新農村建設背景下的土地整治項目績效評價

李冰清,王占岐, 金 貴

（1.中國地質大學資源學院,湖北 武漢 430074；2.中國地質大學公共管理學院，湖北 武漢 430074）

新農村建設背景下的土地整治項目績效評價

李冰清1,王占岐2, 金 貴2

（1.中國地質大學資源學院,湖北 武漢 430074；2.中國地質大學公共管理學院，湖北 武漢 430074）

研究目的：從項目決策、項目管理、項目效益3方面選取24個因子，構建新農村建設背景下的土地整治項目績效評價指標體系，對湖北省浠水縣清泉鎮土地整治項目進行績效評價研究，以提高新農村土地整治項目監管水平與工作成效。研究方法：基于熵理論的AHP權重調整法，基于S型函數的模糊綜合評價法。研究結果：（1）浠水縣清泉鎮土地整治項目績效水平良好，能推進當地新農村建設，達到了預定目標；（2）后期管護制度較差、農村基礎設施資金投入相對不足是限制清泉鎮土地整治項目績效的主要原因；（3）此指標體系能反映土地整治項目特征，適用于土地整治項目績效評價。研究結論：該結果能為今后土地整治項目實施提供參考與借鑒，建議從加快農村建設的角度開展土地整治項目，并建立成果管理體系與績效評價的長效機制，提高土地整治綜合效益。

土地整治；績效評價；模糊綜合評價法；新農村建設

1 引言

為解決“三農”問題、改善農村生產生活條件、統籌城鄉發展、構建和諧社會，繼黨的十六屆五中全會在制定“十一五規劃”的建議中首次提出“建設社會主義新農村”的戰略任務后，十八大再次強調了深入推進新農村建設的指導思想。新農村建設中，“生產發展、生活寬裕”要求農村經濟發展、農民收入增加；“村容整潔、鄉風文明”要求生活環境、精神風貌改善；“管理民主”要求完善社會制度，實現管理民主。土地整治主要由土地平整、農田水利、田間道路、林網修建、村莊整治5個部分組成，對提高耕地數量與質量，完善農業配套設施，改善農村生產、生活條件與生態環境，協調人地關系具有顯著作用。由此可見，土地整治的功效與新農村建設的需求具有一致性，土地整治可作為推進新農村建設的有效手段，深入探討服務于新農村建設的土地整治目標與內容，對指導今后土地整治事業發展方向具有重要意義[1]。此外，由于土地整治項目的績效分析可對項目的管理過程與結果進行有效評價，能監控土地整治實施情況，是促進項目高質量、高效率、高標準完成的重要手段。鑒于此，開展新農村建設大背景下的土地整治項目績效研究，能在保障項目完成質量，增加農村經濟效益，提高生產生活水平的同時，推動社會發展，保護生態景觀，改造村容村貌，加快新農村建設進程[2]，從而實現農村產業、經濟的快速發展以及社會、生態環境的有效改善，促進城鄉一體化和社會的和諧健康發展。

目前，新農村建設與土地整治的單獨研究成果已非常豐富，但將二者相結合的研究并不多見。一方面，國內已出現面向新農村建設的土地整治研究，如高明秀[3]在國家、區域和項目三個層次上，從內容、模式和管理三個維度分析土地整治與新農村建設的耦合關系；樊閩[4]提出土地整治促進土地資源“三增”與農村“三增”，有利于解決“三農”問題，達到建設生產發展、生活富裕、村容整潔的新農村的目標；原國土資源部部長徐紹史[5]針對“雙保行動”指出土地整治是新農村建設與城鄉統籌發展的新平臺，在統籌規劃、整村推進、整合資金的同時，應尊重農民意愿，引入社會參與機制，確保農民切身受益，突出農村特色。然而，這些研究多為新農村建設與土地整治關系的理念探索，對二者關系進行量化評價的研究較少。另一方面，隨著土地整治項目的投資力度不斷加大，各級政府相繼出臺了一系列保證項目有序開展的規程標準，但其內容大多側重于項目實施的可行性分析和規劃設計的編制與審查過程[6]，結合項目設計和管理過程的績效評價研究較少，且土地整治項目績效的內涵不明晰，尚未形成統一的評價標準。總體而言，將決策、執行與監督體系相結合的新農村建設背景下的土地整治項目績效評價的研究較缺乏，在一定程度上影響了新農村建設與土地整治工作的協調發展，為土地整治工作成效的全面提升埋下了隱患[7]。因此，亟需開展新農村建設背景下的土地整治項目績效評價工作，以豐富土地整治內涵、提高項目整體水平與資金使用效率，全面保障土地整治工程效益的綜合性與多元化。

鑒于此，本文綜合考慮新農村建設的目標，在深入闡釋土地整治項目績效內涵的基礎上，從項目決策、項目管理、項目效益三方面選取評價指標，采用基于熵理論的AHP權重調整法確定各指標權重，構建基于S型函數的模糊綜合評價模型，以湖北省浠水縣清泉鎮為例進行新農村背景下的土地整治項目績效評價實證研究。旨在提高土地整治項目監管水平，提升土地整治工作成效，促進土地整治事業可持續發展。

2 新農村建設背景下的土地整治項目績效評價

2.1 土地整治績效內涵

“績效”一詞來自于管理學，其概念與效益、效率有一定聯系與區別。效益指效果與利益，強調最終結果的收益性；效率為單位時間內完成的工作量，側重于實施過程的有效性；而績效不僅是效益、效率、有效性的綜合[8]，還是對預期目標完成情況的度量。目前，學界對“土地整治項目績效”的內涵尚無明確統一的定義。金曉斌[9]、陳春[10]認為土地整治項目績效是在社會、經濟和生態環境三方面產生的綜合效益；羅文斌[11]指出土地整治項目績效并不等同于傳統的效益，它是行為績效與結果績效的綜合，反映了工作結果相對于目標的有效性。對于土地整治項目而言，一方面，其目標是優化土地資源配置、提高土地利用效率與增加土地收益等，因此，其績效應包含項目的效益、效率以及有效性；另一方面，土地整治實施過程直接影響最終結果，故其績效應包含行為過程和行為結果兩個方面，且行為過程可通過管理過程衡量。由于項目決策對土地整治績效起著決定性作用，而土地整治績效的評價結果是改進項目決策的依據，因此，需將人的決策因素納入到績效內涵中。

綜上，本文認為土地整治項目的績效不僅是效益、效率和有效性的綜合，也是行為決策、行為過程和行為結果的集合體。鑒于此，結合前人研究，綜合考慮土地整治的特征，本文將土地整治項目績效的內涵界定為：初期設計、投入管理、實施效率、獲得效益和結果有效性的統稱，主要包括土地整治項目決策、實施過程和取得結果三方面內容。

2.2 指標體系構建

本文的評價指標體系構建思路如圖1。新農村背景下的土地整治內容、模式與管理，都應以新農村建設為目標。由于績效內涵包括初期設計、投入管理、實施效率、獲得效益和結果有效性，且可從“項目決策、實施過程、取得結果”三方面進行實際表達，則新農村背景下的土地整治項目績效評價可從這三方面選取指標，對其“農村產業經濟發展，社會生態改善，管理民主”目標實現的行為過程與產生效益進行綜合考量。基于此思路，參考相關文獻[2,12-17]，結合層次分析法，從“目標—準則—指標—因素”4個維度，圍繞“項目決策—項目管理—項目效益”3個準則構建了土地整治項目績效評價指標體系（表1）。

圖1 新農村建設背景下的土地整治項目績效評價指標體系構建思路Fig.1 The framework for the performance evaluation index system of land consolidation project in the context of the new countryside

表1 土地整治項目績效評價指標體系Tab.1 Performance evaluation index system of land consolidation project

項目決策是項目管理的重要環節，決策內容直接影響工程實施與最終實現目標，績效評價結果也是指導今后土地整治項目決策的重要依據，為突出項目決策在土地整治過程中的重要地位，將其作為一個單獨的維度進行評價。在此階段應結合新農村建設的要求確定項目目標，并根據目標進行規劃設計，最后對項目將取得的效益與承擔的風險等進行評估。因此，本文從目標定位、決策程序、項目預期3個維度選取項目決策的評價指標。

項目管理表征項目的行為過程，是對項目的投入管理與實施效率的考量。土地整治的實施需要經過招標、施工、竣工驗收與后期管護4個階段，因此可從這4個方面對施工情況進行評估。而在項目實施過程中，需要對財務使用與工程質量進行管理，財務管理可通過竣工后的資金使用偏差率與資金撥付率進行評估；工程管理可通過工程耗時的偏差率與工程質量達標的比例進行評估。因此，可從項目實施、財務管理、工程管理3個維度選取項目管理的評價指標。

在項目效益方面，主要考慮土地整治項目實施后一段時間內，對新農村建設目標的實現程度。“生產發展、生活寬裕”要求土地整治項目實施后實現農村產業經濟提高，可用整治后的農業發展指數與有效灌溉農田比例衡量產業的發展，用人均年純收入增加率與城鄉居民人均收入比值衡量經濟的發展；“村容整潔”要求對社會生態環境進行改善，選取新增供養人數、基礎設施投資比重衡量社會進步，植被種植與景觀生態情況衡量生態環境改善，而農村綜合生活水平提高將促進“鄉風文明”；“管理民主”要求在項目實施后，切實改善了人地關系且讓群眾感到滿意。綜上，本文從產業經濟提高、社會生態改善、管理民主3個維度選取項目效益的評價指標。

2.3 評價方法

模糊綜合評價法指基于模糊數學的隸屬度最大原則和模糊變換理論，運用模糊數學的相關知識，結合各評價指標值與權重間的復合矩陣運算，對受多種因素影響的事物或對象進行綜合評價的方法[18]。土地整治績效的評價因素具有數量多，數據處理量大，評價標準不一，且難以用具體的數值進行衡量的特點。基于S型函數的模糊綜合評價法不僅可以合理量化評價指標，科學計算隸屬度，且具備綜合評價不同層次、不同類型指標的功能[19]，具有結果清晰、系統性強的優點，能很好地解決土地整治績效評價所存在的問題。運用此方法進行土地整治項目績效評價能綜合評價項目決策適宜性、實施過程優劣與實施后的影響。其基本步驟如下：（1）建立評價指標集U = {u1，u2，…，un}，確定本文所采用評價等級標準：V = {優秀，良好，一般，較差，差}。（2）計算研究區同期驗收的土地整治項目績效評價指標值，以等間距法初步劃定隸屬度等級區間，邀請20位在相關領域有資深經驗的專家對其進行調整，將知識驅動與數據驅動相結合得到隸屬度等級區間。（3）將指標的隸屬度與指標值到區間中心的距離看為非線性的函數，利用S型函數[20]確定各指標隸屬度rij，組成隸屬度矩陣R。（4）上述專家繼續對各評價指標進行重要性評判，采用以1—3標度值為判斷標準的層次分析法，得到各專家的主觀權重；根據20位專家的主觀權重求得各專家熵權，并利用個體結果與群體結果的偏離度對其進行調整[21]，綜合加權計算后可得到各指標客觀權重集A，結果見表1。（5）參考矩陣的運算法則，選擇加權平均值法由下級結果評價上級。（6）構建多層次模糊綜合評價模型，將B = A×R作為評價結果，逐層計算得到目標層結果，并根據隸屬度最大原則確定績效水平。

3 實證研究

3.1 項目區概況

黃岡市浠水縣清泉鎮土地整治項目區位于湖北省東部，地處東經115°19′45″—115°22′04″，北緯30°27′26″—30°29′19″之間，共涉及到5個行政村。項目區建設規模598.74 hm2，主要包括村莊整治、土地平整、農田水利、田間道路和農田防護林5項工程。土地利用以耕地為主，夾雜部分林地、坑塘水面等，存在人多地少、后備資源不足、耕地產出率不高和生產條件差等問題。

3.2 數據來源

本文數據來源于黃岡市2012年統計年鑒、浠水縣清泉鎮土地整治項目規劃設計和竣工驗收資料。定性評價指標根據《設計工程總結報告》、《工程質量評估報告》、《財務決算報告》、《工程管護報告》與項目區實際情況進行綜合評分。定量評價指標中，規劃設計執行率、專家決策影響率分別為依據規劃設計執行的工程量、專家決策工程量占總工程量比例；城鄉居民人均收入比由統計年鑒中的浠水縣城鎮居民人均可支配收入除以各整治村人均純收入的加權平均值計算；植被覆蓋率、景觀多樣性指數通過ArcGIS軟件分析項目實施前現狀圖與變更后規劃圖得到；采用問卷調查形式，對項目區農民參與土地整治項目的情況和對項目實施的滿意程度進行抽樣調查，公眾參與度為參與人數的百分比、群眾滿意率為滿意人數百分比；其余定量評價指標來自《項目規劃設計報告》、《竣工報告》與黃岡市2012年統計年鑒。

3.3 綜合評價結果及分析

根據以上研究方法，邀請20位專家結合項目區實際情況與上述資料，對各指標進行評價，并構建隸屬度矩陣，其結果見表2。

表2 土地整治項目績效評價指標值與隸屬度Tab.2 The values and membership of performance evaluation index of land consolidation project

模糊綜合評價的基本模型為B = A×R，各層指標的權重矩陣為A，隸屬度矩陣為R。根據構建的多層次評價指標模型，由低到高逐層計算評價結果，最終得到土地整治項目績效評價結果。

設B1、B2、B3為土地整治項目準則層的評價結果，即項目決策績效水平、項目管理績效水平、項目效益績效水平，結合隸屬度最大原則，其評價結果如下：

B1= ［0.466，0.331，0.109，0.094，0.000］，項目決策績效水平“優秀”；

B2= ［0.251，0.426，0.216，0.034，0.073］，項目管理績效水平“良好”；

B3= ［0.065，0.449，0.333，0.128，0.025］，項目效益績效水平也是“良好”。

在項目決策、項目管理、項目效益評價結果的基礎上，對土地整治項目的綜合績效進行評價。由以上準則層評價結果B1、B2和B3組成最終的績效評價矩陣R，則B = A×R = ［0.196，0.420，0.256，0.093，0.035］。

浠水縣清泉鎮土地整治項目績效評價結果為：等級“優秀”占0.196，“良好”占0.420，“一般”占0.256，“較差”占0.093，“差”占0.035，根據隸屬度最大原則，土地整治項目績效等級為“良好”，表明其完成水平相對良好。

本次浠水縣清泉鎮土地整治項目決策情況優秀，設計方案合理，與其他規劃銜接良好，充分結合新農村建設對社會、經濟、生態、政治等方面要求，在促進農業發展與農民增收的同時，關注了農村生活條件的改善與生態環境的保護。從隸屬度矩陣可看出，完善村民的參與機制有助于土地整治項目決策水平的進一步提高。

項目管理過程良好，其資金使用手續完備，會計管理規范，具有嚴格的財務管理制度；工程質量監管嚴格，基本全部達標，但施工時間與規劃時間有偏差，一定程度上影響了工程管理水平；對項目實施的管理情況存在改進空間，可通過優化后期管護制度來實現。建議以政府引導，民眾自主的方式，減少后期管護成本，提高管護效率，提高項目管理水平。

項目產出效益良好，其產業發展，經濟提高，管理民主，但還需增強對社會、生態的改善。一方面，由于后期管護較差，且受項目區經濟、社會條件的約束，加上經濟效益顯現的滯后性，目前項目區土地整治的產出效益并不高；另一方面，對各指標進行深入分析可發現，施工過程中對基礎設施的投資相對較少，農業生產配套設施更新與維護的資金投入不足，是限制其綜合效益的主要因素。

清泉鎮土地整治項目實施綜合情況良好，工程完成后，土地資源產出率提高，人民生活條件改善。基本完成了本項目的規劃設計內容，推進了當地新農村建設，達到了預期目標。

4 結論與討論

（1）土地整治通過對“田、水、路、林、村”的綜合整治，具有增加耕地數量與產出、調整土地利用結構與權屬關系、改善生產生活條件與生態環境、推進城鄉一體化發展的功能，與新農新村建設對產業經濟發展、社會生態改善、管理民主的目標相耦合，將新農村建設與土地整治相結合是當前促進農村發展的必然趨勢；從新農村建設的角度開展土地整治項目績效評價研究，使土地整治目標由強調耕地數量增加轉向推動農村綜合條件的提升，豐富了土地整治內涵、滿足了社會發展需求。二者的結合研究對促進新農村建設與土地整治事業的持續發展具有重要意義。

（2）本文從項目決策、項目管理與項目效益三方面構建指標體系，對土地整治的全過程進行了綜合評價。評價指標選取過程中，全面考慮土地整治項目的綜合效果與其對新農村建設的推進作用，在確定經濟效益指標的基礎上，選取了村容村貌改造、生態景觀改善與社會制度完善的評價指標。此指標體系能反映土地整治項目特征，適用于新農村建設背景下的土地整治項目績效評價。

（3）湖北省浠水縣清泉鎮土地整治項目績效評價結果顯示，項目決策水平優秀、項目管理與項目效益水平良好，綜合績效良好，基本達到規劃設計的預定目標，推進了當地的新農村建設。建議在今后土地整治中，加大對農村基礎設施更新與維護的資金投入，并提倡政府引導、農民參與機制，減少后期管護費用。此外，應結合新農村建設背景，重視農村經濟、生活環境與社會制度的綜合發展，走可持續發展道路。

（4）土地整治項目績效評價工作在國內開展時間短，其理論基礎與評價方法正處于探索中，尚未大范圍開展。建議針對國情制定可操作性強的評價規程，根據農村建設需求確定評價標準，以建立土地整治項目績效評價的長效機制，科學地指導項目完工后的管理工作。此外，國內對土地整治項目績效評價結果的應用不夠重視，為全面提高土地整治成效，促進土地資源可持續利用，政府需加強指導評價結果的反饋工作，以建立土地整治決策、執行和監督有機結合的土地整治項目管理新思路。

（

）:

［1］ 趙華甫，張鳳榮，王茹，等.面向社會主義新農村建設的土地整理［J］ .土壤，2008，40（2）：188 - 192.

［2］ 甘曉林.新農村建設背景下土地整理綜合效益評價研究［D］ .武漢：華中農業大學，2012：28 - 29.

［3］ 高明秀，趙庚星.土地整理與新農村建設耦合關系模型研究［J］ .中國土地科學，2012，26（5）：82 - 87.

［4］ 樊閩，賈文濤.新農村建設視野下的土地整理［J］ .中國土地，2006，（3）：11 - 13.

［5］ 徐紹史.深入開展農村土地整治搭建新農村建設和城鄉統籌發展新平臺［J］ .國土資源通訊，2009，（8）：6 - 7.

［6］ 陳超.土地整理項目后效益評價研究［D］ . 武漢：華中農業大學，2006：6 - 9.

［7］ 張中帆，楊劍.土地整理績效評價［J］ .資源與產業，2008，10（5）：67 - 69.

［8］ 李永友.解析與構建公共支出績效評價指標體系［J］ .當代財經，2005，（1）：25 - 29.

［9］ 金曉斌，黃瑋，易理強，等.土地整理項目績效評價初探［J］ .中國土地科學，2008，22（6）：57 - 62.

［10］ 陳春.基于典型項目的土地整治規劃績效評價研究［D］ .福州：福建農林大學，2012：20 - 22.

［11］ 羅文斌，吳次芳.中國農村土地整理績效區域差異及其影響機理分析［J］ .中國土地科學，2012，26（6）：35 - 41.

［12］ 王學軍，陳武.社會主義新農村建設過程評價的實證研究［J］ .中國人口·資源與環境，2009，19（1）：13 - 19.

［13］ 曲福田，何軍，吳豪杰.江蘇省新農村建設指標體系、實現程度與區域比較研究［J］ .農業經濟問題，2007，（2）：62 - 66.

［14］ 楊俊，王占岐，金貴，等.基于AHP與模糊綜合評價的土地整治項目實施后效益評價［J］ .長江流域資源與環境，2013，22（8）：1036 - 1042.

［15］ 胡中華.農村土地整理績效評價研究［D］ .南京：南京農業大學，2010：25 - 27.

［16］ 鞠登平.基于農田建設示范區土地整理績效評價［D］ . 武漢：華中農業大學，2011：32 - 39.

［17］ 金貴，王占岐，姚小薇，等.國土空間分區的概念與方法探討［J］ .中國土地科學，2013，27（5）：48 - 53.

［18］ 吳瑩，金曉斌，周寅康.基于多級模糊綜合評價的土地整理項目后效益評價指標體系構建及應用［J］ .中國農學通報，2007，23（9）：509 - 513.

［19］ 王璦玲，趙庚星，李占軍.土地整理效益項目后綜合評價方法［J］ .農業工程學報，2006，22（4）：58 - 61.

［20］ 張秋余，竭洋，李凱.模糊支持向量機中隸屬度確定的新方法［J］ .蘭州理工大學學報，2009，35（4）：89 - 93.

［21］ 萬俊，邢煥革，張曉暉.基于熵理論的多屬性群決策專家權重的調整算法［J］ .控制與決策，2010，25（6）：907 - 910.

（本文責編：郎海鷗）

Performance Evaluation of Land Consolidation Project in the Context of the New Countryside Development

LI Bing-qing1, WANG Zhan-qi2, JIN Gui2
（1. Faculty of Earth Resources, China University of Geosciences, Wuhan 430074, China; 2. School of Public Administration, China University of Geosciences, Wuhan 430074, China ）

The purpose of this paper is to develop an evaluation index system for the land consolidation project performance in the context of new countryside construction, which includes 24 factors from decision, management and benefit. We also use it to evaluate the performance of land consolidation project in the Qingquan Town. Methods employed include adjusting AHP method based on entropy theory and fuzzy comprehensive evaluation method based on S type function. The results indicate that 1） the comprehensive performance of the project in Qingquan Town is “fine”. It has promoted the new countryside development and has basically reached the intended target; 2） the main reasons of limited performance in the Qingquan Town are due to the poor ex post management process and the shortage of rural infrastructure investment; 3） the index system which is suitable for performance evaluation of land consolidation project can reflect land consolidation's characteristics. The paper concludes that the results can provide reference for guidingfuture land consolidation projects, which suggests 1） implementing land consolidation from the perspective of countryside development, 2） improving the effectiveness by establishing achievement management system and long-term mechanism of performance evaluation.

land consolidation; performance evaluation; fuzzy comprehensive evaluation; new countryside construction

F301.21

A

1001-8158（2015）03-0068-07

10.13708/j.cnki.cn11-2640.2015.03.009

2014-02-25

2015-01-03

國家科技支撐計劃項目“國土空間綜合分區智能化與規劃實施綜合評估關鍵技術”（2012BAB11B04）。

李冰清（1991-），女，湖北武漢人，碩士研究生。主要研究方向為土地規劃與土地評價。E-mail: lbqlhbdgx@163.com

王占岐（1965-），男，陜西岐山人，教授，博士生導師。主要研究方向為土地經濟與土地規劃。E-mail: zhqwang@cug.edu.cn