于缺乏明確的指引，反而會增加國際合作的難度或者難以保護發展中國家在國際合作中的利益。如果有適當的法律文件對國際合作做出一定的指引，將有利于外空合作的談判和具體開展，這尤其對于發展中國家具有重要意義。一方面，各國有國際義務開展國際合作，在國內的立法中寫明國際合作原則，切實履行條約項下的義務。另一方面，各國要采取積極的態度，切實參與到國際合作的進程中。各國必須意識到，國際合作原則與《外空條約》中的其他原則，尤其是和平利用外空原則，都是緊密聯系在一起的。外空的和平利用離不開國際合作；而國際合作的開展將確保最終實現外空的和平利用。