人民銀行直接辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)的分析與思考

李玉寶

一、國庫集中支付改革現(xiàn)狀

（一）基本情況

我國從2001年開始國庫管理制度改革，逐步建立以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度。實行國庫集中支付制度改革對國庫資金運行成效明顯：提高財政資金撥付效率，增強財政部門資金調(diào)控能力，有效提高了財政資金使用的透明度，財政監(jiān)督實現(xiàn)了事后監(jiān)督向事前、事中監(jiān)督的轉(zhuǎn)變，保證了財政資金支付的安全和高效。

（二）現(xiàn)行主要業(yè)務(wù)處理模式

我國現(xiàn)行的單一賬戶按照集中支付模式分為國庫間接支付和國庫直接支付。基于計算機和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)限制，國庫機構(gòu)、人員設(shè)置和配備等因素，全國多數(shù)地區(qū)選擇商業(yè)銀行間接代理模式。遼寧鞍山在全國率先實行人民銀行經(jīng)理國庫集中支付業(yè)務(wù)，由人民銀行國庫為財政部門和預(yù)算單位開設(shè)零余額賬戶，直接辦理財政直接支付和授權(quán)支付業(yè)務(wù)。

二、主要發(fā)達(dá)國家財政集中支付模式的借鑒分析

（一）主要發(fā)達(dá)國家財政集中支付業(yè)務(wù)開展情況

西方各國政府基本建立了較徹底的國庫單一賬戶制度，所有財政收入直接納入中央銀行的國庫單一賬戶，所有的財政資金只有在實際支付時才從單一賬戶撥付，實現(xiàn)完全的集中收付管理。

（二）對我國集中支付制度改革的經(jīng)驗啟示

1、政府財政資金的集中化管理是大勢所趨。西方各國基本都將中央銀行作為國庫資金的集散地，建立徹底的國庫單一賬戶制度。而我國大量預(yù)算外資金游離于單一賬戶之外，可能造成預(yù)算資金流失和風(fēng)險，財政資金的公開、透明不能實現(xiàn)。只有建立徹底的單一賬戶制度，才能實現(xiàn)財政資金的高效管理。

2、政府財政資金的高效率收支是本質(zhì)要求。美、英等國的財政收入從商業(yè)銀行直接繳入國庫單一賬戶。美、德等國財政資金支付從國庫單一賬戶直達(dá)最終收款人在商業(yè)銀行的賬戶。而我國大量財政資金沉淀于商業(yè)銀行的過渡性財政專戶，國庫直接支付業(yè)務(wù)也未能在全國推廣。因此，應(yīng)加快推進(jìn)“收入直繳、支出直達(dá)”模式，提高財政資金的運作效率。

3政府財政資金的有效約束機制是基本前提。多數(shù)國家選擇中央銀行經(jīng)理國庫，所有財政收支業(yè)務(wù)通過中央銀行辦理，能有效協(xié)調(diào)國家的財政和貨幣政策，能增強財政分配的管理、控制與監(jiān)督，解決財政內(nèi)部監(jiān)督的不足。我國在財政與國庫管理制度改革過程中，實現(xiàn)財政與人民銀行合作，促進(jìn)和完善財政資金的有效約束機制，是一種客觀趨勢。

4政府收支低成本和信息共享是重要目標(biāo)。實行國庫集中收付制度的國家，大多建立了完備的電子資金信息處理系統(tǒng)、政府財務(wù)信息管理系統(tǒng)。我國目前在3T系統(tǒng)，大小額支付清算系統(tǒng)和稅務(wù)、海關(guān)系統(tǒng)等資源的共同作用下，經(jīng)理國庫的電子化水平不斷提高。但是缺少類似國外的先進(jìn)政府財務(wù)信息管理系統(tǒng)，因此應(yīng)建立和完善配套的信息共享機制。

三、人民銀行直接辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)的路徑設(shè)計

（一）流程設(shè)計

現(xiàn)有的國庫集中支付模式主要是“商業(yè)銀行代理直接支付、授權(quán)支付模式”，部分地市開始嘗試辦理“國庫辦理直接支付、授權(quán)支付模式”。參考現(xiàn)有模式，可以如下設(shè)計未來流程。

1機構(gòu)設(shè)置及賬戶設(shè)置

成立專門的國庫集中收付結(jié)算機構(gòu)辦理國庫集中收付業(yè)務(wù)。該機構(gòu)應(yīng)設(shè)置在人民銀行內(nèi)部，與國庫合署辦公。

在國庫單一賬戶體系中設(shè)置四類賬戶：國庫存款賬戶、預(yù)算外資金專戶、財政零余額賬戶、特設(shè)賬戶。

2轉(zhuǎn)賬業(yè)務(wù)的處理

財政直接支付流程：預(yù)算單位按用款計劃向財政部門提出申請，財政國庫部門向財政集中支付中心下達(dá)支付計劃，支付中心根據(jù)支付計劃編制并打印直接支付申請劃款憑證傳遞至人民銀行國庫集中收付結(jié)算機構(gòu)。人民銀行根據(jù)要求審核后，將資金直接從國庫單一賬戶撥付到商品、勞務(wù)供應(yīng)商或收款人賬戶。

授權(quán)支付流程：預(yù)算單位按照用款計劃，向財政部門提出月度用款限額。財政部門向支付中心下達(dá)支付計劃。支付中心編制支付額度發(fā)送至人民銀行國庫集中收付結(jié)算機構(gòu)。人民銀行按支付額度將資金從國庫單一賬戶撥付至預(yù)算單位零余額賬戶。預(yù)算單位用款時，打印支票并傳遞至人民銀行，人民銀行根據(jù)要求將資金直接從預(yù)算單位零余額賬戶撥付到收款人賬戶。

3現(xiàn)金業(yè)務(wù)的處理。鞍山中支以“國庫集中支付業(yè)務(wù)核算中心”的名義在商業(yè)銀行開立基本賬戶，對有提現(xiàn)需求的預(yù)算單位簽發(fā)支票的做法，具有較強的可操作性。隨著財政國庫管理體制改革的深入發(fā)展，更好的解決辦法是恢復(fù)人民銀行業(yè)務(wù)庫2000年前模式），直接對單位、個人辦理現(xiàn)金業(yè)務(wù)。

（二）可行性分析

1優(yōu)勢

1）預(yù)算執(zhí)行效率更高。一是資金清算省略中間環(huán)節(jié)，效率優(yōu)于代理行間接支付模式。在代理銀行模式下，支付業(yè)務(wù)在財政、代理銀行、人民銀行國庫之間往返進(jìn)行。人民銀行國庫直接辦理后，減少中間結(jié)算等環(huán)節(jié)，保證清算的實時性。二是電子化水平不斷提高。目前“3T”以及征收系統(tǒng)等的共同作用下，財政、國庫、預(yù)算單位和商業(yè)銀行資源共享，實時處理預(yù)算資金信息傳輸，加快了資金周轉(zhuǎn)速度，提高了財政資金使用效益。

2）財政資金安全保障性更好。一是風(fēng)險可控。預(yù)算單位用款計劃財政部門網(wǎng)上審批，支付額度實時傳輸國庫。國庫在系統(tǒng)中確認(rèn)核對并支付，業(yè)務(wù)在一體化的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中運行，提高了額度控制的自動化水平。二是資金集中。所有財政預(yù)算資金通過設(shè)立于國庫的單一賬戶來反映，實現(xiàn)國庫數(shù)據(jù)集中。同時，國庫通過對單一賬戶的控制，嚴(yán)格制約財政資金運行，確保財政資金安全。

3）國庫業(yè)務(wù)處理更有優(yōu)勢。一是系統(tǒng)統(tǒng)一。人民銀行國庫擁有統(tǒng)一的會計核算系統(tǒng)，具有明顯優(yōu)勢。“3T”系統(tǒng)覆蓋人民銀行各級國庫，并通過TIPS與財政、稅務(wù)、海關(guān)、商業(yè)銀行系統(tǒng)連接，具備獨立、完善的資金清算、匯劃功能，業(yè)務(wù)處理空前提高。二是業(yè)務(wù)人員相對穩(wěn)定，服務(wù)更快捷。商業(yè)銀行對代理業(yè)務(wù)重視程度不夠，且柜員業(yè)務(wù)能力差。人民銀行經(jīng)理國庫經(jīng)驗豐富，業(yè)務(wù)人員穩(wěn)定性高，業(yè)務(wù)處理流程掌握熟練，人民銀行辦理國庫直接支付業(yè)務(wù)，較商業(yè)銀行有明顯優(yōu)勢。

4）能有效解決商業(yè)銀行代理模式的種種弊端。在商業(yè)銀行代理模式下，代理銀行由于利益干擾，為規(guī)避墊付資金風(fēng)險，有時不按照“先支付，后清算”的原則辦理支付，影響了財政資金的清算效率，且易誘發(fā)國庫資金風(fēng)險。人民銀行辦理集中支付不受利益干擾，可以避免違規(guī)辦理支付，有效監(jiān)管規(guī)范財政收支，遏制腐敗發(fā)生。

2需完善之處

1）國庫單一賬戶制度不完善制約人民銀行辦理集中支付業(yè)務(wù)效率。我國目前制度規(guī)定，只有預(yù)算內(nèi)資金進(jìn)入中央銀行的單一賬戶，預(yù)算外資金和其他基金存入財政開立在商業(yè)銀行的各類賬戶；預(yù)算外資金直接由開戶的商業(yè)銀行支付。這種制度下，收支兩方面都無法做到國庫的集中管理，制約了人民銀行直接辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)執(zhí)行效率。

2）缺乏統(tǒng)一的業(yè)務(wù)處理流程影響人民銀行辦理集中支付業(yè)務(wù)的全面推廣。目前，人民銀行直接辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)仍處于探索階段，直接辦理流程諸多環(huán)節(jié)有待改進(jìn)，未達(dá)到全國推廣的要求。在缺失全國統(tǒng)一業(yè)務(wù)流程情況下，必然會限制人民銀行直接辦理集中支付業(yè)務(wù)的全面推廣。

3）法律制度的不健全影響了人民銀行辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)的規(guī)范性。《財政國庫管理制度改革試點方案》是各級財政進(jìn)行國庫集中支付業(yè)務(wù)改革的綱領(lǐng)性文件，文件明確了建立國庫單一賬戶體系、財政直接和授權(quán)支付的支付程序、改革配套措施等，但這是基于商業(yè)銀行代理模式制定，而且修訂《預(yù)算法》及實施條例、《國家金庫條例》及實施細(xì)則等相應(yīng)配套改革措施未有進(jìn)展。因此，人民銀行直接辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)缺乏必要的法律制度依據(jù)，有待進(jìn)一步完善。

4）人員短缺限制了人民銀行辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)的范圍。限于人民銀行定員定編制度，人民銀行國庫人員數(shù)量有限，如山東轄區(qū)各中心支庫正式職工普遍在10人左右，忙于日常國庫核算和監(jiān)管、收支統(tǒng)計、國債等業(yè)務(wù)已顯不足，很難再抽出專人辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)。但財政支付預(yù)算單位及業(yè)務(wù)量卻逐年猛增，人員短缺是制約人民銀行經(jīng)理國庫集中支付業(yè)務(wù)開展的最大瓶頸。

四、對策建議

由以上分析我們可以得出人民銀行直接辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)既符合中國國情，又符合國際慣例。

（一）推進(jìn)國庫單一賬戶制度改革。由于我國目前的單一賬戶體系設(shè)計具有明顯的過渡性，因此，要按照國際通行的完全的單一賬戶制度要求，推進(jìn)我國單一賬戶體系改革進(jìn)程，將包括特設(shè)專戶的所有財政資金都納入人民銀行的單一賬戶體系；所有財政資金都通過國庫單一賬戶體系進(jìn)行撥付；所有未支出的財政資金余額集中存放于國庫的單一賬戶體系中，真正實現(xiàn)收入集中、支出集中、余額集中。

（二）加快國庫信息系統(tǒng)建設(shè)，滿足國庫集中支付改革需要。目前，多數(shù)財政部門尚未與國庫的TIPS連接，國庫與財政無法實現(xiàn)資源共享，且集中支付未實現(xiàn)無紙化，實際業(yè)務(wù)

[CM252/3]操作中往往因為紙質(zhì)憑證的傳遞影響資金的及時清算。因此，必須加快國庫信息系統(tǒng)建設(shè)，盡快實現(xiàn)與財政聯(lián)網(wǎng)辦理支出業(yè)務(wù)，另一方面研究電子印鑒在支付系統(tǒng)的應(yīng)用，取消紙質(zhì)憑證，簡化業(yè)務(wù)流程和賬務(wù)處理，提高資金使用效益，加快資金周轉(zhuǎn)速度。

（三）加強制度建設(shè)，健全和完善相關(guān)法規(guī)制度和業(yè)務(wù)處理流程。根據(jù)集中支付改革的需要，修訂《預(yù)算法》和《國家金庫條例》，賦予人民銀行國庫部門對財政和預(yù)算單位開立非法過渡性賬戶的處罰權(quán)、對財政庫款支撥的監(jiān)管權(quán)。同時，進(jìn)一步完善財政國庫管理制度改革方案，制訂適應(yīng)人民銀行直接辦理國庫集中支付的業(yè)務(wù)管理和處理流程，為國庫集中支付改革提供可操作依據(jù)。

四）加強國庫隊伍建設(shè)和人員培訓(xùn)。國庫人員不足是制約國庫業(yè)務(wù)發(fā)展的一大瓶頸。目前，在充分調(diào)動現(xiàn)有職工工作積極性的前提下，應(yīng)加大人員投入，把業(yè)務(wù)素質(zhì)高、作風(fēng)過硬的工作人員調(diào)整到國庫工作崗位，滿足國庫業(yè)務(wù)發(fā)展需要。同時，進(jìn)一步加強對國庫人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使國庫一線人員既能熟練掌握各項系統(tǒng)操作，又能熟知各項國庫內(nèi)控制度，有效防范國庫資金風(fēng)險。