新形勢下國庫資金風險狀況及防控建議

李玉寶

防范國庫資金風險，確保國庫資金安全，是國庫工作的重中之重。隨著財稅金融體制改革深入、國庫制度體系變革、國庫創新業務發展和新國庫會計核算體系的推行，國庫工作效率明顯提升，服務地方經濟的能力大大增強。但國庫資金風險的表現形式和發生特點也隨之變化，國庫資金風險防范面臨新的考驗。本文從探討國庫資金風險主要表現形式的變化入手，結合國庫資金風險防范面臨的新形勢，對國庫資金風險防范中的難點進行分析，提出做好國庫資金風險防控的對策建議。

一、國庫業務發展呈現新變化

（一）國庫制度體系發生重大變革并逐步完善。2011年以來，總行確立了“總庫制定基本規則或指導意見，分支庫制定實施細則或具體辦法”的制度建設新思路，以會計核算、收支統計、國債管理、國庫監管、現金管理等為主線，出臺了一系列基本制度規定。各級國庫結合地方實際，制定了一系列細則辦法，國庫制度建設進一步完善。

（二）國庫業務創新工作深入開展并呈常態化。近年來，各級國庫加強與政府及相關部門溝通配合，拓寬服務領域，加快業務創新。開通“國庫直通車”，實現補貼資金從國庫賬戶“點對點”直達受益人賬戶；實現國庫直接辦理政府非稅收入的收繳和支撥，提高了財政部門資金調度能力和稅務部門征管效率。

（三）國庫會計數據集中系統在全國推廣運行。隨著國庫會計數據集中系統（TCBS）在全國的推廣運行，各級國庫與支付系統“一點接入、一點清算”，辦理國庫資金匯劃，實現收入直達入庫，支出實時記賬。系統上線后核算模式根本轉變，各級國庫在同一平臺上進行業務操作，預算收入由層層報解上劃轉變為直達入庫，資金匯路向各級國庫全面敞開，國庫資金運行效率大大提高。

二、國庫資金風險的主要表現形式及風險點

（一）數據集中增大了國庫系統的運維與網絡安全風險。數據集中處理基于網絡，使國庫的系統運行、網絡安全風險凸顯。數據集中后，分散的運行風險集中于TCBS，風險影響面擴大。同時，數據集中對網絡的穩定性、可靠性提出了更高要求。網絡質量關系到聯網系統運行效率和質量，一旦網絡故障，會對系統運行造成不良影響。另外，系統網絡聯接著財稅關庫和商業銀行各網點，一旦某個部門出現問題，將影響整個TCBS的運行。

（二）系統功能不盡完善形成潛在的系統操作風險。由于TCBS部分功能設置仍存在缺陷，導致操作過程潛在風險。如為保證系統運行安全，TCBS系統登錄須經用戶代碼、口令和CA證書雙重認證，但實際操作中系統對用戶登錄不同客戶端沒有限制，且在CA證書移除的情況下仍能操作，存在風險隱患。TCBS依托于人民銀行內網，系統的漏洞容易形成風險隱患。

（三）內控制度不完善或滯后于業務發展引發的制度風險。制度風險是制度及規定不能涵蓋國庫業務全過程，存有漏洞或“真空”。一方面，國家法律法規不適應國庫資金風險防范需要。《國家金庫條例》諸多條款跟不上國庫業務現狀，各級國庫推出的制度和辦法權威性不高，資金風險控制力不足。另一方面，制度完善過程存在脫節。按照“分級負責”建設思路，總行在出臺原則性制度的同時廢止原有制度，各級國庫修訂和完善過程存在時間差，導致上下級國庫對業務制度規定銜接不夠。

（四）國庫信息化程度高導致隱蔽性更強的業務操作風險。隨著國庫電算化步伐的加快，國庫會計基礎工作基本交由程序自動完成，系統的使用者蛻變為機械操作員，導致國庫人員對計算機依賴加強，表面上熟練掌握業務，但實質上不了解賬務處理內涵。在這種情況下，責任心不強、風險意識不足等可能帶來操作差錯或責任事故。同時，TCBS具有一記雙訖、資金往來業務由中心統一清算、系統日切強制結賬等特點，一旦出現異常，國庫人員如不能及時發現并處理，會造成不可估量的風險。

（五）監督管理手段相對落后而導致的監管風險日益突出。一是對本級業務監督不到位。如導入集中支付額度信息等操作一人就可完成，且業務不可逆轉。二是對下級國庫缺乏有效監督。在TBS中，上級國庫可以通過核對報表發現業務問題。但在TCBS中，各級國庫為平行關系，業務差錯直接反映在TCBS中心，上級國庫的差錯屏障功能完全消失，風險增大。三是事后監督方式落后。事后監督內容局限于憑證要素、賬務平衡等，且監督是在業務完畢后手工進行，無法實時監控資金清算和電子信息，監督手段落后于業務發展，在一定程度上削弱監督力度，加大監督風險。

（六）追求業務創新帶來的潛在風險不容忽視。一是制度不完善，缺少法律保障。近年來國庫直接辦理政府資金撥付、非稅收入直繳入庫等創新業務逐漸增多，但這些創新大多沒有統一的制度規定，缺乏法律保障，創新業務出現風險，會使工作陷入被動。二是操作欠規范，隱含資金風險。創新業務大多帶有地方特色，業務處理流程、操作步驟無明確制度規定，部分業務在細節處理上經不起推敲，易引發資金風險。三是財政部門持反對意見，易引發部門糾紛。

（七）外部關聯部門違規操作形成外部轉嫁風險波及國庫資金安全。所謂外部轉嫁風險，就是地方政府、財稅和商業銀行等外部單位行為不當產生的風險。如財政部門為完成預算計劃，虛假增長財政收入，違規撥款等；稅務部門提交多年前形成的匯算清繳、超繳多繳退庫，海關審批溢損退庫、刪單退庫等，國庫無法確認其提供文件依據的時效性和權威性；商業銀行代理國庫業務違規操作或經營不善，發生金融風險，波及國庫資金安全等。

（八）機構人員發展現狀將縣支庫演變為國庫資金風險防范的重要環節。一方面，隨著TCBS上線運行，縣支庫成為與中心支庫、省分庫平等的核算主體，資金匯劃等業務操作均獨立完成，對縣支庫核算管理和風險管理能力提出了嚴峻挑戰。另一方面，縣支庫國庫工作人員平均年齡大，學歷低，業務學習和理解能力差，為緩解人員壓力，目前部分縣支庫普遍聘用合同制用工人員參與業務處理，資金風險防范矛盾更加突出。

三、國庫資金風險防控的難點

（一）國庫業務系統存在風險隱患。TCBS上線運行后，仍以TBS為備份系統，中心支庫以上國庫同時擁有兩個有效的支付系統行號，兩套系統同時運行，人為增加資金出口和風險防范環節。

（二）國庫管理體制不夠理順。縣級國庫沒有獨立的國庫機構，國庫管理體制與財政體制不配套，導致基層國庫人員長期配備不足、工作水平低下，國庫資金風險防范難度加大。

（三）國庫法規建設無明確時間表。《國家金庫條例》及《實施細則》雖早已不適應國庫業務發展需要，但由于各種因素，至今尚無明確的修訂時間表，成為國庫法規體系健全的最大阻礙。

（四）國庫地位未得到普遍認同。目前法律、法規賦于國庫對財稅部門的監管權力僅限于業務審核階段，手段也僅為“拒絕執行”和“拒絕受理”，與具有檢查權和處罰權的監管存在很大差距。

四、國庫資金風險防控的對策建議

（一）完善系統功能，強化運維管理，切實防控系統風險和網絡安全風險。一是針對系統功能缺陷，及時升級完善系統，優化提升“機控”在防范國庫資金風險方面的效能。二是強化網絡管理，創建良好的業務環境。一方面，強化系統防御攻擊能力，制定風險預警和應急方案，增加防火墻和入侵檢測系統的防控能力。另一方面，安裝先進的殺毒軟件并及時更新，提高網絡安全程度。三是規范系統備份機制建設，盡快建立TCBS備份系統，停止運行TBS，減少資金風險環節，從根本上提升系統風險防控能力。

（二）促進健全法規，完善制度建設，有效提升內控和風險管理基礎。一方面，盡快修訂《國家金庫條例》及《實施細則》，確定國庫地位、權限和責任，界定法律范圍與執行標準。另一方面，完善和細化與業務發展相適應的國庫制度，制定實施細則和管理補充規定，明確新業務環境下崗位設置、人員職責等，從制度上規范業務，杜絕資金風險隱患。

（三）改進監督管理方式和手段，防范監管風險。一是強化內控制度執行。按照目標責任制要求，排查薄弱環節及風險點，確保核算業務多方控制和制約。二是加強縣支庫管理。采取業務培訓、崗位任職資格考核等形式，促進縣支庫業務水平和風險防范能力提高。三是改進事后監督模式。建議開發相應的事后監督系統，或在數據集中系統中增加事后監督模塊，便于監督人員審核電子信息，及時發現問題予以糾正，提高防范風險的能力。

（四）加大創新業務管理力度，防范潛在風險。一是堅持確有必要的原則。業務創新的目的是促進工作，向社會提供更優質服務，因此必須堅持確有必要的原則，避免為了創新而創新。二是堅持制度先行，把資金安全放在首位，做到有一項創新，就有一項制度規定和操作流程及辦法，明確責任，防止操作風險。三是加強部門間的溝通交流，避免糾紛或摩擦。

（五）加強溝通協作，建立部門間監督制約機制，防范轉嫁風險。一是在預算執行過程中，財稅庫關等相關部門各司其職，及時傳遞相關文件資料，維護預算執行的嚴肅性和準確性。二是發揮財稅庫聯席會議作用，建立部門協調機制，形成部門內外結合、聯合監控，構建全方位、多層次的風險聯防體系，實現國庫資金事前、事中、事后全過程監督。三是采取柜面監督、業務質詢等措施，強化對商業銀行代理國庫業務的監管，減少違規行為，降低外來轉嫁風險概率。

（六）加強隊伍建設，防范道德風險和操作風險。一是開展國庫文化建設，增強干部法治觀念，提升國庫人員職業操守、責任意識、風險意識，促使其養成嚴格執行制度、規范業務操作的良好習慣。二是堅持以人為本，強化教育培訓。結合業務發展開展多層次、多渠道、多領域的培訓，促使國庫干部及時掌握新業務，提高政策理論水平和業務操作技能，防范道德風險和操作風險，更好地履行中央銀行經理國庫職能。