農村綜合產權抵押貸款創新路徑探討

唐寧琪

一、創新基本情況

2013年衡陽市委、市政府主導了“一流轉五服務進一步推進土地承包經營權合理流轉和農業科技、農業信息、農村金融與風險防范、農民素質提升、農村市場運行五服務）”創新實踐，人行衡陽中支積極響應號召，引導金融機構開展以農村土地承包經營權、林權、居民房屋產權等“三權”為主要內容的農村綜合產權抵押貸款產品和服務模式創新，有效緩解農村抵押不足難題。

（一）創新背景。一是農村土地制度改革的重大突破。黨的十八屆三中全會以及2014年中央1號文件要求深化農村土地制度改革：允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資；完善集體林權制度改革；慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。這為農村綜合產權抵押貸款創新提供了契機。二是抵押擔保嚴重不足的瓶頸制約。人行衡陽中支對400家農村各類經營主體抽樣問卷調查顯示，315份認為“貸款難的主要原因是難以提供有效的擔保抵押物”，占比為788%。農村金融創新的關鍵是農村擔保抵押方式的創新。三是“三權”確權頒證登記的有序推進。至2013年末，全市農村土地承包經營權發證率為98%，林地發證率近100%，農村居民房屋產權發證率為35%，打通了農村綜合產權抵押貸款創新試點的“最后一公里”。

（二）主要做法。

政府主導，強化政策支持。一是建立產權交易平臺。各縣市）均掛牌成立農村綜合產權交易中心，各鄉鎮組建農村產權交易站，制定了農村土地承包經營權、林地流轉及林權交易、農村房屋所有權交易三項交易規則，促進農村資源要素的有序流動。至2014年3月末，全市各交易中心已受理權林公開拍賣5宗，金額4448萬元；林地流轉競賣62宗，流轉面積311萬畝，流轉金額1760萬元。二是培育農業擔保公司。衡陽縣按照“政府支持、企業主體”原則，縣財政注資2000萬元支持成立安邦農業擔保公司，注冊資本金達到1億元。耒陽市投資擔保公司是政府主導、民營資本參與的政策性擔保公司，大力發展涉農擔保業務，目前涉農擔保項目14個，占全部項目的24%，涉農擔保金額9220萬元，占全部金額的233%。三是設立風險補償基金。在全國油茶種植面積最大的耒陽市，政府每年拿出不低于1000萬元的標準設立油茶產業發展基金，完善風險補償機制。四是加大稅費支持。南岳區政府制定《農村房屋產權登記管理辦法》，在稅費方面給予優惠。

央行主推，強化資金支持。人行衡陽市中支制定《衡陽市農村綜合產權抵押創新試點工作指導意見》，運用合意貸款、支農再貸款、再貼現等政策工具，為創新項目提供資金支

[HJ17mm]

持。2013年安排1500萬元合意貸款專項支持創新項目；支農再貸款余額515億元，較2012年增加319億元；再貼現余額447億元，較2012年增加354億元。同時，綜合運用金融機構年度綜合評價、涉農和小微信貸政策實施效果評價等手段，引導金融機構積極推動農村綜合產權抵押貸款創新。

市場主體，強化金融服務。一是組建農村金融服務站。依托村委會在村一級建立農村金融便民綜合服務站，主要為當地農民提供小額取款、金融宣傳、金融消費權益保護、反假幣、打擊非法集資、農戶基本信用信息收集、農村保險證券業務協辦等方面的服務。二是細化貸款操作指引。制定《農村土地經營權抵押貸款操作指引》，明確了貸款對象及準入條件、金額、用途、期限及利率、貸款程序、農村土地經營權的抵押登記、監督管理等內容。三是成立農村綜合產權抵押貸款中心。直接受理、獨立審批，20萬元以內貸款，3個工作日可辦理完畢；擔保方式活，抵押、質押、保證、信用均可，并可實行組合擔保。四是推進農村信用體系建設。制定《農戶信用等級評定辦法》及評定標準，在全轄鋪開農戶信用信息采集工作，至2013年末，已有7個縣市）228個涉農金融機構開展了農戶信用檔案建設和建立了農戶信用評價體系，共建立農戶信用檔案82萬余戶，已評定信用農戶68萬戶，對已建立信用檔案的農戶累計發放貸款455億元，余額達129億元。衡陽縣西渡鎮徒嶺村金融服務站已為223戶農戶進行了信用等級評定，公開授信677萬元。

（三）[KG005mm]典型案例。至2013年12月末，全市共發放農村綜合產權抵押貸款843筆，余額1052億元。其中林權抵押貸款483筆，余額95億元；土地承包經營權抵押貸款10筆，余額02億元；農屋抵押貸款350筆，余額082億元。在農村綜合產權抵押貸款創新帶動下，2013年全市涉農貸款余額397億元，新增81億元，增速達26%，高于全市貸款平均增速3個百分點。衡陽縣西渡鎮農戶劉準，以土地承包經營權及房產組合抵押，從信用社取得貸款50萬元，現已流轉土地8000畝，成為全國有名的種糧大戶。衡陽縣養鴨家庭農場主鐘國祥，流轉水面90畝、荒山150畝，信用社以承包經營權組合抵押對其一次性授信50萬元，養鴨6800多羽，年產值900萬元，“山沖”牌皮鴨蛋熱銷市場。耒陽市農商行推出油茶林權抵押貸款和“甜蜜蜜”農民專業合作社貸款。煤老板謝利芽轉型投資油茶專業合作社，流轉林地5萬多畝，耒陽市農商行以林權證作抵押對其一次性簽約授信2000萬元。南岳區信用聯社推出“萬家福” 農村房屋抵押擔保貸款，由村委會村民小組）出具同意抵押和處置轉讓的承諾書，并至房產部門辦理農房抵押登記手續，村民曠巍巍以南岳鎮衡岳村3組農村房屋作抵押，貸款80萬元用于經營建材。[KG）]

二、問題及制約因素

（一）交易中心運作不規范。一是機構設置不合理。各縣市）綜合產權交易中心一般掛靠當地農經局，由農業、農經、科技、農機、房產、國土、金融農商行或農信社）等部門抽調人員組成，而各部門均為農經局的同級單位，存在組織難、管理難等問題。二是人員配備不到位。抽調人員專業化程度低，大多沒有經過正規學習及培訓，難以勝任專業化較高要求。三是操作程序不規范。各交易中心雖然都有比較規范的管理辦法及操作流程，但卻沒有規范運作起來。合同簽訂率低且內容不規范。全市除了一些烤煙基地、蔬菜基地或規模經營業主集中開發項目流轉的土地簽訂了規范的流轉合同外，大部分零星農戶間土地流轉多數是極不規范的協定。合同內容過于簡單，存在權利義務、違約責任表述不清、利益分配不規范等情況。一些產權交易中不可或缺的證件沒有規范辦理。如各交易中心沒有一家辦理了產權交易《他項權證》，又如衡陽縣綜合產權交易中心采取簡易手續，在《農村土地承包經營權證》上加蓋一個土地流轉章，以此作為農民流轉土地收取流轉費用的一個依據，并沒有辦理正式的《土地流轉證》。

（二）流轉時間和面積受限。一是土地承包期30年不變的政策執行不夠到位。從調查情況來看，大部分村組是在總體延長30年不變的情況下，實行了3至5年或10年小調整的政策，有的甚至更短，特別是一些城郊結合地區，由于城市的擴增，土地的增值，農民承包的土地變化更加頻繁，難以實現長時間流轉。二是所有權與承包經營權分離造成成片流轉難。土地所有權歸集體，而承包經營權歸農戶，加之南方土地到戶面積太小，一般每戶僅3到5畝，甚至更少，大片土地流轉需取得上百戶甚至更多農戶的同意，才能成片流轉。流轉時間和流轉面積受限導致規模經營業主難以獲得穩定的土地來源，不敢進行大量的長期的資金投入，很大程度上制約了規模經營產業化發展。

（三）配套中介服務有殘缺。一是農村綜合產權交易中心以一個縣為單位，信息傳播渠道不順暢，參與主體較窄，且難以實現跨縣市）流轉交易。二是配套的評估中心、收儲中心、處置中心等中介機構還是“空白”，銀行一旦出現風險，難以及時有效處置、轉讓借款人的各類產權，最終導致銀行不能按期收回貸款并形成不良。

四）風險分擔機制不到位。一是涉農擔保機構發展遲緩。2005年，根據銀監會的風險提示，銀行合作的擔保機構注冊資本金門檻不得低于1億元。衡東縣等民營擔保機構因此被迫終止了與銀行的合作往來，有擔保之名而無業務之實。二是農村保險發展滯后。目前全市開辦的農村保險品種限于水稻、棉花、煙葉、油茶林、油菜、育肥豬、能繁母豬等9大類，而葡萄、獺兔、中藥材、百合花等特色種養殖發展較快，但保險服務跟不上。另外，受保險金額的限制，保險補償功能有限。如成熟期水稻的保險金額是320元/畝，但實際成本高達500元/畝。三是財政配套打折扣。推進金融支持農村綜合產權抵押，離不開財政政策的配套支持。但全市沒有成立專門的引導基金，難以提供風險補償服務，對銀行貸款損失也不能按比例代償。

五）金融服務創新較滯后。一是貸款主體受限制。從全市情況看，農民專業合作經營組織在農村規?；s化生產中扮演著十分重要的角色，但由于其管理上的不規范、財務上的不透明，涉農金融機構并沒有賦予其真正意義的貸款主體資格地位，而是采用“曲線貸款”，即由合作社社員分散貸款、合作社集中統一使用。二是貸款額度受限制。目前涉農金融機構對農業發放的貸款額度一般較低，抵押類貸款抵押物范圍小、評估價值低、抵押率低，農戶小額信用貸款限額5萬元，不能滿足規模較大的信貸需求。三是貸款期限較短。目前大多數的農業貸款，特別是面向普通農戶、種養大戶、專業合作社、家庭農場的貸款一般為一年以內的，難以適應農業生產周期需要和現代農業發展需要。四是貸款成本偏高。基于風險控制的考慮，銀行對農村土地承包經營抵押貸款利率上浮幅度在50%以上，融資貴問題比較突出。

六）金融生態環境不理想。涉農貸款風險大，成為“重災區”。2014年3月末，全市不良貸款余額70億元，占比為756%，而農業領域不良貸款為30億元，對不良貸款“貢獻率”高達43%，農村金融生態相當脆弱。如衡陽縣信用聯社對徒嶺村80戶貸款，目前有60戶貸款形成不良，占比為75%，嚴重挫傷了銀行機構信貸支持“三農”發展的積極性。

七）法律法規與政策相沖突。十八屆三中全會《決定》明確提出，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股，推進農業產業化經營。2014年中央1號文件則進一步指出“允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資”；人民銀行在2014年初召開的金融市場與信貸政策工作座談會上也強調，“繼續下工夫改進農村金融服務，審慎開展農村土地承包經營權抵押貸款試點，支持農業適度規模經營和農業現代化”。但《擔保法》第34條、37條，《農村土地承包法》第32條、49條，《物權法》第128條、133條、180條等相關法律法規對農村綜合產權作為融資抵押物進行了制約。

三、相關政策建議

（一）加快完善相關法律法規。與農村土地流轉的相關法律法規已不適應現代農業發展需要，建議進行修訂補充完善。如《農村土地承包法》自2003年3月1日起施行，到現在已運行達10之久，其中一些條款已與現代農業發展不相適應，此外《擔保法》和《物權法》也應與時俱進修訂完善，適當放寬農村土地、宅基地、房屋產權等抵押物的限制性條款。各地政府也應出臺支持農村綜合產權抵押擔保的地方性行政規章，司法部門出臺相應的司法解釋，引導農村土地等綜合產權有序流轉。

（二）完善機構設置規范操作。設立市一級綜合產權交易中心，促進農村綜合產權交易信息在全市范圍內統一發布和交易實現。配備和培訓農村綜合產權交易工作所需的專業人員，規范辦理交易中心各項業務。加快建立配套的評估中心、收儲中心。

（三）解決成片長期流轉問題。一是嚴格執行土地承包期30年不變的政策，不允許擅自改變。二是積極開展土地承包經營股份化試點。將土地承包經營權用股份化的方式固定下來，農民以家庭為單位持有股權，實行股權配置長期不變，成立土地股份合作社或股份合作企業，再把土地交給新型規模經營主體經營，與其他農業加工企業合作經營或直接由合作社生產經營等。這樣，既有利于維護農民土地承包經營權長期不變，方便各類農業新型經營主體獲得連片土地集中規模經營，又能有效緩解當前農業發展資金短缺、生產技術落后、基礎設施薄弱的問題，從而實現專業化、集約化、規?；?、現代化生產，提高農業比較效益，加速農業現代化進程。

四）創新信貸產品服務模式。一是賦予農民專業合作社、家庭農場等農村新型經濟主體貸款主體地位，落實好主辦銀行制度，按照“宜社則社、宜場則場、宜戶則戶、宜企則企”的原則，加強信貸扶持力度，支持現代農業發展。二是在組織開展信用等級評定的基礎上，完善授信力度，提高授信額度，延長貸款期限以適應現代農業發展需求，做到“一次核定、余額控制、隨借隨還、周轉使用”，滿足“三農”資金需求。三是建立合理的利率定價機制，對農村綜合產權貸款實行優惠利率，降低融資成本。四是大力推廣訂單農業、公司+農戶、農民專業合作社+社員等融資模式。五是加強貸后跟蹤管理輔導，定期上門開展賬務督導檢查，分析市場預期，幫助農村新型經濟主體健康成長。六是人民銀行運活支農再貸款、支小再貸款、再貼現、存款準備金率等政策工具，加大對農村土地流轉的支持力度。

五）建立風險分擔機制。一是政府主導在各縣市）成立專門的農業擔保機構，其主要職責是：為農村產權抵質）押貸款提供擔保，在農戶和銀行之間起橋梁紐帶作用，化解銀行金融風險，支持涉農金融機構對新型農業經營組織放大倍數投放貸款二是拓寬農業保險的品種和范圍，豐富保險品種，提高覆蓋面。三是建立農業貸款風險補償基金，可整合部分財政補貼用于風險補償，還可從涉農金融機構繳納的稅收中提取部分比例充實，主要用于銀行貸款擔保、貸款貼息和代償，完善風險分散和補償機制。也可以將農村綜合產權抵押貸款納入小額擔保貸款的支持范圍，地方財政據實貼息。

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六）加快農村信用體系建設。堅持“政府主導、人行牽頭、多方參與、市場運作”的原則，加快推動農村信用體系建設。加大農村信用體系建設的宣傳力度，以人民銀行征信系統為基礎，以建立農戶信用信息平臺和評價系統和重點，以推廣應用農戶信用評價結果手段，以信用鄉鎮、信用村組、信用農戶評先評比為主要抓手，強化農村地區信用激勵約束機制，培育誠實守信的新型農民。同時在此基礎上，創新農村信用貸款產品與服務模式，拓寬支農渠道。如在調研中我們發現，常寧市農商行創新拓展支農新思維，弱化、淡化抵押擔保觀念，創新“村為主﹒誠合通”小額信用貸款、大額“準信用貸款”模式支持守信農戶和農村新型經濟主體發展。