國庫集中支付制度下農業科研經費管理存在的問題及對策

宋雯雯+陸學文+周華

摘要：在全面推行國庫集中支付制度下，農業科研經費的管理面臨很多挑戰。在分析農業科研經費管理存在問題及原因的基礎上，提出加強科研人員財務管理的培訓力度，增強財務人員預算編制的參與度，探索科研經費預算動態監管體系等政策建議。

關鍵詞：國庫集中支付；農業；科研經費；存在問題；對策

中圖分類號：F810.453文獻標志碼：A文章編號：1002-1302（2014）11-0485-02

1國庫集中支付制度

國庫集中支付制度，是將所有的財政性資金全部存放到國庫或國庫指定的代理銀行開設的國庫單一賬戶，所有的財政支出必須由國庫單一賬戶集中支付的一種制度[1]。

國庫集中支付制度下，各用款單位每月末根據資金預算安排申請下月用款計劃（包括直接支付和授權支付2種方式），待財政主管部門審核，用款計劃下達后方可使用。財政資金支付采取先支后撥方式，只有當支出實際發生時，才存在資金流出，通過國庫單一賬戶體系直接支付給商品或勞務供應商（圖1）。通常情況下，國庫部門對預算單位的零余額賬戶采取限額控制方式，單位賬戶中沒有實際資金結存[2]。

實行國庫集中支付制度，財政預算資金各項收支活動全部納入國庫單一賬戶體系運作和管理，所有財政資金不再流向單位賬戶，而是直接支付給商品和勞務供應商，使每一筆財政撥款的支出和用款去向都完全處于財政監控的透明狀態。

2國庫集中支付制度下農業科研經費管理存在的問題及原因

2.1預算編制難度加大

實行國庫集中支付制度后，資金流向完全處于財政監控之下，只有符合項目預算的支出才能執行。要求農業科研單位以預算收支科目為指導，結合科研項目的具體情況，根據經費項目支出要求編報預算，但準確編制預算卻存在諸多困難。

2.1.1客觀方面受農業行業特點影響，農業科研具有周期性、季節性、復雜性等特點。同時，科研項目所研究的領域不同，每個項目具有研究的特殊性、地域性以及不可預見性，導致立項時預算很難全面覆蓋農業科研全過程，容易造成實際支出與預算不符。

2.1.2主觀方面參與預算編制人員沿用傳統方式，對國庫集中支付制度不甚了解，預算編制不夠準確。實行國庫集中支付制度以前通行的做法，由課題負責人編制詳細經費使用預算，財務人員會同相關部門進行審核，待經費到賬后交由會計部門根據審批后的預算報賬。在執行過程中發現預算與實際支出不符，因經費已經到達單位賬戶，一般由項目負責人申請變更預算，經單位相關部門批準后便可得以執行。但在國庫集中支付制度下，經費不再劃撥至用款單位，而是全部留在國庫單一賬戶。同時財政明確要求有預算才能支出，并且資金用途預算科目大類不得改變，編制預算成為財政審核的唯一依據，即使允許后期調整，審批流程也更為復雜。如果依然沿用以前方式粗放編制預算，勢必在經費執行過程中易出現支出與預算不符，支付申請被退回，科研經費掛賬的局面。

2.2項目執行進度難以滿足要求

國庫集中支付制度下，項目執行進度應當保持國庫集中支付系統、財務核算系統的一致，反映科研項目資金的使用情況、農業科研項目的研究進展，兩者呈現出同步增長的態勢。現實中預算執行進度往往很難滿足要求。（1）科研經費下達時間較晚，而農業科研受季節因素影響，往往撥付經費和使用時間嚴重脫軌，導致進度反映失真。以采購農用化肥為例，植物生長旺盛期在每年3—5月，此時需肥量大，而科研經費的下達往往等到5—6月甚至更晚，為保證農業科研的順利進行，農業科研單位普遍采取的做法是使用基本戶資金先行墊支。但當科研經費到賬時國庫集中支付系統無法體現出該部分已經執行的支出，大量墊支資金收回難度增大。（2）很多項目負責人在項目執行中尚未樹立良好觀念，經費執行“前松后緊”現象嚴重，導致國庫集中支付系統年初執行緩慢，年末突擊花錢。執行進度難以反映科研項目的研究進展。（3）科研項目執行過程中存在使用現金、公務卡等方式的授權支付，不同項目課題經費要嚴格區分該部分授權支付，完整體現單一項目下的科研經費執行情況確實存在一定難度。

2.3部分科研項目成本費用難以完全歸集

長期以來，科學事業單位都形成了一套比較系統的內部服務體系，尤其是后勤管理部門，他們承擔了用車、食堂、綠化保潔、水電、復印等保障性服務，產生的成本費用先從基本戶墊支，再向各使用部門收取相關費用。國庫集中支付制度下，財政審核中嚴格控制對基本戶的各項支付申請，支付這方面費用存在一定困難。目前有的單位采取的做法是二級獨立核算單位之間以劃撥用款計劃的形式將財政資金進行劃撥，這種做法看似解決了對后勤服務部門的費用償還，卻造成財政資金積壓，基本戶資金缺乏的局面。有的單位則動用授權額度支付后勤管理部門的相關服務費用，但是授權支付額度占比有著嚴格限制，并且農業科研大量存在偏遠地區蹲點、調研，支付給農戶相關費用，采用的大多是現金支付方式，這同樣擠占授權額度。2種做法都存在一定的缺陷，不是解決問題的長久之計。

2.4科研項目經費結余管理要求更為嚴格

國庫集中支付制度下所有的財政資金都處于財政監控的透明狀態，財政部門也要求科研單位必須嚴格按照有關規定規范使用結余經費。按照財政部關于印發《中央部門財政撥款結余資金管理辦法》的通知（財預[2010]7號）規定，對于某一預算年度安排的項目支出連續2年未使用、或連續3年仍未使用完形成的結余資金，視同結余資金管理。結余資金的動用，需報財政部審批[3]，但確有需要可繼續用于原用途。《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發[2014]11號）進一步明確，項目完成任務目標并通過驗收，承擔單位信用評價好的，項目結余資金按規定在一定期限內由單位統籌安排用于科研活動的直接支出，并將使用情況報項目主管部門；未通過驗收和整改后通過驗收的項目，或承擔單位信用評價差的，結余資金按原渠道收回[4]。政策明確規定了科研結余經費的使用，國庫集中支付制度下，農業科研單位需要對照規定，進一步規范結余經費的管理。

3國庫集中支付制度下完善農業科研經費管理的對策

3.1加強科研人員項目經費財務管理的培訓力度，提高科研人員思想意識

實行國庫集中支付制度后，所有財政資金歸國庫所有，農業科研經費使用取決于用款計劃及經費預算，只有符合預算的才能支付。為使科研人員切實轉變傳統觀念，重視預算編制，應對科研人員進行培訓，培訓重點可放在以下幾方面：國庫集中支付制度的管理要求，專項經費管理及會計核算原則，項目預算編制及預算執行要求，項目支出報銷票據及簽批程序要求，項目檢查、審計和驗收等監督形式等。同時要及時向科研人員解讀最新科研經費管理辦法，幫助科研人員轉變思想觀念，提高思想意識。

3.2增強財務人員對預算編制的參與度，提高預算的準確度

科研經費的預算編制不能僅由課題負責人負責，財務人員也應當積極參與，將財務知識與具體科研項目相結合，共同提高預算的準確度。國庫集中支付制度下，預算編制的準確與否直接關系到科研經費的執行。財務人員若能夠把工作向前延伸至預算編制階段，將執行過程中可能出現的問題及早提出，同時可借鑒預算執行較好課題的先進經驗，結合專業知識提出建議，幫助課題負責人少走彎路，更加準確編制預算。

3.3探索科研經費預算的動態監管體系，確保預算執行進度

由于農業科研的特殊性，預算應隨著研究的不斷深入而進行動態調整。預算控制是事前控制，會計控制是事后控制。科研單位應當全面實施預算管理制度，嚴格按照預算審定和執行。具體執行過程中，要強調會計人員管理會計的角色。會計人員要定期比對國庫集中支付系統與財務核算系統的執行進度，通過內部報告、協調等方法進行動態分析、監控和預警，將經費執行情況及時報告財務部門。財務部門定期召開月度經濟活動分析會，向科研人員反饋預算執行進度、執行差異，通報預算執行情況，制定整改措施，及時糾正[3]。同時考慮將預算指標完成情況納入科研人員的考核體系，確保預算執行進度。

3.4與財政主管部門積極溝通，爭取項目提前申報立項和墊支資金盡早收回

針對科研經費劃撥時間較晚的問題，財務部門可與財政主管積極溝通，提前啟動項目立項申報工作，將立項過程從科研項目實施的年度中剝離出來，避免立項論證過程拖沓，經費審批流程過長，導致真正研究時間縮水，保證在科研項目開展時，項目經費及時到位。對于已由基本戶墊支的科研經費，待專項下達后，財務部門按照要求準備相關材料，及時提出墊支資金收回申請，爭取財政主管部門盡早批復。

3.5根據不同科研項目特點，實行個性化授權額度分配方案

針對使用后勤管理部門提供的保障性服務，科研經費難以償付的問題，建議財政部門可以針對不同項目實行個性化額度分配，適當提高部分科研項目的授權額度的比例。例如從事基層研究的科研項目，蹲點調研、試驗材料就占用大量的授權額度，加之后勤管理部門提供的保障性服務，項目授權額度往往超出限額。如果針對不同項目的研究內容和特點采用個性化的授權額度分配方案，既可以實現后勤管理部門公共服務的成本歸集，又便于科研人員因地制宜地開展科學研究。

3.6分析項目經費結余的原因，加大項目結余資金統籌力度

針對科研經費結余資金管理要求不斷提高，財務部門應會同科研部門及時分析項目經費結余的真正原因，對未能按期完成的工作任務和結余較大的科研項目，在執行下年度經費時，首先集中力量重點消化結余資金，取消或減少安排其項目經費，激勵課題負責人認真做好預算執行工作，降低結余經費被無故收回原渠道的風險。

參考文獻：

[1]康玉科，趙榆森，韓靜.財政國庫集中支付[M].西安：陜西科學技術出版社，2007.

[2]林瑜.從國庫集中收付制度與會計集中核算制度的異同看兩者的融合[J].技術與市場，2008（12）：28-29.

[3]許化險，趙友莉，董天勇.農業科研項目經費財務管理問題與研究[J].農業經濟，2013（9）：118-119.

[4]國務院.國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見：國發[2014]11號[Z].北京：國務院，2014.

3國庫集中支付制度下完善農業科研經費管理的對策

3.1加強科研人員項目經費財務管理的培訓力度，提高科研人員思想意識

實行國庫集中支付制度后，所有財政資金歸國庫所有，農業科研經費使用取決于用款計劃及經費預算，只有符合預算的才能支付。為使科研人員切實轉變傳統觀念，重視預算編制，應對科研人員進行培訓，培訓重點可放在以下幾方面：國庫集中支付制度的管理要求，專項經費管理及會計核算原則，項目預算編制及預算執行要求，項目支出報銷票據及簽批程序要求，項目檢查、審計和驗收等監督形式等。同時要及時向科研人員解讀最新科研經費管理辦法，幫助科研人員轉變思想觀念，提高思想意識。

3.2增強財務人員對預算編制的參與度，提高預算的準確度

科研經費的預算編制不能僅由課題負責人負責，財務人員也應當積極參與，將財務知識與具體科研項目相結合，共同提高預算的準確度。國庫集中支付制度下，預算編制的準確與否直接關系到科研經費的執行。財務人員若能夠把工作向前延伸至預算編制階段，將執行過程中可能出現的問題及早提出，同時可借鑒預算執行較好課題的先進經驗，結合專業知識提出建議，幫助課題負責人少走彎路，更加準確編制預算。

3.3探索科研經費預算的動態監管體系，確保預算執行進度

由于農業科研的特殊性，預算應隨著研究的不斷深入而進行動態調整。預算控制是事前控制，會計控制是事后控制。科研單位應當全面實施預算管理制度，嚴格按照預算審定和執行。具體執行過程中，要強調會計人員管理會計的角色。會計人員要定期比對國庫集中支付系統與財務核算系統的執行進度，通過內部報告、協調等方法進行動態分析、監控和預警，將經費執行情況及時報告財務部門。財務部門定期召開月度經濟活動分析會，向科研人員反饋預算執行進度、執行差異，通報預算執行情況，制定整改措施，及時糾正[3]。同時考慮將預算指標完成情況納入科研人員的考核體系，確保預算執行進度。

3.4與財政主管部門積極溝通，爭取項目提前申報立項和墊支資金盡早收回

針對科研經費劃撥時間較晚的問題，財務部門可與財政主管積極溝通，提前啟動項目立項申報工作，將立項過程從科研項目實施的年度中剝離出來，避免立項論證過程拖沓，經費審批流程過長，導致真正研究時間縮水，保證在科研項目開展時，項目經費及時到位。對于已由基本戶墊支的科研經費，待專項下達后，財務部門按照要求準備相關材料，及時提出墊支資金收回申請，爭取財政主管部門盡早批復。

3.5根據不同科研項目特點，實行個性化授權額度分配方案

針對使用后勤管理部門提供的保障性服務，科研經費難以償付的問題，建議財政部門可以針對不同項目實行個性化額度分配，適當提高部分科研項目的授權額度的比例。例如從事基層研究的科研項目，蹲點調研、試驗材料就占用大量的授權額度，加之后勤管理部門提供的保障性服務，項目授權額度往往超出限額。如果針對不同項目的研究內容和特點采用個性化的授權額度分配方案，既可以實現后勤管理部門公共服務的成本歸集，又便于科研人員因地制宜地開展科學研究。

3.6分析項目經費結余的原因，加大項目結余資金統籌力度

針對科研經費結余資金管理要求不斷提高，財務部門應會同科研部門及時分析項目經費結余的真正原因，對未能按期完成的工作任務和結余較大的科研項目，在執行下年度經費時，首先集中力量重點消化結余資金，取消或減少安排其項目經費，激勵課題負責人認真做好預算執行工作，降低結余經費被無故收回原渠道的風險。

參考文獻：

[1]康玉科，趙榆森，韓靜.財政國庫集中支付[M].西安：陜西科學技術出版社，2007.

[2]林瑜.從國庫集中收付制度與會計集中核算制度的異同看兩者的融合[J].技術與市場，2008（12）：28-29.

[3]許化險，趙友莉，董天勇.農業科研項目經費財務管理問題與研究[J].農業經濟，2013（9）：118-119.

[4]國務院.國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見：國發[2014]11號[Z].北京：國務院，2014.

3國庫集中支付制度下完善農業科研經費管理的對策

3.1加強科研人員項目經費財務管理的培訓力度，提高科研人員思想意識

實行國庫集中支付制度后，所有財政資金歸國庫所有，農業科研經費使用取決于用款計劃及經費預算，只有符合預算的才能支付。為使科研人員切實轉變傳統觀念，重視預算編制，應對科研人員進行培訓，培訓重點可放在以下幾方面：國庫集中支付制度的管理要求，專項經費管理及會計核算原則，項目預算編制及預算執行要求，項目支出報銷票據及簽批程序要求，項目檢查、審計和驗收等監督形式等。同時要及時向科研人員解讀最新科研經費管理辦法，幫助科研人員轉變思想觀念，提高思想意識。

3.2增強財務人員對預算編制的參與度，提高預算的準確度

科研經費的預算編制不能僅由課題負責人負責，財務人員也應當積極參與，將財務知識與具體科研項目相結合，共同提高預算的準確度。國庫集中支付制度下，預算編制的準確與否直接關系到科研經費的執行。財務人員若能夠把工作向前延伸至預算編制階段，將執行過程中可能出現的問題及早提出，同時可借鑒預算執行較好課題的先進經驗，結合專業知識提出建議，幫助課題負責人少走彎路，更加準確編制預算。

3.3探索科研經費預算的動態監管體系，確保預算執行進度

由于農業科研的特殊性，預算應隨著研究的不斷深入而進行動態調整。預算控制是事前控制，會計控制是事后控制。科研單位應當全面實施預算管理制度，嚴格按照預算審定和執行。具體執行過程中，要強調會計人員管理會計的角色。會計人員要定期比對國庫集中支付系統與財務核算系統的執行進度，通過內部報告、協調等方法進行動態分析、監控和預警，將經費執行情況及時報告財務部門。財務部門定期召開月度經濟活動分析會，向科研人員反饋預算執行進度、執行差異，通報預算執行情況，制定整改措施，及時糾正[3]。同時考慮將預算指標完成情況納入科研人員的考核體系，確保預算執行進度。

3.4與財政主管部門積極溝通，爭取項目提前申報立項和墊支資金盡早收回

針對科研經費劃撥時間較晚的問題，財務部門可與財政主管積極溝通，提前啟動項目立項申報工作，將立項過程從科研項目實施的年度中剝離出來，避免立項論證過程拖沓，經費審批流程過長，導致真正研究時間縮水，保證在科研項目開展時，項目經費及時到位。對于已由基本戶墊支的科研經費，待專項下達后，財務部門按照要求準備相關材料，及時提出墊支資金收回申請，爭取財政主管部門盡早批復。

3.5根據不同科研項目特點，實行個性化授權額度分配方案

針對使用后勤管理部門提供的保障性服務，科研經費難以償付的問題，建議財政部門可以針對不同項目實行個性化額度分配，適當提高部分科研項目的授權額度的比例。例如從事基層研究的科研項目，蹲點調研、試驗材料就占用大量的授權額度，加之后勤管理部門提供的保障性服務，項目授權額度往往超出限額。如果針對不同項目的研究內容和特點采用個性化的授權額度分配方案，既可以實現后勤管理部門公共服務的成本歸集，又便于科研人員因地制宜地開展科學研究。

3.6分析項目經費結余的原因，加大項目結余資金統籌力度

針對科研經費結余資金管理要求不斷提高，財務部門應會同科研部門及時分析項目經費結余的真正原因，對未能按期完成的工作任務和結余較大的科研項目，在執行下年度經費時，首先集中力量重點消化結余資金，取消或減少安排其項目經費，激勵課題負責人認真做好預算執行工作，降低結余經費被無故收回原渠道的風險。

參考文獻：

[1]康玉科，趙榆森，韓靜.財政國庫集中支付[M].西安：陜西科學技術出版社，2007.

[2]林瑜.從國庫集中收付制度與會計集中核算制度的異同看兩者的融合[J].技術與市場，2008（12）：28-29.

[3]許化險，趙友莉，董天勇.農業科研項目經費財務管理問題與研究[J].農業經濟，2013（9）：118-119.

[4]國務院.國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見：國發[2014]11號[Z].北京：國務院，2014.