關中農戶土地承包經營權流轉的市場化研究

齊昌允

摘要： 農業現代化的實現有利于消除城鄉二元結構，實現城鄉經濟統籌發展，而土地承包經營權的流轉為農業機械化和現代農業技術的大規模實現提供必要條件。隨著經濟的發展，土地家庭聯產責任承包制的細碎化生產與現代農業規模經濟的矛盾日益凸顯。本文在分析陜西省關中地區農村土地承包經營權流轉現狀的基礎上，認為目前關中地區土地流轉存在流轉機制不健全、市場中介組織匱乏、農村社會保障制度落后以及城鄉二元戶籍制度的制約等問題。在此基礎上，本文結合影響農村土地流轉的關鍵性因素，認為政府應建立和完善規范的土地流轉機制，培育農村土地流轉中介服務組織，加強土地流轉的市場化運營，同時建立健全農村社會保障體系，減弱土地的社會保障功能，切實推進農地的市場化流轉。

關鍵詞： 土地流轉；產權；規模農業

一、引言

隨著現代農業的發展，以家庭聯產承包責任制為基礎的土地經營制度不可避免帶來了土地經營的細碎化、土地資源利用的低效率，從而阻礙了現代農業生產的規模化經營。推進農村土地承包經營權的市場化流轉，有利于促進農村土地的規模化經營，有利于釋放農村剩余勞動力，為有效解決“三農”問題提供實現途徑，從而促進社會主義新農村建設、推進農村城鎮化進程。 關中地區以渭河平原為主要地貌特征，渭河平原是斷層陷落區，后經渭河及其支流涇河、洛河等沖積而成。這里自古灌溉發達，盛產小麥、棉花等，是我國重要的麥、棉產區，農業的發展關系著全省經濟的命脈。近年來，隨著城鄉二元結構下經濟的扭曲式發展，關中地區農業發展滯后，“三農”問題突出，因此，如何在現有土地制度框架下，建立靈活有效的土地流轉機制，促進土地適度規模經營，推動農業的長遠發展，實現城鄉經濟統籌發展，已經成為當前關中發展農村經濟的一個關鍵問題。

二、關中農戶土地承包經營權流轉的現狀及存在問題

（一）關中地區農村土地流轉的現狀調查

研究區域概況：陜西省關中地區包括西安市、咸陽市、寶雞市、渭南市、銅川市。陜西關中盆地處于渭河的沖積平原，地勢平坦遼闊，土質肥沃，水源豐富，有利于農業規模化機械生產。在傳統的以家庭聯產承包責任制為基礎的土地制度下，土地呈現小塊分散化經營。但是隨著農村土地承包關系的穩定和外出打工者的日益增多，土地承包經營權的流轉已經成為農業發展的一大趨勢。當前關中地區農業正處于由傳統農業向現代農業轉變的中期發展階段，土地流轉呈現出明顯加快的勢頭。

由上表1可知現階段關中地區農村經濟狀況已經基本具備了農地有效流轉的條件，因此應大力促進農地承包經營權的流轉。結合對陜西關中地區農村基本情況的調查可知，關中地區目前的農業耕種主要還是以家庭單位為主，經營分散且不便管理，已經成為制約農業規模經營的 “攔路虎”。

根據目前關中地區農村土地流轉的發展來看，土地流轉方式多以轉包為主。由于外出務工人員比例較大，為了避免土地的半荒半種、廣種薄收甚至“棄耕”的發生，同時也可以給外出務工者在返鄉時提供基本的生活保障，因而進行土地的轉包。其次是互換的流轉方式，關中屬平原地區，農戶多且每戶面積又非常小，經營分散，不便管理。互換有利于農戶將分散的地塊集中到一起，開展大面積種植，實現土地經營的規模效益，有利于合理規劃和充分利用土地資源，促進現代農業適度規模經營和集中連片種植。但是，農戶的維權意識普遍較差，在確定土地流轉關系的方式時，農戶們較多的選擇口頭協議或者第三方證明，而只有很少一部分人會選擇簽訂書面協議。

（二）關中農村土地承包經營權流轉中存在的問題

1農村土地流轉機制不健全

土地流轉的范圍、形式、價格等方面缺乏操作依據，實際上農村土地流轉大多數只以口頭方式達成協議，只有少數簽訂書面合同，并且存在合同手續不規范、權、責、利關系不明確等問題。制度的不健全導致了流轉行為的不規范，不規范行為又會引起農村土地糾紛的大量存在，難以切實保障農戶在土地流轉過程中的利益，從而破壞了農村土地承包經營權的流轉秩序，總體來說關中農村尚未全面建立規范健全的土地流轉機制，

2土地流轉中介體系缺位

目前關中地區尚未真正建立起農村土地流轉中介服務組織體系，土地流轉的供需雙方大多通過親戚熟人的介紹，而不是從專業的土地流轉中介機構那里獲得有效的信息資源，這就導致了土地流轉定價缺乏依據、合同不規范，難以保證農民合法權益，并且這種流轉一般是小規模的土地流轉交易，難以形成農業規模經營，中介組織的匱乏影響了土地流轉的速度、規模和效益，不利于土地資源的優化配置。

3缺乏健全的農村社會保障體系

截至目前陜西省社會保障體系雖然基本覆蓋所有的農村地區，但相比城市系統完善的醫療、養老、退休等社會保障體系，農村社會保障體系不健全、保障力度不夠的問題仍然存在。因此當土地流轉的費用低于農戶的預期收益時，農民更相信土地的社會保障功能，從而缺乏土地流轉的意愿，導致土地流轉的有效供給不足。另一方面，雖然越來越多的農村剩余勞動力進城務工，但他們大多從事臨時性的雇傭工作，在就業、住房、醫療以及子女入學等方面難以享受公平對待，因此仍將農地視為生存之本，土地流轉的意愿較低。

4城鄉二元戶籍制度的制約

城鄉二元戶籍制度使得城鄉居民之間被人為分離開來，從而存在城市社會保障和公共服務明顯優于農村的狀況，戶籍限制已經成為阻礙農村剩余勞動力向城市轉移的顯著性影響因素，而農村剩余勞動力的城市化發展受限，反過來更加制約了農村土地承包經營權的流轉和農業規模化經營的進程。隨著關中地區二三產業的發展，越來越多的農村剩余勞動力進城務工，然而由于城鄉二元戶籍制度的存在，大多數農民工享受不到與城市居民相同的社會保障和公共服務，因此他們甚至寧愿土地拋荒或花錢請人耕種也不愿將土地承包經營權流轉出去，實際上正是由于游離于城鄉之間，無法獲得明確長久的社會保障，土地對于他們仍然具有最后的社會保障功能，因此，大多數進城務工者仍然牢牢抓住手中的土地承包經營權，從而阻礙了土地流轉和規模農業的發展。

三、促進關中地區土地承包經營權流轉的建議

（一）建立市場化的土地流轉定價機制

在農村土地承包經營權流轉市場中，必然也要遵循市場化的定價機制，通過價值規律來優化土地資源的配置。目前，關中地區土地流轉過程中存在一定程度的人為干預和隨意定價，導致土地市場價格扭曲，阻礙了土地流轉的進程。建立市場化的土地流轉定價機制，首先需要政府根據土地肥沃程度、灌溉設施、區位條件等因素對土地開展定級評估工作，為土地流轉價格的制定提供依據。其次，在政府對農地定級基礎上，通過引入第三方評估機構對所流轉土地進行客觀、公正的評價，依據評估資料為土地流轉提供價格指導，形成科學合理的價格體系和價格市場。最后，要切實避免政府在土地流轉中的越位，減少村、鎮兩級對土地流轉的過多干預，保證土地流轉供需雙方根據市場狀況和自身利益確定土地流轉價格，實現土地資源的優化配置。

（二）完善土地流轉中介組織

市場經濟必然要求市場機制在資源的配置過程中起基礎作用，而中介組織正是滿足這一要求的微觀市場運作機制，是實現土地有效流轉的必要紐帶，因此，關中地區發展現代農業，實現農地規模化經營必須建立和完善土地流轉中介服務組織。土地流轉中介組織能充分掌握土地流轉的市場信息，從而降低土地流轉的交易風險和交易成本。同時，中介組織一般遵循嚴格的市場運作機制，有利于依法辦事，規范農村土地流轉市場。關中地區加快土地流轉中介組織建設，首先可以由基層政府部門牽頭，建立一些非盈利性質的中介組織，體現國家在政策上對農業的支持，引導了土地市場化流轉的大方向；其次，實行多種中介模式，通過評估機構、融資機構和委托代理公司等中介服務機構，為土地出讓方與受讓方提供市場信息、咨詢、評估和預測等服務，或者利用中介組織的資金優勢對土地進行集中，再通過市場方式將土地流轉給農業生產公司，形成“土地流出—中介服務組織—土地流入”的市場化土地流轉機制，促進土地規模經營的發展。

（三）建立健全農村社會保障體系

雖然由于農村合作醫療保險的建立以及越來越多的農民外出務工，農民對土地的依賴程度有所降低，但是目前關中城鎮地區的二三產業發展略為滯后，對農村剩余勞動力的吸納程度有限，農民外出務工缺乏一定的穩定性，因此附著在土地上的社會保障功能仍然存在，要增強失地農民的安全感和適應風險的能力，就必須在加強農村土地市場化流轉的同時，建立健全農村社會保障體系。首先，加快完善社會保險制度，擴大基本養老、醫療、失業等保險覆蓋面，強化多元投入機制，擴大農村養老保險基金、醫療保險基金的來源渠道，提高統籌層次、基金支撐能力和待遇水平。其次，加強社會救助體系建設，增加財政轉移支付力度，建立農村“五保”供養標準自然增長機制，提高農村“五保”供養水平，確保困難群眾生活水平同經濟社會發展同步提高。最后，針對農民工進城務工收入低、就業不穩定、承受市場風險能力弱的特點，著重建立與農民工相匹配的社會保障制度。

四）改革戶籍制度，促進勞動力轉移

承包經營權流轉后土地就主要集中在中心農戶或者經