中國城鎮低效用地再開發的現實困境與理性選擇

劉新平，嚴金明，王慶日

（1.中國人民大學土地管理系，北京100872；2.國土資源部規劃司，北京100812；3.中國土地勘測規劃院，北京100035）

中國城鎮低效用地再開發的現實困境與理性選擇

劉新平1，2，嚴金明1，王慶日3

（1.中國人民大學土地管理系，北京100872；2.國土資源部規劃司，北京100812；3.中國土地勘測規劃院，北京100035）

研究目的：深入分析城鎮低效用地再開發面臨的問題，總結地方實踐創新經驗，提出進一步推進城鎮低效用地再開發的建議。研究方法：文獻研究法和對比研究法。研究結果：中國城鎮低效用地再開發面臨資金短缺、產權復雜等現實困難，主要原因是規則的制約和缺失，對廣東、浙江、遼寧3個省份集體建設用地管理、違法用地處理、出讓方式改進等方面的創新進行了總結。研究結論：城鎮低效用地再開發既是現實需要，又有一定的政策空間，應在全國層面完善集體建設用地管理、違法用地處理、土地出讓和強制力運行等規則，按照科學規劃、市場導向、利益共享的原則推進工作。

土地利用；城鎮土地；土地再開發；現實困境；政策創新

1 引言

改革開放以來，土地非農化為城市發展提供了載體，對中國經濟的快速發展起到了重要支撐作用。然而，地方政府通過低廉的征地成本攫取土地紅利造成農用地大量過度性損失[1]，同時中國城鎮存量建設用地卻存在十分嚴重的低效利用問題，上海、廣州、深圳、佛山、東莞等城市建設用地占比已超過40%，這一指標在香港僅為21%，而日本三大都市圈僅為16.4%[2]。中國處在經濟社會持續快速發展的階段，城鎮用地需求仍呈高位增長態勢，土地資源瓶頸使得以增量擴張為主的土地利用方式不可持續，為了實現保耕地、保增長的要求，必須提高存量土地的利用效率，推進城鎮低效用地再開發成為了必然選擇[3]。然而，城鎮低效用地再開發的實現卻并不容易，一些正式制度成為制約實踐進展的重要原因。唐健[4]、吳次芳[5]、田光明[6]等學者從不同的視角對廣東省“三舊”改造的模式和政策機制進行了分析，其他學者側重對某一城市低效用地改造運行機制進行分析，如郭曉麗[7]從制度經濟學角度對佛山市“三舊”改造進行了研究，但目前全國層面的系統研究仍比較缺乏，關注并總結提煉地方實踐對上層制度改進的啟示十分必要。基于此，本文首先對城鎮低效用地再開發的現實困境及其政策制約進行了剖析，然后以廣東、浙江和遼寧3省為例分析總結了近年來地方的實踐探索，最后對全國層面政策改進的未來選擇提出了建議。

2 城鎮低效用地再開發的現實困境

已有學者對低效用地再開發的流程進行了研究[2,8-9]，盡管不同國家、不同模式下步驟有所不同，但基本流程可歸納為以下5個階段：城鎮低效用地再開發的前提是規劃先行，因此第一階段是規劃編制階段，編制城市控制性詳細規劃以確定土地的未來用途；第二階段是項目區域選擇階段，即在規劃指引下確定再開發項目的空間邊界和數量規模；第三階段是產權征收階段，該階段的主要任務是取得產權人的同意并收回相應地塊的土地使用權；第四階段是土地平整階段，在該階段將完成建筑物拆除、土地平整等工作；最后一個階段是重建階段。從上述對低效用地再開發基本流程的劃分來看，中國實踐面臨的困境集中于產權征收階段，主要包括以下3個方面。

2.1 資金短缺難以完成產權征收

存量建設用地再開發大多需要對原有用地進行重新規劃和用途轉換，與新增建設用地相比，拆遷補償、安置、建設成本較高，單個改造項目所需資金動輒幾千萬甚至幾百億，因此需要強有力的資金保障。近年來，政府作為土地一級開發的主導者，往往面臨資金短缺的困境，難以完成產權征收。同時，政府改造開發的積極性取決于改造后收益的高低，在經濟發展水平較低的地區或經濟不景氣時，進行改造開發的積極性就較差。

2.2 復雜的產權問題無法處理

存量建設用地分散在各土地使用權人手中，涉及的用地主體較多。存量建設用地再開發面對的權利關系較為復雜，其中既包括合法的土地使用權人，也包括歷史形成、占用多年但沒有合法用地手續的用地主體，如對“城中村”等用地一律征收難度很大。對合法土地使用權進行征收或收購需要政府有很強的資金實力，對沒有合法用地手續的用地主體在處理時也要保障其基本居住條件，不宜強行改造開發。存量建設用地再開發需要對土地收益進行合理分配，在土地收益分配難以達到各方預期時，改造開發往往難以順利推動。

2.3 “釘子戶”難題無法解決

產權征收階段的另一個現實困境是日漸頻發的“釘子戶”難題，在實踐中經常出現小部分產權人不接受補償條件拒不搬離的情況，這將使得整個土地再開發項目無法推進。多數情況是，給予這部分產權人更高的補償，然而超過合理區間的超額補償不僅損害了公共利益，還會在產權人中間形成更高的受償預期，使得“釘子戶”問題更加難以解決。

3 現實困境的根源：規則的制約和缺失

資金短缺、復雜產權難處理和“釘子戶”問題難解決，究其根源，要么是已有規則的制約，要么是應有規則的缺失，兩方面共同造成了改造開發困境。

3.1 集體建設用地管理規則的制約

現行規則對集體建設用地用途和權屬存在限制。按照現行土地管理法律規定，農村集體土地只能用于農村公共設施、公益事業、鄉鎮企業和村民住宅建設，且不允許流轉給農村集體以外的單位和個人進行非農業建設；只能通過征收的辦法將集體建設用地轉為國有，并按照現行供地政策確定用地主體。由于集體經濟組織在土地征收中獲得補償低于以集體土地房屋經營收入，集體經濟組織往往不同意將土地征收后再改造開發。

3.2 違法用地處理規則的制約

現行規則對違法用地的處理有嚴格規定。1988年修訂的《土地管理法》規定，非法占用土地的，責令退還非法占用的土地，限期拆除或者沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，并處罰款。1998年修訂的《土地管理法》規定，對違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的，限期拆除在非法轉讓的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規劃的，沒收在非法轉讓的土地上新建的建筑物和其他設施。由于拆除或沒收涉及的利益關系十分復雜，并且關系到社會穩定，現實中往往既無法拆除也無法沒收。同時，按照1998年修訂的《土地管理法》，對補辦手續的還需要繳納新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費等，并履行耕地占補平衡義務。

3.3 “招拍掛”出讓規則的制約

現行規則對土地改變用途后仍由原土地使用權人使用存在限制。現行法律政策規定，工業和經營性用地必須采取招標拍賣掛牌方式出讓。這就要求由原土地使用權人自行改造或與市場主體合作改造的，也必須采用“招拍掛”方式辦理再次供地手續。這就不能保證原土地使用權人繼續獲得土地使用權，將原國有土地使用權人排除在改造開發利益分配之外，因此原國有土地使用權人進行改造的積極性大大降低。

3.4 司法強制力運行規則的缺失

現行規則沒有對產權征收中的強制力運用做出規定。2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》頒布實施，取消了政府的強制拆遷權力，這有利于規范政府行為和防止公權力的濫用，更大程度上保護了產權人的財產權利和維護了社會穩定。但由于司法強制力運行細則的缺失，使得個別產權人成為“釘子戶”這種損害公共利益的行為無法得到有效遏制。

4 地方創新：廣東、浙江、遼寧3省的實踐探索

為了推進城鎮低效用地再開發工作，2008年國土資源部和廣東省共同開展了節約集約用地示范省建設，并將“三舊”改造作為其中的重要內容，2013年國土資源部又批復遼寧省和浙江省開展城鎮低效用地再開發工作，在城鎮低效用地的審批、供地和收益分配方面進行探索創新。

4.1 背景和主要做法

3個省的城鎮低效用地再開發工作都是在步入經濟快速轉型期,整體競爭力減弱、資源供給剛性約束加大、城鄉人居環境局部惡化的形勢下開展的，是對現有城鎮低效用地政策的改革完善。但對比來看，由于發展階段、產業結構等差別，在改造開發模式上稍有差別，廣東、浙江兩省在改造開發中更多地讓集體經濟組織和其他市場主體參與改造開發，遼寧省更多發揮政府主導作用進行改造開發。

表1 廣東、浙江、遼寧3省城鎮低效用地再開發對比Tab.1 A comparison of underused urban land readjustment in Guangdong, Zhejiang and Liaoning

4.2 創新集體建設用地管理規則

廣東、浙江和遼寧3省對集體建設用地管理規則的創新體現在給予集體經濟組織更多的改造開發自主權。為引導集體經濟組織改造開發集體存量建設用地，3省提出土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內，需要將集體建設用地改變為國有建設用地的，可由原農村集體經濟組織提出申請，依法辦理土地手續，確定給原農村集體經濟組織使用，并由原農村集體經濟組織自行或合作開發。這就在征收之外，建立了由農民集體申請將集體建設用地轉為國有的新途徑，既能簡化審批手續，也能更好地保護農民權益。廣東省作為先行先試的省份，在政策創新上更進一步，提出土地利用總體規劃確定的城市建設用地規模范圍外的舊村莊改造，在符合土地利用總體規劃和城鄉規劃的前提下，除屬于市、縣人民政府應當依法征收的外，可由農村集體經濟組織或者用地單位自行組織實施，并可參照舊城鎮改造的相關政策辦理，但不得用于商品住宅開發。

實質上，這些創新性規則是對既有的集體建設用地用途和權能限制的突破，讓農民和村集體能夠分享改造開發帶來的土地增值收益，激勵他們主動參與低效用地的改造。集體經濟組織自主改造的再開發模式，也為可能面臨“高成本”困境的政府主導型土地再開發提供了替代選擇。

4.3 完善違法用地處理規則

地方性試驗對違法用地處理規則的完善主要表現為提供了妥善解決歷史遺留用地問題的具體途徑。在試點范圍內，符合相關規劃、沒有合法用地手續的城鎮低效用地，區分情況處理：用地行為發生在1986年12月31日之前的，由市、縣人民政府土地主管部門出具符合土地利用總體規劃的審核意見書，依照《確定土地所有權和使用權的若干規定》進行確權后，由市、縣人民政府辦理土地確權登記發證手續；用地行為發生在1987年1月1日之后，符合現行土地利用總體規劃，已簽訂征地協議并進行補償，且未因征地補償安置等問題引發糾紛、迄今被征地農民無不同意見的，可按照土地管理法律政策落實處理（處罰）后按土地現狀辦理用地手續。

從具體操作看，3個省分別制定了完善各類用地手續的處罰標準。如佛山市提出，對1987年1月1日至2007年6月30日以前的，完善用地手續時按用地面積不低于5元/m2和3元/m2的標準處罰；浙江省對1987—2009年的違法用地涉及依法行政處罰的，罰款標準按每平方米25元以上30元以下執行；遼寧省罰款標準按2元/m2執行。可以說，3個省進一步具體化了處理違法用地的規則，增強了規則的可行性和可信度。

4.4 改進“招拍掛”出讓規則

廣東、浙江和遼寧3省通過改進“招拍掛”出讓規則賦予原國有土地使用權人更多改造開發的主動權，通過改造開發的利益共享，構建了鼓勵原業主參與改造開發的激勵機制。3個省的舉措主要是：符合相關規劃的，原國有土地使用權人可以申請開展改造。涉及改變土地用途的，劃撥決定書、出讓合同、法律法規和行政規定等明確應當收回土地使用權重新出讓的，應采取“招拍掛”方式出讓經營性用地。不屬于上述情形的，可以協議方式辦理出讓手續，重新簽訂土地出讓合同，取得新的土地使用權，并按市場價格補繳土地出讓金。對現有工業用地改造后不改變用途，提高容積率的，不再增繳土地價款。此外，廣東省還規定，需搬遷的國有企業用地由當地政府依法收回后通過“招拍掛”方式出讓的，在扣除收回土地補償等費用后，土地出讓純收益可按不高于60%的比例專項用于支持企業發展。

上述出讓規則的改進是對低效用地再開發收益分配格局的調整，即改變了土地增值收益大部分歸政府所有而原土地使用權人分享收益較少的局面。這種改進在一定程度上體現了利益共享的原則，有利于吸引更多社會資本參與改造，充分發揮市場主體的積極作用。

4.5 彌補強制力運行規則的缺失

在低效用地再開發常常遭遇“釘子戶”挑戰的大環境下，廣東、浙江和遼寧3省一方面通過政策創新（比如集體建設用地管理和“招拍掛”出讓規則的創新和改進）來激勵村集體和原業主等自行改造或以集體行動的方式來實現低效用地的再開發。另一方面，3個省也利用優惠政策讓村集體、原業主分享更多的由土地再開發產生的增值收益，進而增強各行為主體間的利益一致性，減少“釘子戶”等機會主義行為。比如廣東省規定，通過征收集體土地進行經營性開發的，土地出讓純收益可按不高于60%的比例用于支持原農村集體經濟組織發展；寧波市、湖州市規定，對政府通過征收集體建設用地用于經營性開發的，土地出讓純收益可按一定比例專項用于支持農村集體經濟組織用于新農村建設等集體事業；遼寧省則強調，政府收回、收購或征收后，納入土地儲備后再統一改造開發的，要依法、合理給予補償。可以說，在中央明確提出取消強制拆遷的前提下，3個省雖然無法直接補充或恢復強制力運行的細則，但相關的政策創新和政策優惠都以增進利益共享的方式來減少“釘子戶”等行為，在一定程度上起到了彌補強制力規則缺位的效果。

4.6 對3省實踐創新的基本評價

從全國來看，廣東、浙江、遼寧3省城鎮低效用地再開發均是經國土資源部同意開展的政策創新，是自上而下的漸進式改革，體現了政府積極、審慎、穩妥的態度。在政策制定過程中，中央和省級層面主要確定改造開發的基本原則、制定政策框架，給基層留有一定的探索空間，允許各地按照當地實際采取多種改造方式，形成更加具體有效的改造措施，有效激發了基層的創新精神。總體來看，3個省改造開發進展比較順利，成效比較明顯，為全國層面的政策改進提供了借鑒。惟一仍需存疑的是，3個省均屬于東部地區，經濟發展水平相對較高，節約集約用地的意識較強，社會主體參與改造開發的積極性較強，因此對同類型地區或發展程度相近的地區具有較強的示范引導作用，但對經濟欠發達地區，存量建設用地挖潛可能面臨更大困難。

5 中國城鎮低效用地再開發的未來選擇

5.1 現實需要和可能

從資源環境方面看，今后一個時期，土地供需矛盾和環境承載力約束將進一步加劇，中國一些地方尤其是東部沿海地區土地開發強度已接近資源環境承載力的極限，現行以增量擴張為主的土地利用方式難以持續，必須走內涵挖潛發展道路。從經濟發展來看，一些地區經過幾十年發展后，也需要進行產業轉型升級，淘汰一批落后產能，轉移一批“兩高一資”項目，引進現代服務業和高新技術產業項目，進一步提升城鎮化發展的質量；從改善民生來看，一些區域尤其是城中村、棚戶區、老工業區等的基礎設施和公共服務功能較差，政府和百姓改善人居環境、建設宜居城市的愿望強烈。因此今后一個時期，必須采取有效措施，促進存量建設用地盤活利用，進一步提高土地利用效率，提升城鎮建設用地人口、產業承載能力。廣東、浙江、遼寧3個省的實踐探索表明，城鎮低效用地再開發不僅有力推進了節約集約用地、緩解了土地供需矛盾，而且在促進經濟發展方式轉變、調整優化產業結構和布局、提升城鎮化質量等方面都發揮了積極作用，在全國層面具有顯著的示范效應，為全面推進城鎮低效用地再開發積累了經驗。

5.2 政策空間

近年來，在《土地管理法》沒有修改的情況下，相關文件已經為城鎮低效用地再開發創造了政策空間。例如，黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同價同權”，這為創新集體建設用地管理規則，鼓勵集體經濟組織自行開展存量建設用地改造開發提供了依據。

再如，《國務院關于加快發展生產性服務業促進產業結構調整升級的指導意見》規定“鼓勵工業企業利用自有工業用地興辦促進企業轉型升級的自營生產性服務業，經依法批準，對提高自有工業用地容積率用于自營生產性服務業的工業企業，可按新用途辦理相關手續”。《國務院關于推進文化創意和涉及服務與相關產業融合發展的若干意見》規定，支持以劃撥方式取得土地的單位利用存量房產、原有土地興辦文化創意和設計服務，不符合劃撥用地目錄的，可采取協議出讓方式辦理用地手續。《國務院辦公廳關于推進城區老工業區搬遷改造的指導意見》規定“對因搬遷改造被收回原國有土地使用權的企業，經批準可采取協議出讓方式，按土地使用標準為其安排同類用途土地。改造利用老廠區、老廠房發展符合規劃的服務業，涉及原劃撥土地使用權轉讓或改變用途的，經批準可采取協議方式供地”。上述政策表明，鼓勵引導原土地使用權人主動參與改造，“招拍掛”出讓規則存在改進的空間。

此外，國土資源部《節約集約利用土地規定》規定“縣級以上地方國土資源主管部門在本級人民政府的領導下，會同有關部門建立城鎮低效用地再開發、廢棄地再利用的激勵機制，對布局散亂、利用粗放、用途不合理、閑置浪費等低效用地進行再開發”，也為開展城鎮低效用地再開發提供了政策依據。

5.3 未來選擇

現有政策空間和地方的實踐經驗表明，應當在全國層面改革創新與城鎮低效用地再開發密切相關的集體建設用地管理、違法用地處理、“招拍掛”出讓和強制力運行等規則，制定更加系統、完善、普適性的改造開發政策，進一步實化土地權能，兼顧各方利益，從土地規劃、審批和供地、征地拆遷、補償安置、違章處置等方面提供全方位的政策引導。其中應重點做好3個方面：（1）科學規劃是基礎。應在調查摸底的基礎上，結合城市發展定位、地塊區位條件等，科學編制城鎮低效用地再開發規劃，統籌安排開發的規模、布局和時序，合理確定土地改造后的用途，做到適度超前、合理設計、高標準建設，避免改造后又在短時間內成為落后產業。（2）市場導向是方向。一方面，應進一步顯化土地資產價值，除必要的由政府收購、收回和征收后進行改造開發外，給國有土地使用權人、集體經濟組織和其他社會主體參與改造的空間，充分發揮市場主體和社會資本參與改造開發的積極性，根據土地權屬性質和改造后用途因地制宜進行改造，形成形式多樣的改造開發模式。另一方面，應充分利用經濟手段，激勵使用權人對低效用地主動改造升級、提高利用效率，如對經營性用地未達到合同約定的進行處罰、嚴格執行征收土地閑置費的規定等，增加對土地的持有成本，使存量建設用地潛力釋放出來。（3）利益共享是關鍵。應讓各利益主體（政府、企業、農民和村集體等）按照“實權均利”的原則（即實化集體土地權能，實現利益共享，“均”不是平均而是合理共享）分享再開發所帶來的土地增值收益，調動各方的積極性，同時有效維護公共利益，通過改造開發實現多方共贏，實現有效推動產業轉型升級、拉動投資和消費增長、城鎮基礎設施和公共服務設施更加完善、人居環境明顯改善的多重目標。此外，在具體做法上，可借鑒國外和臺灣地區城市更新、市地重劃等的具體要求和規定，使得城鎮低效用地再開發政策更加具體化，更加具有可操作性。

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）:

［1］ Tan R, Qu F, Heerink N, et al. Rural to urban land conversion in China-How large is the over-conversion and what are its welfare implications?［J］ . China Economic Review, 2011, 22（4）: 474 - 484.

［2］ 楊廉,袁奇峰.珠三角“三舊”改造中的土地整合模式——以佛山市南海區聯滘地區為例［J］ .城市規劃學刊，2010，2：14 - 20.

［3］ 張舟,譚榮,吳次芳,等. 走出政府治理下土地二次開發的實踐困境——以深圳市為例［J］ .中國土地科學，2012，26（10）：41 - 47.

［4］ 唐健.城鎮低效用地再開發政策分析［J］ .中國土地，2013，3：41 - 43.

［5］ 吳次芳,王權典.廣東省“三舊”改造的原則及調控規制［J］ .城市問題，2013，10：78 - 84.

［6］ 田光明，寧曉鋒，臧俊梅.廣東“三舊”改造實現機制與國際比較［J］ .廣東土地科學，2014，4：15 - 20.

［7］ 郭曉麗，馬淑怡，呂沛璐，等.建設用地節約集約利用的制度創新和理論解釋——以廣東省佛山市“三舊”改造為例［J］ . 2014，36：1554 - 1562.

［8］ Buitelaar E. A transaction-cost analysis of the land development process ［J］ . Urban Studies, 2004, 41（13）: 2539 - 2553.

［9］ Cho C J. An analysis of the housing redevelopment process in Korea through the lens of the transaction cost framework［J］ . Urban Studies, 2011, 48（7）:1477 - 1501.

（本文責編：郎海鷗）

Practical Dilemma and Rational Choice of Underused Urban Land Readjustment in China

LIU Xin-ping1,2, YAN Jin-ming1, WANG Qing-ri3
（1. Department of Land Resources Management, Renmin University of China, Beijing 100872, China; 2. The Ministry of Land and Resource of P.R.C, Beijing 100812, China; 3. China Land Surveying and Planning Institute, Beijing 100035, China）

The purpose of this paper is to analyze the reuse problems of urban underused land, summarize the existent experiences in practices, and further propose policy recommendations for improving the reuse of underused urban land. Literature review and comparative study methods are employed. The paper firstly points out the practical difficulties in reusing the underused urban land, such as shortage of funds, complexity of property rights, and institutional constraints behind. Then the paper summarizes the practical policy innovations in Guangdong, Zhejiang, and Liaoning Province, including the construction land administration for rural collective owned land, the treatment of illegally used land, the changes of the mode of land use right transfer, etc. It is concluded that the underused urban land readjustment is practically needed and there are some aspects for policy amelioration in the current legal context. Therefore, the general rules for the amelioration should be established at national level, and some principles including scientific planning,marketization and sharing of interest should be concerned during the reuse of the underused construction land.

land use; urban land; land readjustment; practical dilemma; policy improvement

F301.2

A

1001-8158（2015）01-0048-07

2014-10-20

2014-11-17

國家社會科學基金重大項目（09&ZD047）；國家社會科學基金重點項目（14AZD028）。

劉新平（1981-），女，河北衡水人，博士研究生。主要研究方向為土地政策與規劃。E-mail: liuxinpingmlr@163.com

嚴金明（1965-），男，江蘇南通人，教授，博士生導師。主要研究方向為土地利用管理與城鄉規劃。E-mail: yanjinming@263.net