地方政府耕地保護義務量配置與對策研究

蔡燕培，許 實，方 斌，4

（1.南京師范大學新型城鎮化與土地問題研究中心，江蘇 南京 210023；2. 江蘇省地理信息資源開發與利用協同創新中心，江蘇 南京 210023；3.中國土地勘測規劃院，北京100035；4.江蘇省物質循環與污染控制重點實驗室，江蘇 南京 210023）

地方政府耕地保護義務量配置與對策研究

蔡燕培1，2，許 實3，方 斌1，2，4

（1.南京師范大學新型城鎮化與土地問題研究中心，江蘇 南京 210023；2. 江蘇省地理信息資源開發與利用協同創新中心，江蘇 南京 210023；3.中國土地勘測規劃院，北京100035；4.江蘇省物質循環與污染控制重點實驗室，江蘇 南京 210023）

研究目的：通過對全國31個省地方政府耕地保護義務量測算結果分析，構建耕地保護對策，以期為強化地方政府的耕地保護責任提供政策建議。研究方法：借鑒前人研究成果，采取情景分析法，按照情景分析——態勢評價——政策建議的研究思路，測算各省在不同情境下的2030年政府耕地保護義務量，并針對分析結論提出政策建議。研究結果：（1）通過與中國2020年耕地保有量對比分析，8種情景下，2030年的國家耕地保護義務量基本可以滿足需求；（2）東部地區與西部地區基本無法滿足各省自身糧食需求，中部地區可實現供需平衡，并略有盈余；（3）東部與西部糧食需求無法實現的原因有差異，中部地區應成為中國耕地保護重要區域。研究結論：對三大經濟帶應采用差別化的耕地保護政策。東部地區應以調整糧經比、加大耕地利用強度為主要對策，中部地區應以加大糧食直補和建立東、中部直補途徑，西部地區則以提升耕地質量為主要路徑。

土地管理；耕地保護；法定義務量；情景分析法

1 引言

自20世紀70年代的世界性糧食危機之后，糧食安全問題逐步引起各國政府的重視，耕地作為糧食生產的根本載體，也就成為各國政府竭力保護的對象。經濟發達地區因城鎮化程度高，城市建設不斷推進，已難以落實國家下達的耕地指標；而經濟落后地區因種糧效益較低，也千方百計地發展工業，耕地保護形勢嚴峻，能否切實保護好耕地，地方政府有不容推卸的責任。根據聯合國發布的《世界人口展望：2012年修訂版》中預測2030年中國人口達到頂峰，研究從滿足人口基本糧食消費量入手，以2030年作為中國人口高峰年，探討國家耕地需求總量及各地政府耕地保護義務量，對保障中國的糧食安全無疑具有十分重要的作用。

近年來，許多學者在對人糧關系、耕地保護經濟補償機制、耕地保護過程中的政府職能等作了深入研究。如張晶對2020年中國人糧關系情景進行分析，預測中國2020年現有耕地的人口承載力[1]；劉忠等則從人口密度與土地利用的關系出發，將省區級糧食產量分布到空間網格上，探討糧食空間分布規律[2]；方斌等以全國各省耕地綜合價值為基礎，建立了耕地易地補充理論[3]；姜廣輝在對耕地利用經濟過程與相關利益主體損益關系分析的基礎上，提出耕地保護經濟補償機制[4]；蔡運龍針對農村轉型進程中出現的問題，探討了耕地經濟效益、生態服務功能及政府管理機制[5]。這些研究在耕地保護上都有很強的指導意義，但基于人糧關系配置政府耕地義務保護量的研究文獻則鮮有發現。

本文以省行政區為單元，按情景分析—態勢評價—政策建議的研究思路，以31個省市（不包含港、澳、臺地區）未來人口對糧食需求為切入點，探討中國人口高峰年，各省耕地保護義務量，并與《全國土地利用總體規劃（2006—2020年）》下達各省2020年的耕地保有量進行對比，判定各省耕地保有量與義務量的差異，進而提出相應的對策措施。

2 研究方法

2.1 情景分析法

情景分析法又稱為情景描述、未來場景術等，它是在對經濟、產業或技術的重大模擬中設置各種關鍵性的假設，運用數據間相互作用關系，推理未來各種可能發生的情景[6-7]。本文涉及到許多人糧關系方面的關鍵變量，這些變量存在大量的歷史數據，但這些數據受社會發展的影響具有不定性，而且這些關鍵變量間的關系在未來發展中并不一定與實際一致，利用情景分析法可以設定不同情景，讓管理者從這些情景中找出未來變化的趨勢，識別對政府耕地義務保護量有重要影響的因素，并提出應對措施。

2.2 耕地需求模型

本文主要是在對未來糧食需求量和糧食生產潛力進行綜合分析的基礎上，測算2030年各省地方政府所應承擔的耕地保護量，研究稱其為政府耕地保護義務量。測算方式：（1）預測中國2030年人口總數和人均糧食消費量測算未來糧食消費總量；（2）根據2004—2012年各省糧食生產能力確定未來中國糧食生產潛力；（3）通過未來糧食消費量與糧食生產潛力計算各省所需耕地面積。

基于糧食安全策略的耕地需求預測：式1中，S為耕地需求量，q為糧食作物總需求量，p為糧食作物單產，f表示糧食作物復種指數，k為糧作比，即糧食播種面積與農作物播種面積之比。

3 數據來源與預處理

3.1 數據來源

文中所需人口數量、人口增長率、人均糧食需求量、糧食單產、農作物播種面積、糧食種植面積、糧食生產能力等主要數據均來源于“中經網統計數據庫—分省宏觀年度庫”中的2004—2012年各省相應數據分析[8]，復種指數來源于中華糧網的遙感監測數據[9-11]。

3.2 數據預處理

3.2.1 人口預測 人口預測是以規劃區域或單位的人口現狀為基礎，對未來人口的發展規模進行合理的預測[12]。本文以2012年各省人口為基數，2004—2012年各省人口增長率的最高值、平均值為情景增長率測算未來人口情景高值和低值。測算模型：

式2中，H為預測年人口，h為人口基數，r為人口年增長率，t為預測期年數。

3.2.2 人均糧食需求量 人均糧食需求量的變化主要取決于人均收入的變化[13]。為方便計算，本文使用全國平均經濟水平，即利用全國人均糧食消費水平計算不同經濟區域糧食消費總量。國內外許多學者對中國人口未來糧食消費水平作過預測[14]。梅方權預測2030年中國人均糧食需求量為420—450 kg，農業部軟科學委員會預測為426 kg，國家食物與營養咨詢委員會預測2030年中國食物安全目標為472 kg/人。本文將450 kg作為2030年人均糧食消費量。

3.2.3 糧食播面單產 糧食播面單產簡稱糧食單產，是全年糧食產量與糧食播種面積之比[1]。一般通過對歷史年份現實單產量進行趨勢外推預測未來糧食單產。對2004—2012年31個省份糧食產量進行分析，全國糧食單產平均值變化較為平穩，但各省變化趨勢較為復雜，無法進行擬合預測，本文選取2004—2012年各省平均值作為2030年情景分析的糧食單產最低值，各省最高值為情景分析高值。

3.2.4 糧作比例 糧作比例是糧食作物播種面積與農作物總播種面積之比，其主要受糧食市場供求、糧食收益水平等因素影響[1]。對2004—2012年的31個省份糧作比例進行分析，各省份2004—2012年糧作比例變化平穩，本文計算2004—2012年的分省糧作比例均值作為各省2030年糧作比例低值，糧作比例最高值作為情景分析高值。

3.2.5 復種指數 復種指數受自然條件和農村社會狀況的影響，獲取數據費時費力，時效性和可靠性都比較差[15]。目前主要利用衛星遙感技術手段獲取全國和區域尺度的復種指數。受客觀原因限制，北京、天津、上海、西藏遙感監測數據較難獲得，本文選取2008年耕地面積與播種面積比作為以上4省市2030年情景分析值，其他省市復種指數以中華糧網遙感監測獲取的2010—2012年各省復種指數平均值作為情景分析值。

4 研究結果與分析

4.1 測算結果

研究根據情景設定方法，結合數據預處理，計算不同情景下2030年政府耕地保護義務量。北京、天津、河北、山西、上海、浙江、福建、廣東、重慶、四川、貴州、西藏、陜西、青海及新疆15個省、市、區在8種情景下2030年政府耕地義務量均高于2020年耕地保有量，具體見表1。

表1 2030年不同情景下各省政府耕地義務保護量Tab.1 The obligatory quotas of preserving cultivated land for provincial governments under different scenarios in 2030

4.2結果分析

國家層面，8種情景下，《土地利用總體規劃（2006—2020年）》所下達的2020年耕地保有量基本可以滿足所預測的2030年國家應保護的耕地面積，但各地區的形勢并不樂觀，至2020年全國將有一半以上的省份無法保護應有的耕地義務量，東部地區及西部地區面臨的形勢更為嚴峻，詳情見表2。為進一步分析不同區域的情況，本文將分東、中、西三大經濟帶對各區域內省份的地方政府耕地保護義務量作進一步分析。其中，東部地帶包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南11個省市；中部地帶包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8省；西部地帶包括重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、廣西、內蒙古12個省、市、自治區。

表2 2030年國家層面義務保有量情況Tab.2 The obligatory quotas of cultivated land preservation at national level in 2030

4.2.1 東部地區 8種情境下東部地區2030年義務量高于2020年耕地保有量的省份有7—10個，除江蘇省耕地量較為充足可以滿足本省需求，其他省份2020年耕地保有量基本無法滿足各省2030年糧食需求。

（1）遼寧省、山東省2030年的耕地保護義務量的最低值低于2020年耕地保有量，但在其他情景值下也存在前者高于后者的現象：如遼寧省在情景③、情景④、情景⑧中前者高于后者，情景⑦前者接近后者，說明當糧食單產小于情景高值時，遼寧省2020年耕地保有量無法滿足該省2030年糧食需求；山東省在情景④、情景⑧中出現前者稍高于后者的現象，說明2030年的耕地保護義務量受糧作比影響更為明顯，未來通過調節糧作結構可實現兩者平衡。

（2）浙江省、福建省2030年耕地義務量情景間數值差異甚小，與2020年耕地保護量相比，2030年耕地保護義務量略高。通過情景②與情景①、情景③與情景①的對比，反映出糧食單產、糧作比對兩省耕地保護義務量的影響相差不大，但結合歷年年鑒數據分析，糧食效益對浙江、福建兩省的財政貢獻力較小，種植結構偏重于經濟作物種植，兩省的糧作比較低。

（3）北京、天津、上海、廣東等省市基于不同情景的2030年耕地保護義務量明顯高于2020年耕地保有量。其中北京市2030年耕地保護義務最低值為2020年耕地保有量的8.1倍，上海市為8.7倍、天津市為4.2倍、廣東省為2.1倍，通過不同情景的對比，人口、糧食單產、糧作比對4省市耕地保護義務量的都有影響，但是影響大小分界并不明顯。對4省市具體指標數值進行深入分析，原因主要在于4省市均屬于經濟增長態勢最強勁的區域，更是人口機械增長最快的地區，人口數量巨大與耕地保護基數相對少是耕地數量不足的重要影響因素。

4.2.2 中部地區 中部地區，除山西、湖南兩省出現2030年耕地保護義務量高于2020年耕地保有量的情景外，其他省份耕地保有量均可滿足本省糧食需求且有盈余。

（1）8種情景下，山西省2030年耕地保護義務量均高于2020年耕地保有量，只是情景①和情景⑤中2030年耕地保護義務量與2020年耕地保有量差值較小，說明該情形下提高糧食單產或調節糧作比可滿足糧食需求；進一步對比情景①與情景③，耕地義務量相差較大，說明糧食單產對糧食產量的影響更大。

（2）湖南省2030年的耕地保護義務量的最低值是低于2020年耕地保有量，但在情景②、③、④、⑧中前者高于后者，主要受糧食單產與糧作比共同影響。

4.2.3 西部地區 西部地區，在8種情景下，除云南、廣西、內蒙古3省份2030年的耕地保護義務量均低于2020年耕地保有量外，其他省份前者在個別情境下高于后者。

（1）在情景③、④、⑦、⑧下，甘肅省2030年的耕地保護義務量高于2020年耕地保有量，主要是受糧食單產影響，若糧食單產提高至情景高值，前者將低于后者。

（2）只有在情景①與情景⑤下寧夏回族自治區2030年的耕地保護義務量才低于2020年耕地保有量，得出糧食單產與糧作比對前者都有影響，取情景②、情景③分別與情景④對比分析可得出糧食單產對其影響比糧作比大。

（3）8種情景下，重慶、貴州、陜西3省市2030年的耕地保護義務量高于2020年耕地保有量，主要受糧食單產的影響，這些地區耕地在全國農用地分等中被劃分為9—15等，耕地質量差，單產低是導致其糧食產量不能滿足需要的主要原因。

（4）8種情景下，青海與西藏兩省份2030年的耕地保護義務量明顯高于2020年耕地保有量，其最高值分別為2020年耕地保有量的1.9倍、3.0倍，情景數據反映兩省2030年的耕地保護義務量主要受糧食單產及糧作比影響，根本原因在于耕地質量。

（5）8種情景下，新疆2030年的耕地保護義務量均高于2020年耕地保有量，選擇情景①分別與情景②、③對比，情景①與情景②間差距較大，說明新疆2030年的耕地保護義務量受糧作比的影響大，這與新疆可利用耕地面積較少，經濟作物種植多，糧作比較低有關。

5 對策措施

5.1 東部地區：省際結對實現耕地易地補充

面對經濟發展與耕地保有任務，快速的經濟發展勢必影響耕地保護。經濟發達的東部地區可以通過與糧食主產省掛鉤實現耕地易地補充來保證本省耕地指標落實。例如東部地區可與黑龍江省結對，前者作為耕地指標承讓方，后者作為指標承接方，后者在滿足自己耕地保護面積不低于2030年的耕地保護義務量的基礎上，可與上述4省市結對完成2030年的耕地保護義務量，建立有效的耕地易地補充補償機制。

5.2 中部地區：糧食主產區與糧食需求不足區共同承擔糧食風險

中部地區作為糧食主產地區，也是東西部地區糧食調出區，承擔著保障糧食安全的重任。對于該區域，國家和地方政府的職能應主要體現在：（1）積極引導糧食主產區加快維持耕地質量建設工程的設計與落實，加快對耕地重點區域生態環境的保護，確保糧食質量安全。（2）應加快主產區農業基礎設施投入，積極推進農業產業化經營，提升農業經營水平，提升耕地規模效應。（3）構建糧食主產區與糧食需求不足區之間對口支持模式，鼓勵糧食需求不足區與糧食主產區之間共建糧食基地，共同投資，共同監督，共擔風險。（4）構建糧食主產區與糧食需求不足區耕地補償機制。例如湖北、湖南兩省耕地多為優等土地，糧食質量好，產量遠超自身需要，但種糧效益低，耕地隱性收益無法最大化體現，導致拋荒現象嚴重。

5.3西部地區：建立國家耕地質量提升機制

西部地區農業水資源匱乏，生態環境相對脆弱，耕地等別范圍在4—15等，耕地等別總體偏低，糧食生產能力較弱[16]，目前只能基本滿足供需平衡。隨著人口的進一步增加，耕地總體能力難以滿足人口需要。而西部本身經濟實力弱，完全依賴于糧食引入顯然不是長久之策。基于此，提升西部地區自身保障糧食安全的能力是最可行的發展路徑，而且，二調數據也顯示，中國西部地區的耕地面積占了耕地總量的37.3%，很顯然這是一個不可忽視的數字。因此，在西部問題上，國家應通過政府財力加快西部地區土地綜合整治的步伐，加大耕地基礎設施投入，加大農業生產性的資金投入，提高農業資源利用的技術含量。此外，還應當盡快建立西部地區生態安全補償體系，構建東部、西部地區糧食生安全直補機制，實現資源可持續利用[17]。

6 結論與不足

本文運用情景分析法，以各省人口糧食基本需求為出發點，對省域耕地、糧食與人口相互關系進行系統分析，定量計算2030年各省政府耕地保護義務量，結論如下：

（1）盡管國家2030年的耕地保護義務量與2020年耕地保有量可基本達到平衡，但仍有15個省份在所有情景下都處于前者高于后者的狀態，尤其是西部地區受資源條件的限制難以實現糧食自給，更應得到重視。

（2）根據三大經濟地帶情景分析結果，東部地區2030年的耕地保護義務量高于2020年耕地保有量，主要是由于糧經比低引致糧食播種面積小，或耕地利用強度低，導致糧食單產低所致。中部地區可實現兩者平衡，在部分情景下還有盈余，該區域應成為中國耕地保護的重要區域；西部地區產生的現象與東部地區相同，但其原因主要是耕地質量差導致其糧食單產低所致。

（3）對三個經濟帶應采取差異化的耕地保護政策。東部地區可通過推進省域間易地補充政策實現糧食與經濟的互補，生態環境保護共建模式。中部地區作為中國糧食生產的重要基地，不僅要加強耕地質量建設，更應積極推進國家直接補償種糧區的模式，或中、東部地區對口補償，使中部地區真正能從種糧中獲取不低于東部地區的收益。西部地區耕地面積比較大，也是中國耕地補充最具潛力的地方，但該區域資源條件差，農業基礎投入差。因此，應加大國家對該區域基礎設施建設的投入，專項研究該區域土地整治的機理及相關技術，將耕地質量提升工程上升為國家耕地保護戰略發展模式。

由于預測涉及的指標多，數據獲取受到限制，部分參數如復種指數未作預測，只是引用了相關結果，在對2030年的耕地保護義務量預測時，把自然地理條件納入，會更有針對性。

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（本文責編：郎海鷗）

The Obligatory Quota of Cultivated Land Preservation for Local Governments and the Policy Reform

CAI Yan-pei1,2, XU Shi3, FANG Bin1,2,4
（1. New-type Urbanization and Rural Land Issues Research Center，Nanjing Normal University，Nanjing 210023, China; 2. Jiangsu Center for Collaborative Innovation in Geographical Information Resources Development and Application, Nanjing 210023, China; 3. China Land Surveying and Planning Reaching Institute, Beijing 100035, China; 4. Jiangsu Provincial Key Laboratory of Materials Cycling and Pollution Control, Nanjing 210023, China）

The purpose of this study is to discuss the cultivated land preservation policy reform based on calculating the obligatory quotas for the 31 provincial governments. The methods used include scenario analysis. It follows the way of scenario analysis, situational evaluation, and policy suggestions to calculate the cultivated land duty for the 31 provinces in 2030. The results show that 1）the national farmland protection obligation can meet the quota targets under eight different scenarios, comparing to the index of cultivated land in 2020. 2）The eastern region and western region cannotmeet the food targets, however the central region has a small surplus. 3）The reasons for eastern region and western region are different, and the central region should become a key area for cultivated land preservation. The paper concludes that different policies should be made according to local conditions. The eastern region should adjust the structure of agricultural sector and increase the intensity of land use. The other region should adopt the payment mechanism, such as paying the central region for preserving more cultivated land. The western region should enhance the quality of cultivated land as the main task.

land administration; cultivated land preservation; obligatory quota; scenario analysis

F301.2

A

1001-8158（2015）06-0026-07

10.13708/j.cnki.cn11-2640.2015.06.004

2014-09-29

2015-01-09

國家自然科學基金（41271189）；江蘇高校優勢學科建設工程（164320H116）；全國耕地后備資源調查評價。

蔡燕培（1991-），女，山西晉城人，碩士。主要研究方向為土地資源管理。E-mail: caiyanpei_cyp@sina.com

方斌（1968-），男，江西九江人，教授。主要研究方向為土地資源管理。E-mail: wenyanfang731@163.com