地方政府債務(wù)風(fēng)險問題防范的思考

趙永紅

摘要：近些年以來，我國地方政府債務(wù)在規(guī)模上迅速擴(kuò)大，債務(wù)風(fēng)險不斷加劇。對此，要有效地化解和規(guī)避地方政府的債務(wù)風(fēng)險問題，就必須進(jìn)行中央和地方財權(quán)和事權(quán)的劃分，強(qiáng)調(diào)債務(wù)監(jiān)管責(zé)任和舉債程序，同時努力拓展地方政府的稅源，并且要控制地方政府的債務(wù)風(fēng)險，以此建立起有關(guān)的機(jī)制和制度對地方政府的舉債行為加以約束。本文深入的分析了地方政府債務(wù)風(fēng)險問題，并且提出了有針對性的防范措施。

關(guān)鍵詞：地方政府；舉債行為；債務(wù)風(fēng)險；風(fēng)險規(guī)避；控制措施

現(xiàn)階段，我國地方政府債務(wù)規(guī)模巨大、隱患嚴(yán)重，即便是中央和各級政府每年均采取措施試圖縮減和控制地方債務(wù)，但因缺乏科學(xué)的管理方式以及統(tǒng)一的債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致地方政府債務(wù)仍然處于失控的邊緣。筆者就我國地方債務(wù)的現(xiàn)狀、成因和改革措施進(jìn)行了分析。

1.我國地方政府債務(wù)風(fēng)險問題的種類

1.1 直接顯性債務(wù)

直接顯性債務(wù)主要包括了地方政府內(nèi)部的國債轉(zhuǎn)貸資金，為了解決金融風(fēng)險而借入的款項(xiàng)，向國內(nèi)個人、企業(yè)以及銀行的借款等。國債轉(zhuǎn)貸資金主要是指財政部將國家發(fā)行的有限國債轉(zhuǎn)借給地方政府，以用于完善地方基礎(chǔ)設(shè)施或發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的債務(wù)。解決金融風(fēng)險而借入的專項(xiàng)款項(xiàng)一般是由當(dāng)?shù)卣蛑醒胝枞氲模@樣可以有效的清理金融機(jī)構(gòu)的專項(xiàng)貸款，其中的金融機(jī)構(gòu)主要有城商行、投資公司、城信社等。向國內(nèi)個人、企業(yè)以及銀行的借款通常是指地方政府向國內(nèi)一些個人、單位和金融組織借款。實(shí)際上，這部分款物是不符合法律要求的，但是在現(xiàn)實(shí)生活中卻是不可避免的。拖欠款債務(wù)一般是因?yàn)榈胤秸疀]有能力支付而形成的拖欠工程款和拖欠工資等債務(wù)。

1.2 直接隱性債務(wù)

直接隱形債務(wù)主要是指地方政府未得到政府的明確承諾，沒有法律的明確規(guī)定，但是在社會發(fā)展的過程中政府又不得不考慮社會的整體利益，從而導(dǎo)致政府被迫承受的債務(wù)。例如，在社會保障制度或企業(yè)改革的過程中，導(dǎo)致大多數(shù)職工失業(yè)，而且這些失業(yè)人員的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、生育保險等本應(yīng)該由所屬企業(yè)承擔(dān)，但是這些企業(yè)已經(jīng)改制或破產(chǎn)，從而無法滿足失業(yè)員工的需求，這時就需要地方政府來承擔(dān)這些債務(wù)，用以維護(hù)社會穩(wěn)定和緩解社會壓力。

1.3 或有顯性債務(wù)

或有顯性債務(wù)一般是在突發(fā)事件的影響下，地方政府被迫承擔(dān)的債務(wù)。其具有透明度弱、可控性小、風(fēng)險隱蔽等特點(diǎn)。或有顯性債務(wù)一般是由政府擔(dān)保的糧食供銷企業(yè)虧損掛賬、國內(nèi)金融組織貸款等債務(wù)。如糧食等國有企業(yè)一直采用國家壟斷的方式進(jìn)行經(jīng)營，所以很難對其經(jīng)營性虧損和政策性虧損進(jìn)行區(qū)別，所以非常容易引發(fā)財務(wù)掛賬增加現(xiàn)象，給當(dāng)?shù)卣斐闪藷o法彌補(bǔ)的損失。國內(nèi)金融組織貸款主要是指各級地方政府沒有權(quán)利向單位和個人提供資金擔(dān)保，但是在地方政府已經(jīng)參與過的擔(dān)保活動中，一旦債務(wù)人出現(xiàn)資金問題，地方政府需要承擔(dān)其擔(dān)保責(zé)任。

1.4 或有隱性債務(wù)

或有隱性債務(wù)主要包括國有企業(yè)的虧損以及地方金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)等。在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，金融機(jī)構(gòu)起到了至關(guān)重要的作用，而且與地方金融機(jī)構(gòu)有著千絲萬縷的關(guān)系，一方面地方政府會引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)資金的流動方向，另一方面地方政府還屬于金融機(jī)構(gòu)的股東。如果金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)無法消化的壞賬時，則需要由政府兜底，因?yàn)橐坏┙鹑跈C(jī)構(gòu)破產(chǎn)，將會給當(dāng)?shù)卦斐蔁o法彌補(bǔ)的損失。在國有企業(yè)改革階段，其所進(jìn)行的改制、重組、破產(chǎn)、兼并等過程中所產(chǎn)生借款無法歸還時，就會轉(zhuǎn)變?yōu)檎畟鶆?wù)。

2.我國地方政府債務(wù)管理的問題

2.1 地方政府債務(wù)數(shù)額巨大

由于我國地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜而龐大，所以要準(zhǔn)確地了解地方政府的債務(wù)規(guī)模實(shí)屬不易。對此，國務(wù)院發(fā)展研究中心在一份報告里對全國各地的政府債務(wù)進(jìn)行了粗略的估計：目前，我國地方政府債務(wù)最少在一萬億元以上。地方政府債務(wù)的一大特點(diǎn)就是舉債的普遍性，主要體現(xiàn)為從鄉(xiāng)、縣到市、省，各級政府普遍舉債和從發(fā)達(dá)地區(qū)到經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)的普遍舉債。同時，因?yàn)榉侄愔曝斦w制的原因等，政府的財政收入還出現(xiàn)了向上級政府集中的現(xiàn)象。所以，債務(wù)風(fēng)險主要集中于基層政府，越往下，債務(wù)所占的比例就越大，由此形成的債務(wù)危機(jī)也日趨嚴(yán)重。

2.2 負(fù)債日益隱性化

部分地方政府在舉債的過程中，為了規(guī)避法律責(zé)任，絕大部分紛紛采取變直接舉債為間接舉債的形式，債務(wù)類型也逐漸由顯性負(fù)債轉(zhuǎn)為了隱性負(fù)債，其中表現(xiàn)最為明顯的就是城市建設(shè)負(fù)債，其主要的形式一是通過委托建設(shè)、經(jīng)營等方式將顯性債務(wù)隱性化；二是通過組建城市建設(shè)投融資公司搭建起籌資平臺；三是由各級政府的下屬的各類經(jīng)營公用事業(yè)或者企業(yè)單位出面籌資。因上述的方式均是以地方政府信用為基礎(chǔ)的，所以其債務(wù)最后依然歸地方政府買單。

2.3 地方政府負(fù)債多樣化

地方政府的債務(wù)多樣化的表現(xiàn)具體為：債務(wù)種類的多樣性和借債主體的多元化。地方政府債務(wù)主體既包括各級地方政府，也包括其所屬的職能部門和企事業(yè)單位以及公益性的單位，有時還包括了具有政府背景的企業(yè)部門和單位。從地區(qū)政府負(fù)債的種類來看，不僅有經(jīng)過中央政府特批發(fā)行的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市政債券等顯性的債務(wù)，還包括了社會保障欠款、工程款項(xiàng)、拖欠人員工資、補(bǔ)貼應(yīng)補(bǔ)未補(bǔ)款等隱性的債務(wù)。

2.4 債務(wù)管理低效混亂

地方政府債務(wù)管理的基本工作尚且尤為薄弱，政府債務(wù)的統(tǒng)計、核算和計量體系未能建立和完善，決策層對債務(wù)的整體情況不能十分準(zhǔn)確地把握。因各級地方政府債務(wù)的真實(shí)規(guī)模無法統(tǒng)計，所以政府債務(wù)的負(fù)債率和償債率等監(jiān)控指標(biāo)也便不能投入應(yīng)用，債務(wù)預(yù)警機(jī)制自然也就無法建立起來。

從預(yù)算管理的角度來看，政府的預(yù)算一般只反映基金預(yù)算收支、一般預(yù)算收支、基金預(yù)算收支和國債轉(zhuǎn)貸收支等事項(xiàng)。地方政府的大部分借款這一項(xiàng)卻未能納入政府預(yù)算的核算中。另外，由于信息披露機(jī)制的不完善，對地方政府的信用評估缺乏，針對地方建設(shè)項(xiàng)目的社會經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行評價的機(jī)制不能建立起來。同時，因?yàn)槿鄙賯鶆?wù)的規(guī)范管理，從項(xiàng)目的審批、資金的使用到償債的來源等，都存在很大的隨意性。

更為嚴(yán)重的是，當(dāng)前地方政府普遍缺少統(tǒng)一的組織機(jī)構(gòu)來對地方政府的債務(wù)進(jìn)行全面的管理。盡管財政部門在制度上被明確授予了對地方政府債務(wù)進(jìn)行全面管理的職能，但是事實(shí)上，地方財政部門只能對一小部分直接由財政部門償還的債務(wù)加以管理。從長遠(yuǎn)的角度來看，如果這些制度性的問題無法切實(shí)得到解決，地方政府的債務(wù)累計會持續(xù)加大，甚至?xí)斐蓢?yán)重后果。

3.我國地方政府債務(wù)問題的原因分析

3.1 相關(guān)的法律法規(guī)的不健全

根據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定，地方各級政府的預(yù)算應(yīng)該遵循量入為出、收支平衡的原則進(jìn)行編制，不得列赤字，并且，除了國務(wù)院和法律另有規(guī)定的部門外，地方政府不可以發(fā)行地方政府債券，除經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸外，國家機(jī)關(guān)不得作為保證人。對此，對向國內(nèi)債權(quán)人舉債的債務(wù)，國家行政機(jī)關(guān)不能夠?yàn)槠涮峁?dān)保。財政部將這些規(guī)定理解為各級財政也都不能提供擔(dān)保，并且還正式下文通知各級地方財政不許提供擔(dān)保。所以，由地方財政對債務(wù)提供擔(dān)保也是被法律禁止的。但是現(xiàn)行的很多法律對地方政府采取其他形式借款和金融部門等債權(quán)人向地方政府提供貸款、地方政府違法違規(guī)舉借債務(wù)等現(xiàn)象缺乏明確的糾錯機(jī)制和處罰措施等，也未能夠?qū)Ψ傻膱?zhí)行主體進(jìn)行明確，造成了上述的諸多規(guī)定形同虛設(shè)，相關(guān)的法律法規(guī)無法起到其應(yīng)有的效用，這無疑助長了地方政府的不恰當(dāng)?shù)呐e債現(xiàn)象。

3.2 財政體制的缺陷

當(dāng)前，在分稅制財政體制改革后，使得地方稅收體制缺乏質(zhì)量和規(guī)模、地方財政收入的保障程度低且穩(wěn)定性較差等問題，具體表現(xiàn)為：地方上繳基數(shù)過高；事權(quán)的劃分不夠徹底；地方稅收體系零星化且穩(wěn)定性差、不完整，越往省級以下越是無稅收可分；真正意義上的橫向和縱向平衡的轉(zhuǎn)移支付制度尚未建立。在此類現(xiàn)象下，很多地方財政入不敷出，因此只能求助于接濟(jì)。可以這樣講，地方政府的財政存在困難是地方債務(wù)不斷膨脹的直接原因。

3.3 投融資體制的缺陷

盡管近年來我國在投融資體制的改革力度上有所強(qiáng)化，但仍然和市場經(jīng)濟(jì)體制的需求存在較大差距。嚴(yán)格的講，我國還未形成真正意義上的多元投資格局，地方政府在投融資活動中還扮演了十分重要的角色，政府干預(yù)的成分占了絕大多數(shù)空間。但凡出現(xiàn)問題，各級政府就不得不承擔(dān)投融資活動造成的責(zé)任和風(fēng)險。同時，政府普遍缺乏科學(xué)論證和整體規(guī)劃，效率低下，收益不能得到保證。再者，地方政府的融資渠道混亂，管理較為分散，融資的決策主體、投資失誤的責(zé)任主體和償還主體等劃分不清。因此，投融資體制中的制度性缺陷是造成地方政府債務(wù)持續(xù)擴(kuò)大的又一重要因素。

3.4 政府自身行為的不規(guī)范

在我國，相當(dāng)一部分地方債務(wù)的形成原因是地方政府直接不規(guī)范行為。具體表現(xiàn)在：政府職能轉(zhuǎn)變之后，政府活動越位現(xiàn)象嚴(yán)重，政府片面追求形象工程和政績等。

4.地方政府債務(wù)風(fēng)險的化解及規(guī)避措施

首先，應(yīng)當(dāng)對中央和地方政府的財權(quán)和事權(quán)予以合理的劃分，使地方政府的財權(quán)和事權(quán)同比例縮小，由此降低部分地方政府的舉債沖動；其次，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化舉債程序和地方政府債務(wù)的監(jiān)管責(zé)任，地方政府必須本著穩(wěn)步發(fā)展和適度融資的原則對可能存在的債務(wù)風(fēng)險嚴(yán)加防范；再次，要加快我國地方政府的新增稅源的論證和落實(shí)進(jìn)程，提高地方政府的積極性；最后，要完善地方政府舉債的機(jī)制，強(qiáng)化預(yù)算管理，嚴(yán)格控制舉債規(guī)模，加強(qiáng)風(fēng)險預(yù)警，同時強(qiáng)提償債準(zhǔn)備金，提高負(fù)債的透明度。

5.結(jié)束語

綜上所述，我國在積極努力地化解現(xiàn)實(shí)地方債務(wù)的同時，必須積極審慎地運(yùn)用國債手段加以配合，在宏觀上反周期調(diào)控，同時有所選擇地啟動部分地方的公債試點(diǎn)項(xiàng)目，進(jìn)一步落實(shí)地方領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任制等。

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