國際經濟法視閾下中國應對鋼鐵行業反傾銷的策略研究

夏宇軒

摘要： 近年來中國鋼鐵行業遭遇反傾銷制裁的特征，主要體現為數量逐年上升、制裁年限延長、品種趨于集中、制裁地域擴展、反傾銷稅大幅增加等方面。我國鋼鐵行業當前應對反傾銷方面存在反傾銷自我保護意識薄弱、應對連鎖反傾銷能力差、行業內部企業間缺乏協調以及相關法律法規不健全等問題。為此，我國政府應當建立符合國際慣例的政府支持體系，明確政府在國際鋼鐵貿易中的作用，建立國家層面的鋼鐵反傾銷預警機制。我國國內企業應提高出口產品的技術含量，以質取勝，調整出口鋼鐵產品結構，調整產品出口經營策略，積極、靈活地運用法律手段，保護自身權益。

關鍵詞： 國際經濟法；鋼鐵行業；反傾銷

在全球經濟下滑的大背景下，各國鋼材需求減少、供應過剩，因此，鋼材貿易保護主義也愈演愈烈。中國鋼鐵企業日益成為國際反傾銷的受害國，個別國家為了維護自己短暫狹隘的利益，動輒對中國企業出口的鋼鐵舉起反傾銷的大旗。與之相對應，國內鋼鐵行業相關企業雖然經過多年的國際化，但是對于運用國際經濟法的有關條文和法律精神捍衛自身的正當利益，仍然存在認識的誤區，導致在于反傾銷行為的法律抗爭中勝訴率長期在低水平線上徘徊，本文在此背景下探討了國際經濟法背景下我國鋼鐵行業應對反傾銷的相關措施，希望對改善我國鋼鐵企業的對外貿易環境有所幫助。

一、近年來中國鋼鐵行業遭遇反傾銷制裁的特征分析

近年來，中國鋼鐵行業遭遇國際反傾銷的制裁呈現出逐年上升、年限延長和地域擴展三個主要特點。

1）數量逐年上升

在全球經濟不景氣的大環境下，各國加緊了對中國鋼鐵產品的反傾銷制裁。作者查閱中國貿易救濟信息網發現，2011年，中國鋼材出口遭遇反傾銷調查的涉案金額高達5192 萬美元。2012年，中國冶金產品共遭受22起貿易救濟調查，位列各行業首位，比 2011年增加8起，增幅達571%。其中，反傾銷14起，反補貼3起，保障措施4起，特保1起。在進入2013年不足兩個月的時間里，歐盟、美國、澳大利亞等國對中國鋼材產品發起了 5起反傾銷調查或終裁。由此可見，各國針對中國鋼鐵的反傾銷已經成為一個趨勢，中國鋼鐵企業對此應當有足夠的重視。

2）制裁年限延長

與數量的增加相對應，制裁的年限也相應地延長。2012年，歐盟決定繼續對進口自中國的不銹鋼螺母和螺栓征收反傾銷稅，期限為5年，歐盟對不銹鋼緊固件設定的反傾銷稅高達274%。歐盟表示，一旦撤銷反傾銷措施，那么傾銷將繼續卷土重來。歐盟對中國臺灣不銹鋼緊固件的反傾銷稅設定為236%，而對中國大陸的反傾銷稅設定為274%。與歐美態度相類似，2013年1月15日，加拿大國際貿易法庭對中國內地熱軋鋼板復審做出終裁，該產品反傾銷稅將被延長征收5年。

3）品種趨于集中

從反傾銷涉及的鋼材品種分析，國外對我國提出反傾銷指控的大多數是低附加值的普通鋼材或是管制產品。主要集中在我國具有比較優勢的勞動密集型產品。我國鋼鐵產品價格低，具有一定競爭優勢，在世界經濟下滑的背景下，很容易遭到國外反傾銷。

4）制裁地域擴展

在過去幾年，中國鋼鐵企業為了應對制裁，曾采取“中轉他國”或“借船出?！钡确绞剑瑏硪幈芊磧A銷帶來的傷害。然而，最近兩年里，歐美國家對于中國鋼鐵產品的反傾銷，開始注意擴展地域，加大制裁覆蓋的空間范圍。2012年1月12日，歐盟理事會發布官方公告稱，經歐委會反規避調查，歐盟決定將對華鉬絲反傾銷措施擴及到馬來西亞。2010年歐盟對原產于中國的鉬絲產品開始正式征收643%的最終反傾銷稅。2011年4月歐盟產業組織向歐委會提出反規避申請，指控中國涉案產品經由馬來西亞和瑞士轉運至歐盟，要求對來自馬來西亞和瑞士的鉬絲產品進行反規避調查。歐委會經立案調查認為，自2010年對中國產品采取措施后，在中國涉案產品出口歐盟大幅降低的同時，中國出口至馬來西亞以及馬來西亞出口至歐盟的鉬絲產品都相應增加，最終裁定中國出口商為規避反傾銷措施，經由馬來西亞轉運歐盟，而瑞士出口產品不存在此類規避行為。因此，決定對進口自馬來西亞的涉案產品，無論其是否聲稱原產于馬來西亞，皆征收643%的反傾銷稅。

5）反傾銷稅大幅增加，涉案金額和規模越來越大。各國加大對本國鋼鐵行業的保護力度。在對外反傾銷時往往征收較重的反傾銷稅，而中國則是最大受害國。2008年6月13日，美國商務部對中國薄壁矩形鋼管反傾銷反補貼案做出終裁，裁定中國涉案企業217%～20058%不等的補貼幅度和24912%～26464%不等的傾銷幅度；2009年1月31日，歐盟對中國所有出口緊固件采取最終反傾銷措施，五年內征收最高達85%的懲罰性關稅平均稅率為775%），影響我國每年33億美元緊固件的出口。

二、我國鋼鐵行業當前應對反傾銷方面存在的問題

1）反傾銷自我保護意識薄弱

我國鋼鐵企業對反傾銷的認識是隨著國際對華反傾銷調查的日益增多而逐步加深的，因此大多數的人包括一部分專家學者都認為反傾銷是貿易保護主義的工具，而不是自由貿易條件下公平競爭的法律手段，這就造成我國大多數鋼鐵企業反傾銷意識淡薄，自我保護意識不強。長期以來，我國鋼鐵企業不應訴或應訴不力帶來了滯后效應。在實際的反傾銷案件訴訟過程中，企業往往對反傾銷調查認識不足，觀念認識存在差距。鋼鐵出口企業缺乏自我保護意識，對待反傾銷應訴工作積極性不高。據統計，在我國鋼鐵產品遭遇的反傾銷訴訟中，有一半以上甚至更多的企業并沒有應訴。在應訴企業中，也有一部分企業因應訴費用等原因中途停止。不應訴或應訴不力不可避免地被調查機關利用“現有最佳資料”做出裁決。

2）應對連鎖反傾銷能力差

外國對我國鋼鐵產品反傾銷訴訟表現出明顯連鎖效應。我國鋼鐵產品一旦成為反傾銷起訴對象后，無論傾銷是否成立或勝敗如何，都已經成為國際市場反傾銷關注的對象，并極有可能引發一連串的起訴。2008年11月底，俄羅斯工貿部照會中國有關部門，對中國軸承鋼管產品發起反傾銷調查；印度商工部反傾銷局于2008年11月28日對原產于中國熱軋鋼展開反傾銷調查；2008年12月26日起，歐盟決定對從中國進IZ1的焊管征收五年反傾銷稅，稅率高達906%；2008年12月17日，土耳其外貿署決定對原產于中國的鋼鐵制焊接鏈和鋼鐵制日字形鏈進行反傾銷復審立案調查；2008年12月18日，澳大利亞對原產于中國的空心結構鋼材進行反傾銷和反補貼立案調查。在僅僅一個月時間里，我國鋼鐵企業遭遇國外反傾銷調查或制裁不下五起。與之相對應，國內鋼鐵企業提起的反傾銷調查申請，多是在企業難以為繼，嚴重損害已經造成的情況下，不得已而為之，從而導致錯過了立案的最佳時機。在反傾銷制裁連鎖出現的情況下，不少鋼鐵企業和行業很難同時應對多個方面的制裁，從而導致利益受損，而且嚴重影響了我國鋼鐵企業的生存與發展。

3）行業內部企業間缺乏協調，難以發揮行業的整體力量

鋼鐵行業內企業間存在利益相關性，但我國由于缺乏相應法律規定商會和行業協會的權利和義務，所以中國鋼鐵領域的商會和行業協會在經濟活動中地位低下，很難凝聚力量發揮合力。在這種情況下，我國鋼鐵企業普遍采取各自為戰和“打游擊”的出口模式，即哪個國家有反傾銷，就盡量少開發這個國家的市場，減少對這個國家的出口量。近年來，歐美國家反傾銷增多，中國部分鋼鐵企業的主要市場定在非洲。據商務部統計，近年來我國向反傾銷調查偏多的發達國家和地區鋼材出口已出現明顯下降。2012年，向歐盟出口鋼材數量同比下降2359%，占比僅為709%，向歐洲、北美、大洋洲出口的鋼材總量僅占出口鋼材總量的1668%，主要出口市場是韓國、泰國、越南、新加坡和菲律賓等亞洲國家。東盟已超過韓國成為第一大出口區域，出口量去年同比增長4883%，達到鋼材總出口量的25%。客觀而言，中國鋼鐵企業的游擊式出口策略，并不能在本質上解決反傾銷制裁的影響。反傾銷過程中需要一個強有力的組織去幫助鋼鐵企業，幫助企業搜集各種材料和數據，如進口鋼鐵產品在國內所占的市場份額及其對本國鋼鐵產品價格的影響等；組織和協調企業提出反傾銷申請并在調查過程中溝通鋼鐵企業與政府之間的關系，提供各種必需數據來配合調查等等，由于缺乏這種權威的組織，從而大大削弱了鋼鐵企業運用法律武器為自己營造公平競爭環境的能力。

4）相關法律法規不健全

雖然目前我國已經啟動了反傾銷機制，但總的看來，特別與發達國家比起來，還不成熟、不完善。首先，從立法的角度來看，反傾銷條例僅是國務院制定的行政法規，法律層級較低，而相比起來，國外在這方面則比我國要完善得多，這主要是因為發達國家已擁有相當長的反傾銷立法歷史。相比之下，我國關于反傾銷的立法差不多比西方國家晚了一個世紀。其次，我國目前反傾銷法規的某些規定與WTO 的相關規則有差距，如我國立案調查時間太長，商務部收到申請后60天內決定立案與否，而立案調查自決定公告起12個月結束，特殊情況時間可延長6個月，這都遠遠長于歐盟和美國等發達國家。值得欣慰的是，我國鋼鐵企業已經開始意識到這一問題，并正在利用法律武器保護自己的權益。據報道，2011年9月，我國對進口自日本的不銹鋼產品實施“雙反”調查，中國不銹鋼管公司江蘇武進不銹鋼管公司和常熟華新特殊鋼公司向中國商務部提起反傾銷訴訟，他們認為日本進口到中國的不銹鋼產品嚴重存在著危害了中國不銹鋼市場的行為。浙江久立特材科技股份有限公司、江蘇銀環精密鋼管股份有限公司、寶鋼股份也作為申請支持方出現在名單中。當然，我們也要清醒地看到，漫長的調查為涉案的進出口商提供了調整價格，轉移市場甚至進行規避的機會，不利于及時有效地保護國內鋼鐵產業，尤其是那些產品周期較短的產業，這些都需要在未來得到改進。

三、國際經濟法背景下中國應對鋼鐵行業反傾銷措施建議

近年來，我國遭受外國反傾銷調查和裁定的案件數一直是全世界最多的，加之相關進口國濫用反傾銷法，在反傾銷中采用“歸零法”，從而致使我國在對外貿易中 損失慘重，而且這種狀況并沒有隨著我國加入 WTO 而根本改變。面對國外反傾銷，我們應該在加強國內出口企業自律、減少惡性競爭的同時，一方面要積極應訴爭取主動；另一方面就是要爭取國際合作，制定更嚴格的反傾銷操作規則，尋求 WTO 框架內的長遠利益 。

（一）我國政府應采取的對策

1、建立符合國際慣例的政府支持體系，明確政府在國際鋼鐵貿易中的作用。

政府的所有政策和措施都應以維護鋼鐵出口業公平競爭為前提，否則政府的支持措施就可能成為國外鋼鐵反傾銷的把柄。政府應建立國際鋼鐵貿易產業救濟和保護機制，從物流、金融、保險、法律援助等方面提供支持和引導。同時，政府應當引導鋼鐵企業調整產品結構，對出口產品總量和產品結構進行宏觀調控，鼓勵和發展高端鋼鐵產品，在鞏固原有市場的基礎上開拓新市場。我們應加強對發展中國家市場的開拓，逐步實現市場結構多元化，提高外貿抵抗外來風險的能力。

2、建立國家層面的鋼鐵反傾銷預警機制。

幫助鋼鐵行業協會建立和完善鋼材出口貿易摩擦預警機制是政府應對貿易摩擦的重要舉措之一。目前，在鋼鐵貿易摩擦加劇的情況下，鋼鐵工業協會應發揮自身職能上的優勢和行業協會的地位，隨時觀察市場的發展動向，及時進行綜合分析研究，提供數據支持，法律幫助，當鋼鐵出口產品將可能遭遇出口市場反傾銷時，及時進行預報預警。一方面對外傳遞我國制定、采用和實施的有關貿易政策的信息，以隨時接受世界貿易組織合理的咨詢和審議；另一方面要建立全國范圍內的反傾銷數據網絡系統，及時公開各國反傾銷的法律、法規、政策，各“替代國”的價格、計算數據、成本資料等，及時向國內企業發布預警信息，并提出相應的對策和措施，為鋼鐵企業提供智力支持和法律援助。

（二）國內企業應采取的對策

1、企業必須提高出口產品的技術含量，以質取勝。

客觀而言，我國鋼鐵出口商品價格低廉容易引發貿易摩擦，中國有充足的勞動力資源，人工成本占收入比例4%，而國際鋼鐵公司超過15%。因此與發達國家相比具有產品勞動力成本低的優勢。我國出口的鋼材產品中，低端的長材、板材約占80%，附加值普遍較低，擁有較大的價格競爭優勢。勞動力價格低，這曾是我們出口產品的重要優勢，但現在也成了我們遭受頻繁反傾銷的主要原因之一。建立在英國古典經濟學家李嘉圖的“比較成本學說”上的中國的傳統的比較優勢已經面臨產品的價格是競爭的一個重要形式，但并不是企業出口產品價格越低越好。低價競銷最容易引發反傾銷訴訟。企業在定價時參考一下國際市場行情及反傾銷動態，就可以大大減少反傾銷訴訟。從長遠看，我國鋼鐵企業要真正走向國際市場，首先必須提高出口產品的技術含量和附加值，大力開發自己的核心技術、核心產品，實現技術創新，促進產品結構升級；其次鋼鐵企業要認真研究各種重要的國際標準，如 ISO9000、ISO14000、SA8000 族系等，保證出口產品在技術、安全、環保各方面接近或達到國際標準，實現中國鋼鐵企業高效、持續和健康發展。