試論當(dāng)前腐敗研究忽略的幾點(diǎn)問(wèn)題

李強(qiáng) 陳雷 劉玉欣

摘要：本文分析了當(dāng)前腐敗現(xiàn)象的研究文獻(xiàn)，提出了關(guān)于當(dāng)前腐敗問(wèn)題研究的四點(diǎn)可能被忽略的問(wèn)題及誤區(qū)。淺析了相關(guān)誤區(qū)及被忽略問(wèn)題所形成的原因、造成的危害以及應(yīng)當(dāng)被重視的緣由。

關(guān)鍵詞：腐敗；行政；忽略；倫理

腐敗問(wèn)題是行政倫理學(xué)領(lǐng)域長(zhǎng)期以來(lái)關(guān)注和力圖解決的頑疾，對(duì)于腐敗現(xiàn)象的分析與研究，有人把筆墨集中于對(duì)指導(dǎo)行為的行政良心與實(shí)現(xiàn)職業(yè)功能的能力上。誠(chéng)然，其作用是毋庸置疑的。很多學(xué)者也就此提出改進(jìn)與約束的有效方法。筆者對(duì)此不再贅言，而是想對(duì)其可能忽略的問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)要的分析。

一、對(duì)體制倫理與政策倫理的忽視

“公共管理倫理是一個(gè)有機(jī)的體系，主要包括體制倫理、政策倫理和職業(yè)倫理三種類型。”

腐敗問(wèn)題長(zhǎng)期以來(lái)在很多情況下，只是被簡(jiǎn)單的認(rèn)為是公務(wù)員在履行行政職務(wù)過(guò)程中職業(yè)倫理的缺失與歪曲。產(chǎn)生了價(jià)值觀的偏向，以致危害公共利益以謀私利。

職業(yè)道德的缺失，確實(shí)是腐敗問(wèn)題產(chǎn)生的內(nèi)因所在。作為公共管理者，既要具備社會(huì)成員的一般倫理，又要具備作為政治角色的職業(yè)倫理。職業(yè)倫理應(yīng)該是相對(duì)于社會(huì)群體的關(guān)系以及特別事項(xiàng)而言的，職業(yè)道德實(shí)質(zhì)上就是責(zé)任與義務(wù)的表現(xiàn)。責(zé)任就是對(duì)國(guó)家權(quán)利主體負(fù)責(zé)，通過(guò)自身職責(zé)的履行，來(lái)為國(guó)民謀利益。對(duì)國(guó)民負(fù)責(zé)，從國(guó)民的利益著想，實(shí)質(zhì)就是“公仆責(zé)任”。責(zé)任也是一種義務(wù)，承擔(dān)為其服務(wù)對(duì)象盡責(zé)盡職、謀取利益的義務(wù)。對(duì)行政管理者來(lái)說(shuō)，行政活動(dòng)過(guò)程是一個(gè)承擔(dān)為國(guó)民盡義務(wù)的過(guò)程。[1]

在對(duì)于職業(yè)倫理在公務(wù)人員行政過(guò)程中的影響這一顯要因素進(jìn)行大量定量和定性分析的同時(shí)，不可避免地有意無(wú)意的忽略了另外兩種在當(dāng)代公共倫理建設(shè)中的力量--體制倫理和政策倫理。

人們通常傾向于把倫理范疇與個(gè)體道德相混淆。其實(shí)不然。美國(guó)學(xué)者約翰·羅爾斯指出：“社會(huì)正義的原則的基本主題是社會(huì)基本結(jié)構(gòu)。”

馬克思對(duì)于資本主義的批判也是同整個(gè)資本主義的整體體制層面上來(lái)理解的，對(duì)于社會(huì)關(guān)系，他指出：“社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)的發(fā)展是一種自然歷史過(guò)程。不管個(gè)人在主觀上怎樣超脫各種關(guān)系，他在社會(huì)意義上總是這些關(guān)系的產(chǎn)物。”[2]

這些論述都在啟示我們，在重視個(gè)人倫理建設(shè)的同時(shí)，不可忽視對(duì)于體制倫理的建設(shè)。

從理論層面上，行政體制倫理是相對(duì)于行政管理者個(gè)體道德而言，它由行政體制內(nèi)在的一系列分配權(quán)利和義務(wù)的原則、規(guī)范所構(gòu)成，并通過(guò)社會(huì)結(jié)構(gòu)關(guān)系，一系列的政策、法規(guī)、條例和成文的或不成文的制度等環(huán)節(jié)表現(xiàn)出來(lái)。倫理要求可以通過(guò)體制固定下來(lái)，同時(shí)體制的安排也是倫理的內(nèi)在要求。一定的體制條件下必然要求一定的倫理體制與之相適應(yīng)。

對(duì)于公共政策倫理，其有兩層含義：其一是指維護(hù)某種公共秩序所需的倫理規(guī)范，是由政府或其他社會(huì)權(quán)威機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)、制定和推廣的；其二是指對(duì)于政府預(yù)制倡導(dǎo)的這些公共領(lǐng)域的倫理規(guī)范，除了用社會(huì)輿論、良心自律等軟約束手段支持外，還要為其配置 政策化的硬約束手段，使這些倫理規(guī)范真正成為公眾在這一公共領(lǐng)域中的普遍化行為方式。

這種強(qiáng)制性，即強(qiáng)迫性的制定權(quán)力的壟斷，也正是政府組織與各人組織與私人組織之前的區(qū)別。正如JAMES E. ANDERSON教授所言：Indeed，a major characteristic distinguishing government from private organizations is its monopoly over the legitimate use of coercion. Governments can legally incarcerate people；private organizations cannot.[3] 公共行政人員的決策過(guò)程是在內(nèi)外因共同作用下實(shí)現(xiàn)的，在建設(shè)好內(nèi)因的同時(shí)，外部的強(qiáng)制性與監(jiān)督性也是必不可缺的重要一環(huán)。對(duì)于監(jiān)督性，不得不提的便是人民大眾的監(jiān)督。對(duì)于腐敗問(wèn)題，公民在監(jiān)督時(shí)在很多情況下，一直將矛頭指向違法或危害公共利益的行政人員，卻往往淡化公民自身的不足。

二、一些公民對(duì)小規(guī)模的腐敗問(wèn)題表達(dá)出很大的容忍力

以美國(guó)為例，“盡管有法律的規(guī)定，公民對(duì)不太過(guò)分的腐敗行為，如利益沖突、政治影響力的炫耀性行使、小額非法金錢交換等，表現(xiàn)出了很大的容忍度。但另一方面，公民又認(rèn)為賄賂、敲詐、非法的巨額金錢交換在道德上是難以接受的。因此，不管法律如何規(guī)定，社會(huì)對(duì)美國(guó)政府存在的小規(guī)模的腐敗，相對(duì)而言，還是比較容忍的。這似乎表明，在義務(wù)傳統(tǒng)上，因違反道德規(guī)范的嚴(yán)重程度不同，絕對(duì)的道德原則通常是具有彈性的。[4]

公民對(duì)于腐敗等行為的這種態(tài)度，或許可以借用外交學(xué)上的“雙重標(biāo)準(zhǔn)”來(lái)形容。但又有所不同。但是有一個(gè)相同的地方便是，如果你對(duì)于同一件事，如果你允許了在一種情況下其是成立的可接受的，但是卻在另一種情況下對(duì)此事做出否定，這種“反復(fù)”則是無(wú)疑在給自己拆臺(tái)。一些公民對(duì)待腐敗問(wèn)題時(shí)，以量來(lái)度量這種危害的后果，這是很不負(fù)責(zé)任的。既然已接受了小貪，那么大貪又為不能容忍呢？這種前后矛盾的行為，會(huì)從根本上減弱本身立場(chǎng)的正確性和穩(wěn)定性。甚至?xí)屓擞袡C(jī)可乘，有漏洞可鉆，最后只能站在真理正義面前，但卻不敢去觸碰，因?yàn)橐呀?jīng)在立場(chǎng)上否定了自身的思維與思想，這種使自己陷入自己所排斥的境地之中，不能說(shuō)是一種悲哀。

三、對(duì)于企業(yè)化或民營(yíng)化對(duì)政府的腐敗問(wèn)題和道德的影響的評(píng)估的偏差

越來(lái)越多的人相信和提倡，如果政府可以像企業(yè)一樣運(yùn)作的話，那么許多公共的功能就能更有效地實(shí)施，而由此引申出來(lái)的議題便是，如此這樣，會(huì)減少腐敗的發(fā)生。

但是分析一下有關(guān)政府腐敗的研究和文獻(xiàn)，我們不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)我們的行政管理模式逐步從政府化轉(zhuǎn)向企業(yè)化的過(guò)程當(dāng)中，腐敗和不道德的行為并未因此而大幅減少，反而卻有增加的傾向。正如戴安娜·亨里克斯（Diana Henrique）在《貪婪的機(jī)器》（1986）一書(shū)中，對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行的精辟的分析那樣，指出：通過(guò)企業(yè)化模式提供公共服務(wù)的傾向會(huì)導(dǎo)致大規(guī)模的腐敗和不道德行為。其他學(xué)者，如安迪·帕茲托和韋爾菲爾德分別在1995年和1992年的相關(guān)課題研究中也得出了相同的結(jié)論。

“民營(yíng)化”一詞的含義相當(dāng)豐富。從字面意思解釋，它是指將公共部門所有的資產(chǎn)返還給私營(yíng)部門，通常是“通過(guò)轉(zhuǎn)移股權(quán)的方式將企業(yè)行為的控制權(quán)從公共部門轉(zhuǎn)向私營(yíng)部門”（ Ohashi and Roth，1980，p .xviii ）。這種解釋過(guò)于狹隘。更為準(zhǔn)確的一種解釋是將民營(yíng)化視為從整體上減少政府的介入，如減少生產(chǎn)、供給、補(bǔ)貼、管制，或這四種工具的任意組合。[5]

顯然，引入民營(yíng)化進(jìn)入公共管理領(lǐng)域的出發(fā)點(diǎn)是好的，但是在實(shí)施過(guò)程中，因?yàn)槠渥鳛橐环N公共管理之外的從企業(yè)管理而形成的管理文化，而企業(yè)同政府又有著本質(zhì)的區(qū)別，企業(yè)是利潤(rùn)驅(qū)動(dòng)的，而政府則是在特定服務(wù)的固定預(yù)算和規(guī)定的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上運(yùn)行。到止前為止，并未有充分證據(jù)顯示民營(yíng)化的引入對(duì)公共管理中特別是腐敗問(wèn)題帶來(lái)良好的轉(zhuǎn)機(jī)。是否應(yīng)該一味堅(jiān)持其引入，也是需要我們思考的問(wèn)題。

公共服務(wù)是公共產(chǎn)品，如果公共產(chǎn)品的負(fù)責(zé)主體將責(zé)任外推或外包，以謀求更好的為公民服務(wù)，這是我們所愿意看到的和接受的。但是如果在其過(guò)程中問(wèn)題重重或者政府承擔(dān)不起有力監(jiān)督者的角色，那么必然會(huì)給民眾帶來(lái)不滿與猜疑。 在“公權(quán)”下放到“私權(quán)”的過(guò)程以及在“私權(quán)”行使的過(guò)程中，由于其從傳統(tǒng)的壟斷地位到公開(kāi)化到私營(yíng)化，不可避免的會(huì)產(chǎn)生一些權(quán)力與利益的分配不均，這其中也將引起相當(dāng)?shù)母瘮?wèn)題與思考。這是我們?cè)撟⒁獾摹?/p>

對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，公共服務(wù)民營(yíng)化進(jìn)程中出現(xiàn)了一系列的問(wèn)題。筆者在此就比問(wèn)題簡(jiǎn)述幾點(diǎn)拙見(jiàn)。

首先，中國(guó)當(dāng)前政府政策不夠公開(kāi)和透明，存在特權(quán)貪污或不公正問(wèn)題。名義上是所有私營(yíng)企業(yè)都可以注資進(jìn)入政府政策所允許的被開(kāi)放的公共事業(yè)領(lǐng)域，但是事實(shí)上，掌握這種在壟斷領(lǐng)域開(kāi)放化過(guò)程中主動(dòng)權(quán)的并非是一般的私營(yíng)主體。這些主體往往是同政府有密切曖昧關(guān)系或掌握一定稀缺資源的市場(chǎng)主體。一般意義上的小企業(yè)或者沒(méi)有資源或者沒(méi)有途徑進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)和參與。

在公共服務(wù)轉(zhuǎn)至民間機(jī)構(gòu)后，使用者的付費(fèi)能回憶往事將決定其獲得服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，而對(duì)于付費(fèi)能力低或無(wú)能力付費(fèi)者，往往只能得到較低等的服務(wù)，導(dǎo)致社會(huì)服務(wù)等級(jí)化。這是一個(gè)憧憬共產(chǎn)主義未來(lái)的公民無(wú)法忍受的。

第二，有些學(xué)者反駁一些人對(duì)民營(yíng)化的認(rèn)識(shí)有所偏頗和誤解，認(rèn)為他們簡(jiǎn)單的認(rèn)為民營(yíng)化就是走資本主義道路。其實(shí)，很多人并非把思想和意識(shí)停留在這一簡(jiǎn)單層面上，而是看到了在中國(guó)的大環(huán)境下民營(yíng)化過(guò)程中的種種弊端。誠(chéng)然，通常的公共服務(wù)民營(yíng)化，主要采取產(chǎn)權(quán)制度改革，實(shí)施產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式。所有權(quán)的轉(zhuǎn)移是普遍常見(jiàn)的一種民營(yíng)化方式。但是從中國(guó)公共服務(wù)民營(yíng)化的實(shí)踐來(lái)看，再多的時(shí)候，由國(guó)企向私企改革的過(guò)程中，往往只是將廠長(zhǎng)變?yōu)榭偨?jīng)理，書(shū)記改為董事長(zhǎng)。僅僅是頭銜的更換，如何能讓民眾信服，如何能讓民眾將公共服務(wù)的重任放心地放在他們身上？這也是一些公民反對(duì)私營(yíng)化的一個(gè)原因。國(guó)家政策是好的，但是在實(shí)行過(guò)程中未必能貫徹順暢。

第三，政府對(duì)于下放權(quán)力的私營(yíng)化公共事業(yè)、企業(yè)的管理不利。部分公共部或企業(yè)轉(zhuǎn)制以后，由于信息不對(duì)稱，政府在有些情況下缺乏有效的監(jiān)督。這種監(jiān)督也是政府公共服務(wù)的一部分，以期更好的從宏觀上提供更好的公共服務(wù)。這也是政府公共服務(wù)缺位的一種表現(xiàn)。

從上述的分析中，我們同意這樣一種觀點(diǎn)。“ 以集團(tuán)利益、少數(shù)私人資本為利益出發(fā)點(diǎn)，拋棄市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則，建立在壟斷條件下的公共事業(yè)民營(yíng)化，不僅得到社會(huì)基本價(jià)值的質(zhì)疑，同時(shí)它還有將我們引向腐敗的“官僚壟斷資本”市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的危險(xiǎn)。” “ 即公共事業(yè)的產(chǎn)業(yè)如果是可以被充分競(jìng)爭(zhēng)的，那么我們可以承認(rèn)它的效率會(huì)產(chǎn)生作用；如果公共事業(yè)的產(chǎn)業(yè)是壟斷的，那么私人資本同樣會(huì)“坐地收租”，在產(chǎn)生排它性壟斷收益的同時(shí)，還有可能獲得高于社會(huì)平均利潤(rùn)的權(quán)力許可收益。” “在不打破壟斷經(jīng)營(yíng)的前提下，試圖以改革產(chǎn)權(quán)的方式，或者以特許方式讓私人資本來(lái)介入公共服務(wù)，雖然在表面上迎合了改革的潮流，但如果我們沒(méi)有注意壟斷對(duì)公共利益的侵害，那么我們既可能創(chuàng)造新的權(quán)錢交易空間與市場(chǎng)，同時(shí)還可能因此而擴(kuò)大兩級(jí)分化，妨礙競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造財(cái)富的積極價(jià)值觀的培養(yǎng)。這樣的公共事業(yè)民營(yíng)化道路的危險(xiǎn)與盲目，不僅違背了2004年世界發(fā)展報(bào)告《為窮人提供服務(wù)》的主旨，公民作為委托人的話語(yǔ)權(quán)，也還有可能受到市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的制約，而被天然合理地藐視。[6]

四、在強(qiáng)調(diào)個(gè)人修養(yǎng)與倫理建設(shè)的同時(shí)，經(jīng)常忽視腐敗問(wèn)題與組織文化建設(shè)的相關(guān)性問(wèn)題

腐敗問(wèn)題固然是人的價(jià)值觀導(dǎo)向，人的內(nèi)因起到突出的首位作用。但是整個(gè)社會(huì)倫理風(fēng)氣與道德風(fēng)尚也是其中基礎(chǔ)一環(huán)。正如歷史所證明的，在古希臘的《理想國(guó)》時(shí)期，想要建立一個(gè)專制的政權(quán)是不大可能的，而要在資本主義的典型代表國(guó)家如美國(guó)等強(qiáng)行推行社會(huì)主義的思想也是不現(xiàn)實(shí)的。因而當(dāng)前腐敗問(wèn)題的一個(gè)側(cè)面原因，便在于社會(huì)倫理體制方面依然存在漏洞。

從更為狹義的組織中來(lái)說(shuō)，組織的文化對(duì)于公務(wù)人員的影響是非常大而直接的。特定的組織文化要求特定環(huán)境下的公務(wù)人員按照組織的“潛規(guī)則”來(lái)行事。也許，從制度層面上來(lái)說(shuō)，組織的文化在國(guó)家體制的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，有所趨同。但就個(gè)性與共性的關(guān)系而言，各個(gè)具體的組織內(nèi)部都有其獨(dú)特的內(nèi)部文化，制約著其組織的內(nèi)部成員的具體行為。

在組織文化中，組織領(lǐng)導(dǎo)是最明顯的倫理角色模范。組織的領(lǐng)導(dǎo)者以何種價(jià)值觀來(lái)指導(dǎo)自身行動(dòng)，直接對(duì)其下級(jí)或?qū)賳T有“上行下效”的直接觀摩作用。根據(jù)“沉默的螺旋”的理論，大多數(shù)人在用自己的態(tài)度做出選擇時(shí)會(huì)有一種趨同心態(tài)，當(dāng)個(gè)人的意見(jiàn)與其所屬群體或周圍環(huán)境 的觀念發(fā)生背離時(shí)，個(gè)人會(huì)產(chǎn)生孤獨(dú)和恐懼感。于是，便會(huì)放棄自己的看法，逐漸變得沉默，最后轉(zhuǎn)變支持方向，與優(yōu)勢(shì)群體、優(yōu)勢(shì)意見(jiàn)一致。這個(gè)過(guò)程不斷把一種優(yōu)勢(shì)意見(jiàn)強(qiáng)化抬高、確立為一種主要意見(jiàn)，形成一種螺旋式的過(guò)程。這就在一定程度上可以解釋當(dāng)前的“舉報(bào)者現(xiàn)象”。為什么當(dāng)某個(gè)組織被發(fā)現(xiàn)有不法現(xiàn)象時(shí)，在這之前卻沒(méi)有人去舉報(bào)呢？即便是匿名的也極為少數(shù)。這與組織文化的制約不無(wú)關(guān)系。誰(shuí)又愿意去“冒組織之大不韙”呢？同時(shí)，在當(dāng)今，對(duì)于舉報(bào)者的人身安全和精神安全問(wèn)題尚未形成相應(yīng)的保護(hù)機(jī)制。這都是在行政倫理建設(shè)過(guò)程中應(yīng)該要注意思考與處理的問(wèn)題。也正是因?yàn)楦瘮〉墓珓?wù)人員得不到應(yīng)有的懲罰，所以他們才無(wú)所畏懼，這也是當(dāng)今立法與執(zhí)法過(guò)程中的一個(gè)漏洞。

五、結(jié)語(yǔ)

要使公共行政人員真正的擺脫腐敗問(wèn)題，不僅要注重公共行政人員的自身道德和倫理建設(shè)，同時(shí)還要加強(qiáng)外部約束。沒(méi)有約束的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。在關(guān)于腐敗的行政研究中，只有走出誤區(qū)，結(jié)合國(guó)情與實(shí)際，才能夠找到有效的治理方法與約束公共行政人員的行為規(guī)范化。公民的權(quán)力不僅要得到保護(hù)，而且還要求公民在監(jiān)督過(guò)程中起到關(guān)鍵作用。整治腐敗這塊頑疾，需要社會(huì)與個(gè)人、制度與文化、道德與倫理等方面的共同努力，需要所有人一起，共同撐起一個(gè)廉潔的公共行政與公共服務(wù)的系統(tǒng)，更好地為公民服務(wù)，建設(shè)和諧社會(huì)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 陳振明主編《公共管理學(xué)-一種不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的研究途徑》第468頁(yè) 中國(guó)人民大學(xué)出版社2003年版

[2] 馬克思《資本論》，第1卷，12頁(yè)，人民出版社，1975年版

[3] JAMES E. ANDERSON ，Page 5，Boston，fifth edition，2003

[4] [美]喬治·弗雷德里克森 《公共行政的精神》第148頁(yè)。中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001年版

[5] [澳]歐文·休斯 《公共管理導(dǎo)論》（第三版）第117頁(yè)，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001年版

[6] 余南平《如何看待公共事業(yè)民營(yíng)化》，《國(guó)際金融報(bào)》2003年4月30日第四版