推進經常項目外匯管理轉型的建議

張群

摘要：經常項目外匯管理改革是整個外匯管理體制改革的戰略起點和重要組成部分，引領和推動著外匯管理改革進程。目前經常項目正處于改革的關鍵時期，還需要進一步深入推進。

關鍵詞：經常項目；轉型；建議

根據國務院和總局的相關文件精神，今后相當長一段時間內，外匯管理改革的發展方向是全面實現“五個轉變”，通過取消行政許可、簡化單證審核推進便利化；由重流出、輕流入的管理方式轉變為流出入并重的均衡管理；由審批、核準工作為主的事前管理轉變為監測、分析為主的事后管理；由對逐筆交易行為的監管轉變為對交易主體外匯收支的綜合性監管。結合經常項目現有管理轉型進程來看，貨物貿易外匯管理的有效性得到了各層面的普遍認可，服務貿易改革也如期推出，促進貿易便利化和提升了監管效率。但還存在許多傳統的外匯管理理念和手段與主體監管之間不適應、不到位、不配套的地方，需要繼續深入推進轉型。

一、轉型尚缺的物質條件

主體監管的工作方式是企業基本信息為基礎，利用非現場核查軟件，通過設定一系列的指標，對監管主體的全部涉外數據進行篩選比對，形成重點監管主體，結合地區外匯收支形勢，把符合監管方向和重點的外匯主體篩選出來，對其進行優先監測核查一種分類監管模式。綜上，主體監管需要具備完善的法規基礎、集中的綜合信息系統、有效的監測指標體系以及高素質的監管人才。

結合目前經常項目改革進程來看，目前轉型存在兩個方面的問題，一是目前能實施的主體監管還只是在貨物貿易、服務貿易等條塊分割后的小范圍內的主體監管，經常項目一體化管理，尤其是以主體為線索對企業不同性質的外匯業務，包括貨物貿易和服務貿易的監管缺乏聯動；二是經濟金融一體化進程的加快發展，以表面真實性審核為主要手段的管理方式對當前嫁接在真實貿易背景上，但明顯脫離企業生產經營需要的資金套利行為缺乏有效的識別和制約手段。表現在：

（一）傳統的管理方式對于“真貿易，真套利”和“假貿易，假套利”缺乏識別手段。

傳統的管理方式側重于表面真實性監管，隨著國內外經濟金融形勢的復雜多變，市場上還充斥著許多虛構交易背景，以融資套利為目的交易。一是轉口貿易。轉口貿易目前是跨境資金流動的高風險領域，其已經異化成不通過買賣價差賺錢利潤，而是通過制造虛假合同、提單或者重復使用提單來使境外資金提前流入境內，賺取匯差和利差。目前系統監測和核查手段主要功能在于對企業物流和資金流的總量核查和比對，對總量平衡且具有短期流動特征的純套利轉口貿易監測識別的可能性較低。二是超長期限和超大金額的貿易信貸。目前對貿易信貸的管理方式是事后報告，企業自己掌握，企業報告后，程序合規，往往沒有辦法從法規上進行管理和控制，異常資金通過貿易信貸實現跨境資金流動的風險加大。三是關聯公司交易。關聯公司之間業務往來頻繁，資金運作相互配合，目的性強，企業的資金運作方式往往都符合表面真實性，符合現行政策規定，無明顯違規行為，但每一筆運作均利用特定的背景和手法實現利益最大化，監測和管理的難度較大。當前外匯管理對“真貿易、真套利”和“假貿易，真套利”的整體資金流動路線圖都缺乏有效的識別和控制手段。

（二）組織框架條塊分割，只能側重合規性監管。

目前，經常項目內部崗位設置和職能劃分仍按照交易項目貨物貿易、服務貿易、個人等進行分領域管理，這種管理模式與國際收支分項目管理的模式相適應，可有效地監管交易的真實性。但也帶來了兩個的問題，一是單兵作戰對交易的真實性方面僅能實現合規性監管。從貨物貿易外匯管理改革來看，企業對物流和資金流不匹配的情況，往往可以用時間差（貿易信貸）來解釋。二是重復監管，在對涉匯主體進行非現場監測和現場核查時各自為戰，易出現重復監管，加重了外匯局的監管成本和市場主體的管理成本。

（三）業務系統互聯性不夠，綜合分析和監測預警功能難以全面實現。

根據交易性質的分類管理需要，細分后的業務基本上都有相對獨立的監管系統。長期以來的行為監管，使我們的系統多具有面向業務管理、面向流程處理的特征，各個系統處于自身管理需要抓取數據，口徑不統一，既缺少能夠抓取、相互轉換的信息共享機制，也缺少一個能夠涵蓋多系統的數據采集、加工和傳輸為一體的數據交換平臺，自然難以全面掌握企業經常項目全部的外匯活動信息，違規信息難以及時發現和處理，綜合分析和監測預警的功能也難以全面實現。如果要投入大量的人力進行后期的整合分析，監測預警的及時性和準確性也難以保證。

（四）缺乏有效的監測指標體系，對資本的異常流動風險提示不夠。

非現場監測核查指標是從龐大的數據庫中篩選異常企業和異常跨境資金流動的主要抓手。從目前的改革進程來看，我們的監測分析大多停留在數字、指標的增減上，如企業結售匯數據往往依賴于銀行的手工匯總報送，對這類數據僅能進行簡單的手工統計、匯總和分析。對政策的掌握程度、數據的分析水平、判斷水平及業務操作的能力和經驗上不足，使得監測分析對資本的異常流動和風險的揭示程度不夠，分析的廣度和深度有待提高。此外，日常監管中缺乏一整套科學合理的非現場分析方法，沒有將一些科學的分析方法引入實踐，在分析中往往多定性分析，少定量分析，缺乏對數據變化的敏感性。

（五）對銀行理財產品的創新缺乏跟蹤認識。

銀行是外匯資金和外匯金融產品的主要供給者，是外匯管理政策傳導的核心環節。改革的主要特征是簡化單證和手續，實現真實性審核權限下發，銀行代位監管的作用日益突出，而銀行往往處于利益動機，創新理財產品幫助企業套利，特別是對明顯脫離企業生產經營實際需要、帶有明顯套取境內外利差匯差性質的銀行貿易融資產品及組合。

（六）人員轉型效果不明顯，監測經驗和敏感性不足。

長期以來的行為監管模式，使經常項目管理人員熟悉了程序化的管理模式，非現場監測剛有所涉足，也基本上由年輕的高學歷人員擔任，目前的經濟積累往往側重在提升對數據的加工能力，通過對數據的處理和運用來對企業的物流和資金流數據進行比對，核實企業的物流和資金流匹配情況。深層次的監測核查經驗如通過企業的資金運作情況來甄別企業的財務能力，資金來源的真實性以及跟蹤資金的流向、判斷企業的資金運作意圖等方面的能力尚比較欠缺。

二、加快管理轉型的建議

從中長期來看，隨著我國涉外經濟金融的發展、加速融入世界經濟金融一體化以及資本項目的逐步可兌換，外匯管理所面臨的環境、任務、制度、手段等都會發生根本性的變化。一是跨境收支數據巨大，交易活動錯綜復雜，直接對微觀經濟主體的監管社會成本較高，管理效果加速遞減。二是隨著資本項目的有序開放，外匯管理原來設置的管制門檻基本消失，可能面臨“沒牙”的尷尬。三是隨著政府職能的轉變，外匯管理主要側重于宏觀風險防范，對微觀主體主要是保障市場環境和提供政策服務。因此，外匯管理需要順應社會主義市場經濟發展的要求，退出對涉匯主體微觀運行行為的監管，轉向宏觀運行監測和總量工具運用。為此，要緊扣“五個轉變”，深入發掘外匯管理的宏觀審慎政策與監管功能，將外匯管理納入宏觀審慎政策框架并建立健全相應的工具箱。

（一）打破業務邊界，推進貨物貿易和服務貿易的一體化管理。

一是打破以往一類業務一個系統的條線分割管理模式，實現一個系統、一鍵式進入，監管所有的經常項目業務，將現有的系統進行歸并，為實行管理轉型提供堅實的技術依托。二是調整內設部門或崗位，按照主體管理方式對業務實行流程式管理，不再區分業務種類。對行政許可等柜臺業務，對涉及多個職能部門且經常發生的對外業務，應設計統一格式的文本，且最好植入各相關部門的系統中，以規范操作，便利企業，提高行政審批等辦事效率。

（二）建立完善的經常項目外匯管理內部控制制度，保證依法行政。

一是建立完善的經常項目內控制度，將內部分工進一步明確細化，避免責任不明，互相推諉。二是始終強調依法行政，嚴格執行相關程序，完善內控措施，注重保障企業包括B/C類企業的合法權益及正常外匯業務需求。

（三）設定科學的指標體系。

一是要完善基礎數據。完整采集企業多口徑數據，以企業機構代碼為核心要素，采集企業進出口、收付匯以及結售匯數據，從物流環節、收付環節、匯兌環節全方位監測。二是構建指標體系，一方面將目前貨物貿易和服務貿易有效的指標整合成一個完整的指標總體框架，另一方面對新增的數據來源，進行對比篩查，形成新的指標設置。實現既建立對單一數據項目進行監測的大額指標、高額指標和趨勢指標，又建立關聯指標，對具備邏輯關系的不同項目數據進行比對。三是建立多維度監測分析模型，利用數據對比、時間跨度分析、數量模型等方法，科學設定各項分析指標的預警值，明確風險點。

（四）建立人員轉型工作機制。

一是增強調查研究的能力，密切關注熱點、難點問題，提高調研的針對性、延伸調研的深度，力求全面了解和掌握趨勢性問題。二是要強化業務培訓和交流，采取各種方式積極主動地、有針對性地參加各類業務交流培訓，不斷更新相關業務知識，全面提高綜合能力和業務水平，以適應新形勢下外匯管理工作的要求。

（五）補充和完善政策框架，并建立相應的工具箱。

貨物貿易外匯管理改革起步較早，結合改革的經驗來看，有些項目沒有統籌考慮，政策的低洼地帶較多，一體化轉型過程中要對監管難點項目做提前設想，總體布局。一是提高核查信息申報質量，加強對企業國際收支申報的業務指導，并進一步規范銀行國際收支申報工作，提高統計數據的質量，保證監測核查效率。二是完善關聯交易管理手段。三是兼顧本幣，實現本外幣協同監管。四是重視發揮市場化手段的運用，減少行政化手段。要求銀行新型融資產品上線要向所在地外匯分局報備，抓大放小，重點關注對本地區跨境收支影響較大的企業主體，提高管理的針對性和有效性，適當引導對地區跨境資金流動較大的企業的預期，在地區外匯收支形勢出現較大偏差的時候，能夠抓住主要矛盾，在不影響企業生產經營，企業成本可控的情況下，通過引導企業的收付匯行為、貿易融資及結售匯周期，實現風險可控。