量水發(fā)展 促進北京市節(jié)水型城市建設

文 // 方秀玉 北京市統(tǒng)計局

近年來北京市的節(jié)水工作取得了一定進展，但水資源嚴重缺乏的壓力并沒有緩解。因此須進一步加強用水總量控制，認真貫徹落實習近平總書記“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”的要求，量水發(fā)展，提升北京市水安全保障和用水效率。

1 水資源和用水概況

1.1 水資源緊缺，用水缺口巨大

北京水資源極其緊張，2006～2014年，年人均水資源量僅141.5立方米，遠低于國際人均1000立方米的重度缺水標準，屬資源型重度缺水城市。而支撐特大型城市經濟社會發(fā)展所需的水量規(guī)模龐大，2006～2014年年均用水量35.6億立方米，年均水資源量26.6億立方米，平均每年用水缺口達9億立方米。從2014年情況看，北京市用水量37.5億立方米，水資源量21.6億立方米，水資源缺口更是高達15.9億立方米。

1.2 生活用水剛性增長和環(huán)境用水較快增長

隨著北京市常住人口的快速增加和第三產業(yè)的發(fā)展，生活用水不斷增長。同時，由于水資源的長期過度開發(fā)以及近年來環(huán)境建設力度的加大，河湖補水、道路澆灑、綠化等環(huán)境用水也快速上升。2006～2014年，全市生活和環(huán)境用水年均分別增長2.7%和23.3%， 2014年分別達17億和7.2億立方米，占全市用水總量的比重分別為45.3%和19.3%；而農業(yè)和工業(yè)用水量年均則分別下降5.2%和3.2%，2014年占全市用水總量的比重分別為21.8%和13.6%。從增量對比來看，2006年以來北京市總用水量增加3億立方米，其中生活和環(huán)境用水合計增加9.7億立方米（其中生活用水增加3.6億立方米，環(huán)境用水增加6.1億立方米），工農業(yè)節(jié)水帶來6.7億立方米的減量遠不能抵消生活和環(huán)境用水帶來的增量。

1.3 萬元GDP水耗下降主要靠第一產業(yè)用水效率提升

隨著“節(jié)水”有關工作的開展，“十一五”以來北京市萬元GDP水耗下降明顯，從2005年的49.5噸/萬元下降至2014年的17.58噸/萬元，累計下降52.94%，年均下降8.03%。若不考慮再生水，萬元GDP新水量從2005年的45.77噸/萬元下降至2014年的13.53噸/萬元，累計下降60.83%，年均下降9.89%，下降幅度大于萬元GDP水耗降幅。

表1 北京市分產業(yè)萬元增加值水耗情況表

分產業(yè)情況，2006～2014年，北京市三次產業(yè)單位增加值水耗年均分別下降6.47%、8.85%和3.65%。從表1可以看出，其中第一產業(yè)對北京市萬元GDP水耗下降貢獻最大。

2 用水總量控制面臨的壓力

2012年，《北京市人民政府關于實行最嚴格的水資源管理制度的意見》（下文簡稱《最嚴格水資源管理制度》）中提出，到2020年北京市用水總量控制在46.58億立方米以內。從目前情況看，要將用水總量控制在目標要求內，尚面臨一定壓力。

2.1 生活用水控制難度大

2.1.1 人口過快增長耗用大部分供水增量

人口的快速增長促使生活用水迅速增加。2006～2014年，北京市常住人口年均增長3.8%，生活用水年均增長2.7%。初步測算，“十一五”以來人口增長因素對北京市生活用水量增長的貢獻率超過150%。

自2009年南水北調京石段工程開始較為穩(wěn)定地調水入京以來，新增人口累計生活用水量約12億立方米。同期，南水北調京石段總調水量15億立方米，新增人口累計生活用水量相當于南水北調京石段總調入水量的80%。由此可見，人口的持續(xù)過快增長與水資源緊缺的矛盾愈加突出和難以為繼。

2.1.2 生活水平提高拉升人均生活用水量

人均生活用水量的高低主要受經濟社會發(fā)展水平、人民生活水平以及相應的用水習慣的影響，剛性增長的特征較為明顯。一方面，與國內其他省市相比，北京市經濟社會相對發(fā)達，居民生活水平較高，人均生活用水量較大。按不含再生水統(tǒng)計，2013年，北京日人均生活用水量206升，遠高于國內同屬北方的天津、濟南、太原、鄭州等大城市。另一方面，與發(fā)達國家相比，北京的人均生活用水量還處于較低的水平。2013年北京日人均生活用水量遠低于美國、日本、英國等發(fā)達國家水平，上述國家2011年日人均生活用水量均在300升以上；甚至比水資源極為緊缺的以色列還低20%左右。

2.2 生態(tài)環(huán)境用水仍有增長需求

2.2.1 河湖生態(tài)補水需求量大

國際上一般認為，一個流域或地區(qū)的水資源開發(fā)利用率保持在40%左右比較合理，而北京市2006～2014年年均水資源開發(fā)利用率為91.8%，且其中近半年超過100%。水資源的長期過度開發(fā)，導致地表、地下水環(huán)境惡化，并引起河水斷流、湖泊萎縮、地面沉降等生態(tài)環(huán)境問題。加之農村地區(qū)污水直接排放的現(xiàn)象還比較普遍（2013年城六區(qū)以外的區(qū)縣污水處理率僅63.1%），加劇了環(huán)境破壞。為降低對環(huán)境的破壞，必須向河道、湖泊人工補水，以保證維持生態(tài)環(huán)境功能正常運轉所需水體的數量和質量。

此外，降水量的減少加劇生態(tài)環(huán)境中水資源的枯竭，進而增加環(huán)境補水需求。近年北京處于枯水期，2006～2014年年均降水量僅528毫米，比多年平均雨水量585毫米低10%，尤其是2014年降水量439毫米，僅是多年平均降水量的75%。

2.2.2 道路澆灑和綠化用水需求增加

2006～2014年，北京市道路面積年均增長3.3%，公園綠地面積年均增長8.7%。此外，政府和民眾對水環(huán)境的要求逐步提高，帶來環(huán)境用水投入的增長。

主要受上述兩個方面因素影響，2006年以來北京市環(huán)境用水年均增速高達23.3%，2014年達到7.2億立方米。在水資源緊缺、用水人口和產業(yè)規(guī)模龐大，以及環(huán)境綠化等要求不斷提高的情況下，生態(tài)環(huán)境用水仍有增長需求。

2.3 用水效率和結構與節(jié)水要求不完全適應

從農業(yè)來看，農業(yè)用水占北京市用水比重較大，用水效率仍有待提高。“十一五”以來農業(yè)種植結構中，高耗水的糧食作物種植面積占比不降反升，2013年達65.7%，累計提高3.4個百分點；節(jié)水灌溉面積占灌溉面積的87.8%，還有近3萬公頃未實現(xiàn)節(jié)水灌溉；農業(yè)新水使用量7億多立方米，與北京市《關于調結構轉方式發(fā)展高效節(jié)水農業(yè)的意見》（2014年）所確定的2020年農業(yè)新水使用量控制在5億立方米左右的目標相比，尚有較大差距，2014～2020年農業(yè)用新水量需年均下降5%。

從工業(yè)來看，與國際對比，我市工業(yè)用水效率還不夠高效。2013年，北京萬美元工業(yè)增加值新水量68噸，而新加坡和以色列僅分別為43噸和15噸，說明北京工業(yè)結構還存在與節(jié)約用水和“量水發(fā)展”不相適應的狀態(tài)。與規(guī)劃目標相比，2014年北京萬元工業(yè)增加值水耗13.6立方米，要實現(xiàn)北京《最嚴格的水資源管理制度》提出的目標要求，即到2020年萬元工業(yè)增加值用水量下降到10立方米以下，尚存在一定壓力，工業(yè)萬元增加值水耗的下降必然更加依賴用水量增速的控制。

3 建議

堅持量水發(fā)展，按照以水定城、以水定地、以水定人、以水定產的方針，通過轉變發(fā)展方式、產業(yè)轉型、技術創(chuàng)新、制度創(chuàng)新等措施，加強節(jié)水型城市建設。

3.1 控制生活用水規(guī)模

一是嚴格落實2020年北京市人口調控目標及年度分解任務。堅持“以水定人”的發(fā)展思路，結合疏解非首都功能和京津冀協(xié)調發(fā)展，嚴控人口增量，調整人口布局，確保北京市水資源承載能力處于合理水平。

二是引導居民生活和消費方式。基于北京市水資源情況，應提倡節(jié)水型生活方式，控制發(fā)展與資源節(jié)約不相適應的服務和經營內容。根據有關統(tǒng)計調查，2014年，在北京市第三產業(yè)限額以上單位水耗與上年基本持平的情況下，17家高爾夫球場所屬單位的用水量增速高達16.2%，且其中地下水占比55.6%。應對高爾夫球場等非人民生活必須且耗水高的高檔經營活動加以嚴格監(jiān)管和引導，杜絕奢侈浪費現(xiàn)象。此外，高校、醫(yī)院、政府機關等公共機構密集的行業(yè)，水耗占比大，且均保持1%左右或以上的增長，因此，也是生活節(jié)水的重點和突破口。

三是培養(yǎng)居民家庭節(jié)水行為。加強節(jié)水宣傳，培養(yǎng)居民節(jié)水意識；加強節(jié)水技術創(chuàng)新和節(jié)水設施開發(fā)，大力推廣家庭節(jié)水器具；制定合理的居民家庭節(jié)水獎勵政策，加強對具體的節(jié)水措施和節(jié)水途徑的宣傳，推進居民節(jié)水意識付諸于實際行動，減少水資源浪費。

3.2 控制環(huán)境用水過快增長

一是提高再生水利用率，擴大再生水利用量特別是環(huán)境和農業(yè)用水中的再生水使用量，替代新水取用。2014年，北京市再生水利用率62.6%，與發(fā)達國家70%以上的水平相比還有差距。據測算，若2014年北京市再生水利用率提高8個百分點至發(fā)達國家平均水平，相當于當年水資源量增加1.1億立方米，能夠分別替代當年60%左右的環(huán)境用新水和16%的農業(yè)用新水。

大力提高再生水利用率，推進再生水利用，必須建立再生水利用新機制。首先，加強立法，對適用再生水的道路澆灑、林地、綠地、農村生態(tài)環(huán)境用水等領域，強制使用再生水；其次，加大再生水利用設施規(guī)劃和投資，合理布局再生水利用設施；第三，加速再生水管道鋪設和再生水取水點建設，便于再生水取用。

二是提高污水處理率，減少污水直接排放量，以利于生態(tài)補水的控制。特別是城六區(qū)以外的郊區(qū)，污水處理能力遠不能達到需求。應通過資金和技術支持等手段，加大污水收集管道建設，從源頭上防止污水直排；加大郊區(qū)污水處理廠和村級污水處理站建設，提高污水處理能力。

三是加大生態(tài)環(huán)境用水監(jiān)測，加強環(huán)境用水精細化管理和科學配置，以減少環(huán)境用水浪費。近年生態(tài)環(huán)境用水較快增長，既受環(huán)保需求擴大等客觀因素所致，也存在用水管理過于粗放、大水漫灌等粗放用水方式導致浪費的現(xiàn)象。應進一步加強生態(tài)環(huán)境用水監(jiān)測，對用水統(tǒng)計進行細化，加強用水大戶用水管理，使其用水量處在合理規(guī)模。

3.3 控制工農業(yè)用水總量

解決工農業(yè)發(fā)展和節(jié)約用水的矛盾，一方面是進行產業(yè)內部結構調整，按照“以水定產”的思路，繼續(xù)優(yōu)化工農業(yè)生產結構，由耗水型結構向節(jié)水型結構轉變。大力推進農業(yè)種植結構調整，逐步減少退出小麥等高耗水作物種植，控制畜牧水產業(yè)新增規(guī)模等，因地制宜發(fā)展林、草、果等產業(yè)，使農業(yè)產業(yè)結構與水資源節(jié)約相適應。

從工業(yè)內部行業(yè)結構來看，仍存在不少高耗水產業(yè)。根據2014年規(guī)模以上工業(yè)水耗統(tǒng)計結果，六大高耗能行業(yè)和采礦業(yè)是主要耗水行業(yè)，其水耗合計占規(guī)模以上工業(yè)耗水量的58%。對此，應結合工業(yè)疏解政策，嚴格落實禁限產業(yè)發(fā)展。

此外，加大節(jié)水技術創(chuàng)新和推廣，加大非常規(guī)水利用，以替代工農業(yè)對新水的需求。加強農業(yè)高效節(jié)水灌溉設施建設，推廣農業(yè)節(jié)水技術，加大農業(yè)對雨水、再生水的利用；引導工業(yè)企業(yè)安裝相應設備，提高水的循環(huán)利用率，以再生水、雨水等非常規(guī)水替代工業(yè)對新水的需求。