歐元區財政政策協調規則研究

譚理思，李秋林

(1.四川大學經濟學院，成都 610065;2.中共成都市龍泉驛區紀委，成都 610100)

經濟學研究

歐元區財政政策協調規則研究

譚理思1，李秋林2

(1.四川大學經濟學院，成都 610065;2.中共成都市龍泉驛區紀委，成都 610100)

2009年爆發的歐債危機，讓歐洲認識到財政政策協調對于歐元區生死存亡的重大意義。雖然目前歐洲已逐漸走出債務危機的陰影，但長久以來，歐元區各國頻繁觸碰財政紀律的政策“紅線”，仍反映出現行協調規則在可執行性與約束力方面存在著較多的問題。解決這些問題需要從制度層面進行創新，根本之策在于建立事前、事中、事后一體化的財政政策協調體系，著力解決現行協調規則僵化性、順周期性和軟約束性問題，構建激勵與約束相配套，事前規范、事中監督與事后獎懲相銜接的歐元區財政政策協調規則新框架。

歐元區;財政政策;協調規則;歐債危機

財政政策作為主權國家重要的宏觀經濟政策，在國家經濟運行中起著至關重要作用。歐元區各成員國自加入經濟貨幣聯盟以來已將制定貨幣政策的權利讓渡給歐洲中央銀行，財政政策作為其僅有的宏觀經濟調控手段，作用就更為突出，財政政策協調問題也一直是歐元區各國爭論的焦點。2009年底爆發的歐債危機集中暴露了歐元區財政政策協調規則的問題，進一步引發了學術界對協調規則的關注。面對現有協調規則存在的弊端，如何進一步完善制度、增進協調規則的執行力、強化歐元區財政紀律，對于維護與加強歐元區國家團結、防范與降低系統性財政金融風險具有重要的理論和現實意義。

一、歐元區財政政策協調規則的現狀

2013年12月15日，愛爾蘭正式宣布退出歐債危機紓困機制，成為自危機爆發以來首個脫困國家。2013年歐元區國家政府赤字占GDP的比重回落至3％，為2009年危機爆發以來連續第四年回落①2009－2013年歐元區國家政府赤字占GDP的比重分別為6.4％、6.2％、4.1％、3.7％和3％。;政府債務占GDP的比重穩定在92.7％，與2012年持平。盡管從數據上看，歐元區各國財政狀況有了一定程度的好轉，但歐元區財政政策協調規則存在的根本性問題仍未得到有效改觀，這些規則集中體現在《馬斯特里赫特條約》、《穩定與增長公約》和《財政契約》三部政府間條約關于“過度赤字”的規定中。

為了落實《馬約》確定的“過度赤字程序”，避免某些不負責任的成員國出現過度政府赤字，歐盟成員國集體通過了《穩定與增長公約》(以下簡稱《公約》)。1997年10月簽署、1999年5月生效的《公約》進一步強化了《馬約》所規定的財政紀律，明確了執行“過度赤字程序”的條件和相應懲罰措施，并就建立財政狀況預警機制作了規定，以保證各成員國在中期內(1997年－2004年)達到周期調整性政府收支基本平衡或盈余［2］。

在歐元區主權債務危機的嚴峻形勢下，2012年3月，除英國、捷克以外的25個歐盟成員國(此時克羅地亞尚未加入歐盟)簽署了《財政契約》，《契約》于2013年1月生效［3］。《契約》規定，歐元區國家以及其他自愿加入的歐盟成員國將執行更嚴格的財政紀律，主要包括:一是簽約國必須做到預算平衡或保持盈余，并在契約生效后1年內將“實現預算平衡”的條款納入本國憲法;二是簽約國必須將本國預算提交歐盟委員會審查;三是簽約國預算執行情況受歐盟法院監管，簽約國若違反財政紀律將觸發懲罰機制，具體而言，歐盟法院有權對結構性赤字超過該國GDP0.5％的國家進行處罰，罰款最高不超過該國GDP的0.1％;四是歐盟必須在契約生效后的5年內將相關條款融入歐盟法律體系。

二、歐元區財政政策協調規則的問題

(一)協調規則的僵化性

無論《馬約》、《公約》還是《財政契約》，對各成員國的差異性均未區別對待，在“過度赤字”的上限設定中，都是實行“一刀切”的簡單規定，迫使各國接受同一標準。具體而言，《馬約》《公約》規定政府赤字不得超過GDP的3％、政府債務不得超過GDP的60％(“例外情況”除外);《財政契約》規定結構性赤字不得超過GDP的0.5％。事實上，盡管歐元區是世界上經濟一體化程度最高的地區，但各成員國在經濟基礎、結構、周期及發展形勢等方面仍差距較大，特別是政府赤字率、政府債務率等財政指標相距懸殊，有的成員國因經濟景氣政府債務率較低，有的成員國則因經濟低迷而背負較高的政府債務率。歐洲央行數據顯示，2013年歐元區成員國中政府債務率最高的希臘是最低的愛沙尼亞債務率的17.5倍;歐元區平均政府債務率為92.7％，標準差高達40.9。從各成員國對歐元區金融系統穩定性的負面影響程度來看，高債務率國家對貨幣區金融系統的負面沖擊更大;從各成員國自身防范債務風險來看，高債務率國家防范自身債務風險的必要性更大;從政策執行的結果反饋運用來看，高債務率國家執行財政紀律的隨意性更大，更應受到懲罰。可見，無論從上述何種角度，高債務率國家都應當受到更為嚴格的赤字約束，低債務率國家理應獲得較為寬松的赤字權限，而不應該一味執行僵化的政策標準。

(二)協調規則的順周期性

依照凱恩斯經濟學基本理論，實施財政政策應該采取“相機抉擇”的方式，即:在經濟繁榮期實施緊縮性財政政策，從而防止經濟過熱;而在經濟蕭條期則推行擴張性財政政策，進而刺激經濟增長，通過采取“逆周期而動”的方式確保經濟平穩較快發展。然而，《馬約》和《公約》僅通過兩個簡單的量化指標對財政政策進行限定，并未真正考慮各國所面臨的經濟周期，其關于“政府赤字率不能超過GDP3％”的限制性規定暗含著“各國經濟周期一致”的前提，由此導致了財政政策自動穩定器功能受到嚴重影響［4］。一方面，在經濟蕭條期束縛了成員國財政政策手段的運用和反周期調節功能的發揮。在經濟蕭條期，財政政策本應該發揮自動穩定器作用，使稅收減少、政府支出增加，從而刺激經濟回升，但因《馬約》與《公約》要求各成員國將政府赤字率控制在3％以內，迫使各成員國增加稅收、減少政府支出，導致國家經濟狀況雪上加霜。經濟增長緩慢的歐元區成員國不得不面對兩難境地:要么違背《公約》約定擴大赤字以刺激經濟;要么遵守《公約》規則放棄財政刺激手段的運用，放任經濟進一步衰退，并承受極大的社會壓力。另一方面，在經濟繁榮期并未對成員國減收增支的“順周期”行為進行任何限制性規定，縱容甚至助長了各國短視行為的發生。這種“順周期性”的財政政策協調規則必然導致各成員國財政政策呈現出“順周期化”趨勢。

歐盟也逐漸認識到協調規則的“順周期性”問題，并且在《財政契約》中相應進行了完善，將“政府赤字”重新界定為“結構性赤字”，即實際赤字剔除周期性赤字以后的部分，并規定了結構性赤字0.5％的上限。修改后的協調規則考慮了成員國經濟運行的周期性因素，將周期性赤字予以剔除，有助于在經濟蕭條期發揮財政政策的自動穩定器功能。然而，協調規則制定的結構性赤字不超過GDP0.5％的統一上限，在經濟繁榮期仍未對成員國減收增支的短視行為進行約束，依然存在“順周期性”的問題。

圖1 《馬約》《公約》所確定的協調規則的順周期性示意圖

圖2 《財政契約》所確定的協調規則的順周期性示意圖

(三)協調規則的軟約束性

隨著科學技術的發展，近年來，紙質檔案的提供和使用率逐年下降。因為紙質檔案保存和使用占據的空間大，使用時間短，更新慢，產品單一，查閱不方便，使得其使用率大幅度下降，已經不滿足社會發展需求。測繪檔案的數字化管理不僅方便保存，而且更新周期短，可以利用計算機來進行更加科學的管理。我國政府加大了對測繪檔案的基礎投資，為測繪檔案的管理提供了保障。例如，近年來福建省漳州市測繪設計研究院的測繪檔案管理中，是基于B/S架構(瀏覽器/客戶端)的應用平臺實現了測繪地理信息檔案信息的全生命周期管理和綜合查詢分析利用，有效地推動了數字測繪成果的流程化、一體化集中管理和多元化應用。

一是協調規則的約束性從未真正落實。雖然《馬約》《公約》《財政契約》等協調規則試圖通過執行“過度赤字程序”對違約的成員國實施制裁，以避免出現“道德風險”，維護歐元區金融系統穩定，但卻也為違約國逃避經濟制裁預留了空間，從而使協調規則對成員國并沒有產生很強的外部約束。具體來看，“過度赤字程序”執行不力的原因包括:第一，雙重標準。憑借政治上的影響力，德國、法國等歐元區大國通過濫用協調規則中的“例外條款”往往能夠比小國更容易逃避制裁［5］。第二，決策規則不盡合理。協調規則雖然規定“歐盟理事會投票不考慮代表當事成員國理事會成員的投票”，但卻允許一個違約國參與對另一個違約國的制裁過程，這種類似于“同歸于盡”的制裁機制，使任何理性國家都不會首先越雷池一步，這必然導致違約國之間互相袒護。第三，“過度赤字程序”的懲罰除高額罰款外，對于一國的國際地位也是一種無形的貶損，它使歐盟委員會在執行“過度赤字程序”時態度相當謹慎，甚至還會為違約國尋找理由進行開脫［6］。總體來看，“過度赤字程序”對發生過度政府赤字國家的制裁并不是自動進行的，而要經歷一個復雜、冗長的程序，制裁是不確定的、滯后的，讓人感覺懲罰機制不是一觸即發的“硬杠子”，而是可以討價還價的“軟約束”。歐洲中央銀行數據顯示，從1999年歐元區成立至今，沒有任何一年歐元區所有成員國政府赤字率、債務率兩項指標同時達標;對違反規則的成員國，歐元區從未啟動過任何實質性懲罰措施，協調規則的約束性從未真正得以落實。

二是協調規則缺乏激勵性。對歐元區以外的歐盟成員國而言，只有遵守《馬約》所規定的趨同標準才能加入經濟貨幣聯盟，因此“守約才能入盟”的激勵十分明確，成員國守約的動機非常強烈;而對于已經加入歐元區的國家，《財政契約》卻沒能繼續提供守約激勵，一手提著“大棒”的同時，另一只手卻沒有“胡蘿卜”可供獎勵。各成員國在加入歐元區后，堅守約定不但不能獲得任何利益激勵，反而還會對本國經濟造成很大壓力，因此無論出于經濟還是政治考慮，各國違約都不足為奇。

三、歐元區財政政策協調規則的改進對策

(一)實行“可轉讓的結構性政府收支余額”制度

以“實際余額”(盈余以正數計，赤字以負數計，下同)扣減“周期性余額”后計算“結構性余額”，從而剔除政府余額中的周期性因素。按照政府債務率將成員國劃分為三檔，分別賦予差異化的、動態調整的結構性余額率下限值。以各國“結構性余額率下限”為基點，分別核算當年“結構性余額基數”(絕對額)，數量上等于“結構性余額率下限”與“當年該國GDP”的乘積。以“結構性余額”扣減“結構性余額基數”后計算“結構性余額凈值”，規定“結構性余額凈值”不得為負，否則成員國將面臨懲罰。該凈值可累積，可彌補次年“結構性余額凈值”之不足，還可在歐元區成員國之間自由轉讓。上述制度設計，在三個方面改進了原有協調規則，并起到了三個方面的作用:一是通過自身周期性盈余的強制積累、預留，彌補周期性赤字，熨平經濟周期，增強了協調規則的逆周期性;二是通過自身結構性盈余的強制積累，逐年消除政府債務，維護金融穩定，增強了協調規則的引導性;三是通過分類設定“結構性余額率下限”，區分不同債務率對區域金融系統穩定性的不同影響，同時允許“結構性余額凈值”累積和轉讓，提高了各國遵守規則的動機，改善了協調規則的僵化性、順周期性，增強了激勵性。具體而言，“可轉讓的結構性政府收支余額”制度具有以下特點:

一是剔除了政府收支余額里的周期性因素。依據是否受經濟周期影響，政府收支余額可分為周期性余額與結構性余額兩部分。以政府赤字為例，d=dc+ds=λy+ds，其中d為政府赤字，dc為周期性赤字，ds為結構性赤字，y為實際產出與充分就業產出差額的絕對值，λ為財政預算對產出波動的彈性系數。在“可轉讓的結構性政府收支余額”制度中，制度設計的出發點是“結構性余額”，即雙向(經濟繁榮期、經濟蕭條期)剔除了周期性因素的影響，有助于發揮財政政策“逆周期性”的作用。

二是賦予歐元區成員國差異化的、動態調整的結構性余額率下限值。協調規則的限制標準應該具有導向性，應該允許一個低債務率國家在更大范圍和幅度內執行穩定政策，由此將一國政府赤字率與政府債務率掛鉤，即低債務率國家可以比高債務率國家出現更高的政府赤字。這種政策規定的優點在于，如果遵守規則，一國將有更大的自由來實施穩定經濟的政策，收益也就越大，從而增強成員國遵守協調規則的動機。在“可轉讓的結構性政府收支余額”制度中，根據國際通行的政府債務率“兩條警戒線”“三個區間”，可相應將歐元區成員國按照當年債務率劃分為三個檔次:第一檔，對位于“禁止舉債區”(政府債務率高于100％)的國家，設定1％的“結構性政府余額率下限”，即每年必須積累1％的結構性盈余;第二檔，對位于“舉債警戒區”(政府債務率介于100％與60％之間)的國家，設定0.5％的“結構性政府余額率下限”，即每年必須積累0.5％的結構性盈余;第三檔，對位于“舉債安全區”(政府債務率低于60％)的國家，設定－0.5％的“結構性政府余額率下限”，即每年允許產生0.5％的結構性赤字，與《財政契約》規定的“結構性赤字不得超過GDP的0.5％”相銜接。檔次劃分根據成員國政府債務率的變化情況，實行“一年一調整”的動態管理。這樣的制度設計，既區分了成員國不同政府債務率對區域金融系統穩定性的沖擊程度，又通過強制積累政府盈余、逐年化解政府債務，起到了“守約獎勵”的激勵作用。

三是核算“結構性余額凈值”(絕對額)而非“結構性余額凈值率”(結構性余額凈值與GDP的比率)。主要基于以下考慮:第一，協調規則允許“結構性余額凈值”累計用以彌補次年不足。一般而言，成員國GDP每年都會發生變化，若以“結構性余額凈值率”來核算，難免出現偏差。第二，協調規則允許“結構性余額凈值”在歐元區成員國之間自由轉讓。歐元區成員國GDP規模差異較大，轉讓相同“結構性余額凈值率”，GDP規模大的成員國較之規模小的成員國實際轉讓“結構性余額凈值”更大。

四是規定“結構性余額凈值”不得為負，但可累積用以彌補次年不足。強化激勵約束性，讓“胡蘿卜”與“大棒”互為補充、缺一不可。首先，規定“結構性余額凈值”不得為負，否則違約成員國將觸及懲罰機制，受到嚴厲懲罰，強化了協調規則的約束性。其次，規定“結構性余額凈值”可累積用以彌補次年不足，強化了協調規則的激勵性，進一步增強了各國的守約動機，并從根本上有助于財政政策“逆周期性”作用的發揮，解決了原協調機制“只有在申請加入歐元區時守約才有激勵”的問題。

五是允許“結構性余額凈值”在歐元區成員國之間自由轉讓。過度政府赤字源于一國經濟活動，卻會給他國帶來一定的負外部性。“可轉讓結構性政府收支余額”制度對政府赤字進行再分配，允許“結構性余額凈值”在歐元區成員國之間自由轉讓，由市場來保證所有成員國削減赤字的邊際成本相等，用最小的總成本實現目標，從而強化了協調規則的激勵約束性。

(二)推行“三項制度”強化協調規則的激勵約束

一是推行“預繳財政守約保證金”制度。從《馬約》《公約》所創立的歐元區財政政策協調機制執行情況來看，盡管歐元區成員國政府赤字、債務兩項指標頻繁違約，但從未有任何一個成員國在經濟上遭受到實質性懲罰。其原因從宏觀上看，歐盟目前還不是一個真正意義上的政治聯盟，無論在歐盟還是歐元區層面對成員國的號召力、約束力都較為有限，特別是對德國、法國等歐元區大國的政策約束顯得尤為軟弱無力。這就需要通過制度改革創新，逐漸引導歐元區國家走上政治聯盟的道路。從微觀上看，雖然《公約》《財政契約》都制定了嚴厲的罰款制度，但對違約國的懲罰都是事后進行的。由于在歐元區層面缺乏強制執行的有力機制，事后執行的罰款最終都未能得以落實。鑒于此，可推行建立“預繳財政守約保證金”制度，即提前要求成員國預繳一筆“財政守約保證金”，該保證金為有息存款，金額可規定為成員國當年GDP的1％，資金統一納入ESM管理;若成員國違約，則罰款從該保證金中自動扣減;當保證金低于成員國當年GDP的0.5％時，成員國必須補足保證金至GDP的1％。推行“預繳財政守約保證金”制度，將進一步解決協調機制的軟約束性問題，為強化歐元區財經紀律、增強政策約束力提供有力支撐。

二是推行“財政違約梯度罰款”制度。第一個層面，按照違約國違約次數設置梯度罰款。比如，可規定對一般性違約，處以成員國違約年份GDP之0.1％的罰款;對連續3年或3年以上違約，從違約第3年開始，加倍處以成員國違約年份GDP之0.2％的處罰，從而從頻度上對財政違約程度加以區分。第二個層面，按照違約國結構性余額凈值率(即結構性余額凈值占當年該國GDP的比重)設置梯度罰款。可規定一個臨界結構性余額凈值率(負數)，當成員國結構性余額凈值率為負數且低于該臨界值時，加倍處以罰款，從而從深度上對違約程度加以區分。同時，匯集違約成員國繳納的罰款，建立“歐元區財政守約基金”，用以對財政守約成員國的專項獎勵，從而進一步強化協調規則的約束性和激勵性。

三是推行“財政守約獎勵”制度。可規定對連續3年或3年以上財政守約的歐元區成員國，從連續守約第3年開始實行獎勵，獎勵金額為成員國受到獎勵年份GDP的0.1％，獎金來源于“歐元區財政守約基金”。推行“財政守約獎勵”制度，將進一步強化協調規則的激勵性，從而讓協調規則的激勵性與約束性對稱。

(三)完善“歐洲學期”強化協調規則的事前監管

進一步完善現有“歐洲學期”制度。歐盟各機構特別是歐盟委員會加強對歐元區各成員國財政預算制定的指導與監督，并對各成員國的經濟形勢與可能發生的“過度赤字”情況提早做出預判，將財政金融風險降至最低。

至此，優化調整后的歐元區財政政策協調規則的框架已基本確立。在事前環節，“歐洲學期”加強了對歐元區各成員國的預算指導和風險防控預警，并對各國實施結構性改革提出建議，從源頭上控制了財政違約行為的發生;“預繳財政守約保證金”制度則將約束環節前置，增強了協調機制的執行力和權威性。在事中環節，“可轉讓的結構性政府收支余額”制度創立了以“結構性余額凈值”為核心的協調體系，克服了《馬約》《公約》所確立的原協調機制的順周期性、僵化性和軟約束性。在事后環節，“財政違約梯度罰款”制度進一步強化了協調機制的約束性;“財政守約獎勵制度”則彌補了原協調機制激勵性不足的缺陷，讓激勵性與約束性對稱，提高了各成員國的守約動機。

［1］歐洲聯盟基礎條約(經《里斯本條約》修訂)［M］.程衛東，李靖堃，譯.北京:社會科學文獻出版社，2010:95－96.

［2］王堅.歐盟完全手冊［M］.北京:中央編譯出版社，2010:106.

［3］周弘.歐洲發展報告(2012－2013)［M］.北京:社會科學文獻出版社，2013:2.

［4］張玉珂，范幸麗，史晨昱.關于歐洲《穩定與增長公約》的理論爭論［J］.世界經濟，2004，(10):74－75.

［5］江涌.論述《穩定與增長公約》的僵化與弱化［J］.歐洲研究，2003，(2):114.

［6］周茂榮，周念利.論歐盟《穩定與增長公約》框架下的財政約束與改革趨向［J］.歐洲研究，2004，(4):58－60.

〔責任編輯:馮勝利〕

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1000－8284(2015)01－0146－05

2014－10－06

譚理思(1982－)，男，重慶人，博士研究生，從事國內外財政理論與實踐研究。