上海自貿區金融創新監管體系初探

高雪菲　趙超

摘要： 上海自貿區自成立以來，金融監管的政策框架已基本構建完成。隨著區內金融改革的深化，如何建立起與政策相配套的金融監管體系乃當務之急。本文在分析上海自貿區現階段的金融監管模式基礎上，借鑒國外成熟經驗，對如何完善上海自貿區金融監管進行初步探討。

關鍵詞： 上海自貿區；金融監管體系；上海自貿區金融管理局；評級機構

一、引言

以“投資便利化、貿易便利化、金融開放”為主要目標的上海自貿區自2013年9月29日正式掛牌成立以來，已半年有余。在近日的半年年報中，上海市市長楊雄以“開局良好、運行有序”來形容現階段上海自貿區的建設。

從上海自貿區建立的總體概念來看，在金融方面，區內計劃通過人民幣跨境使用、人民幣資本項目可兌換、利率市場化、外匯管理改革等舉措的有序推進，達到其金融領域制度創新、先試先行的目標。這一系列金融改革的逐步落實無疑會給區內的外資主體及內地主體帶來許多利好。對于外資主體來說，區內主體的境外母公司有望在內地發行人民幣債券，從而把“點心債”由香港轉至上海，同時，這些外資機構也有望從境外市場融入外幣資金，從而緩解在境內的融資難題。對于內地主體來說，境外的投融資成本將大大降低，并且可以參與到衍生品交易、跨境租賃等創新業務中。

而從日前各項業務的實際展開來看，銀行首先開展的是跨境人民幣業務和人民幣資金池業務。涉及FT系賬戶的各項創新業務，雖然已陸續出臺各項政策法規，但還未能實際開立賬戶，而影響這些業務快速推進的最大阻礙正是相應的金融監管體系的建立與完善。由此可以看出，為保證上海自貿區金融改革的穩步推進，建立起完善的自貿區金融創新監管體系乃當務之急。本文在分析上海自貿區現階段的金融監管模式基礎上，借鑒國外成熟經驗，對如何完善上海自貿區金融監管進行初步探討，為上海自貿區建設獻計獻策。

二、上海自貿區現階段的金融管理模式

由于上海自貿區內并沒有建立獨立的金融監管體系，所以目前區內的監管主體及其職能主要是沿用了區外的模式，即由銀監會、央行、外管局等相關部門承擔主要的監管責任。

銀監局主要關注銀行的機構管理，確保只有在區內的銀行網點才能辦理自貿區業務，且要核發執照；人民銀行主要是針對本外幣利率及人民幣的各項業務，如跨境人民幣業務、支付機構開展跨境人民幣支付業務、人民幣境外借款、人民幣集中收付、跨境雙向人民幣資金池等業務發布各項政策，并建立相應的數據監控系統；外管局則主要是針對外幣的各項業務，如資本金、外債、外幣資金池、對外幣資金劃轉進行監管，同時還包括對資本金意愿結匯所得人民幣資金使用的監管等。

上海自貿區首次引入負面清單管理模式，力圖簡化金融業的前端監管及門檻限制，而把監管的重心更多的轉向中期以及后期。在自貿區建立伊始的半年中，各個監管主體發布了以央行30條，銀證保21條，以及外匯管理支持區內建設細則為核心的政策框架，以自貿區資金監測信息系統、利率管理系統、資本項目信息系統等為支持的后臺監控系統。

然而，目前銀行與外管局及央行的各類數據系統還沒有建立其相應的接口，各類數據的自動報送也還未實現。在較為龐雜的監管體系下，在銀行及各類金融機構與金融上方監管部門之間搭建起一條明晰而通暢的橋梁顯得尤為重要。因此，自貿區金融改革的下一步重心則應放在如何建立起自貿區內參與金融活動的各類主體如金融機構、企業、個人）與金融監管機構間的監管通道。

三、值得借鑒的全球自貿區金融監管模式

目前，世界上已經有千余個自貿區，不同國家和地區的自貿區由于自身需求的不同，特點也不一樣，比如以香港為代表的整體型自由港，以迪拜為代表的工貿結合自貿區，上海自貿區在發展模式上與這兩者較為類似，在監管上可以充分借鑒兩者的模式。

香港和迪拜在金融監管方面最重要的特點是都是混業監管，香港由金融管理局來統籌港區的金融監管，迪拜則擁有自己的國際金融中心DIFC）。香港金融管理局的管理結構以功能導向制為主見圖1），每個功能的實現又分別具體到幾位副總裁上。一位副總裁主要負責銀行監管方面有關的基本政策法規的制定與執行，以及金融風險監管，一位主要負責港區金融的整體建設與研究，另一位則是負責金管局內部的運作管理。

迪拜國際金融中心DIFC）作為典型的風險性監管組織，從立法到司法執法與區外完全獨立出來見圖2），減輕了國內的監管負擔，中心管理局DIFCA）主要負責政策的執行與戰略開發，金融服務管理局DFSA）則是其金融監管的主要部分，負責區內的政策規則制定、授權、識別、監督執行與國際合作。

四、上海自貿區金融創新監管體系構想[JP2]

結合中國金融監管體系的現狀，以及全球范圍內相對成熟的自貿區監管經驗，上海自貿區無疑應該與全球范圍內的監管體系接軌，并體現出其獨有的中國特色。然而考慮到區內FT系賬戶的特殊性及業務監管的整合化傾向，將區外已有的中國現行監管模式照搬照抄到自貿區必然不能適應區內的體制。因而，在區內建立起脫離區外的獨立監管機構將會對加快及深化區內的金融改革提供很大的便利及操作空間。

我們將這個新的監管機構稱為上海自貿區金融管理局見圖3）。該監管機構并非把上述各個監管機構如央行、外管局、銀監會）的功能單純的合并和加總，而是把這些機構的監管職能經過結構性的“先分化后歸類整合”的過程，進行全新的重組，從而全面提高管理的效率與力度。其特點主要為：業務導向制、數據整合化以及評級機構嵌入式。

（一）業務導向制

上海自貿區金融監管局的一個重要特質是對中國現行金融監管機構，含銀監會、保監會、證監會、央行、外管局等龐雜的金融監管體系進行合并與重組。

在區外的監管概念中，金融機構需按照金融監管機構的監管需求進行相應的數據報送和風險監控，即監管機構的監管內容是需求，可供監管的業務及數據是供給。而這種供求關系將在上海自貿區金融監管局內實現一個反轉，即根據每項業務的實際監管需求提供監管的保障，實現監管流程的流暢與完整性。

以外資公司資本金意愿結匯這項業務的操作為例：在傳統的監管概念中，外幣的結匯必然涉及到外管局的監管，即資金結匯所得人民幣的入賬及后續資金的使用，都是報送給外管局的資本項目信息系統，而結匯后的人民幣資本也會受到央行的管制，待支付賬戶的開立等賬戶信息，要報送給人民銀行的賬戶管理系統；而在金管局的監管概念中，該項業務的操作規則由政策法規制定部門出臺，操作是否規范由銀行業務監管部門管理，賬戶信息通過自動報送的系統納入數據監控中心，而資金的流向是否有所異常則交由數據研究中心統一分析。這樣的監管流程不僅省去了銀行報備上的不便，也增強了每一項業務監管的完整與連貫性。

而各個環節的監管人員則可由區外原本監管該模塊的不同機構中調配出來，進行重新分組后歸入各個監管部門，在這種改組中進行經驗交流與新的監管模式的邊試邊行，在實踐中不斷調整與創新。

（二）數據整合化

現擬出臺的自貿區數據報備與管理系統已有數個，如自貿區資金監測信息系統、利率管理系統、資本項目信息系統等。這些數據系統的建立的確十分重要，而這些系統一旦分別運行，必然使得監管部門對自貿區內整體資金流向的監管與掌握不夠全面，因而如何把這些數據納入一個整體的數據體系還需要付出更多的努力。

值得一提的是，過去的金融監管中往往會把個人或企業進行的不同金融業務分開記錄。但這樣并不利于建立每個個體完整的信用評價體系。自貿區的數據監測系統可以進行關聯化整合的創新嘗試，即把每個個體從事的不同金融業務進行一套完整的記錄與備案，并把這套備案交予評級機構及數據研究中心供其分析或評估。這樣的備案體系，會使得從事金融業務的每個個體，更為規范而謹慎的進行金融活動，以保證其信用評級的優良。

（三）評級機構嵌入式

信用評級機構作為重要的服務性中介機構，在金融市場中起到了舉足輕重的作用。目前世界上幾大著名的信用評級機構標普、穆迪等，在風險防控、提高市場效率以及經濟實體與個人的信用約束與監管方面有至關重要的作用。中國目前現有的評級體系仍不成熟，所以在自貿區內嵌入一個獨立、有效、公正的評級機構是非常有必要的。

評級機構主要針對自貿區內參與金融活動的個體、非金融機構、金融機構進行信用評級，并做到就個人及機構的信用狀況獨立發表意見。評級過程應當借鑒國際標準的模式，通過前期準備資料整理、確定方案）、現場調研、分析論證、專家評審、跟蹤監測五部分，并建立相應的信息披露系統公布評級結果。級別的劃分也可以按照國際標準模式，從AAA級基本不受不利經濟環境的影響，違約風險極低）到C級不能償還債務，違約風險極高）不等。對于個人及非金融機構來說，可以選擇信用等級較高的金融機構來為其服務，以提高其資產的安全性。區內金融機構也可以針對個人及非金融機構的信用水平來設置其各類金融服務的額度及權限，降低監管壓力。與此同時，自貿區評級機構應加強與國內其他評級機構與國際評級機構積極開展合作，通過相互借鑒與學習提高公信力，確保機構的健康發展。

而與各國的評級機構有所不同的是，自貿區的評級機構隸屬上海自貿區金融管理局管理，因此其數據的來源是由金管局的數據監測系統提供與支持，因而其數據來源比起企業本身提供更具真實客觀性。同時，金管局也承擔著對評級機構公信力的塑造責任，需對其評級結果的真實性、評級操作

上升到一個比較理想的層面，金管局的政策制定部門可適當參考評級機構的評級結果及其他的硬性約束條件進行對區內企業或個人的分級管理，信用評級良好的企業及個體可以享有更為寬松的監管政策及金融活動自由。

五、結束語

上海自貿區金融管理局如果得以實踐與嘗試，將是我國金融監管方面的一大進步與創新。這一設想發揮了上海自貿區“自由貿易試驗田”的功能，為我國未來區內外的金融監管模式的創新嘗試起到表率作用。對于區內建設來說，自貿區金融管理局這一設想符合我國提出的“一線放開，二線管住”的基本方針，區內以業務導向制為基本模式的獨立監管體系有利于簡化監管程序，提高監管效率，為在未來的兩年左右時間中擬開展的各項創新業務打下較為穩固的后方基礎。此外，上海自貿區金融管理局使我國在金融監管上進一步與國際接軌，促進我國監管體系的成熟，數據監控中心和評級機構等的嵌入也可以深化與國際間的金融監管機構的合作與交流，為上海自貿區提供一個更為安全與穩定的投資環境。

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