“依憲治國”在依法治國中的核心作用

劉博識+++徐金玲+++隋立雙

十八屆四中全會上通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確指出：“全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢，全面深化改革、完善和發展中國特色社會主義制度，提高黨的執政能力和執政水平，必須全面推進依法治國。”其實， 1999年3月我國就已經將“依法治國”載入憲法，時至今日，談依法治國看似老生常談，實則代表了黨治國思想的進步。依法治國中的“法”并非普通法律，而是指以憲法為核心的法律體系，在這個體系中，憲法是根本和依據。

一、依法治國的核心是依憲治國

憲法中有五個款項充分體現了依法治國與依憲治國的關系。一是規定了我國依法治國的原則，“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”。二是規定了憲法是社會主義法治建設的最高原則，“國家維護社會主義法治的統一和尊嚴”。三是規定了憲法至上原則，“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸”。四是規定了憲法的最高權威，“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企事業組織都必須遵守憲法和法律”。五是論述了法大于權、法高于人的法治觀念，“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”。由此不難看出，依法治國與依憲治國是內在統一的關系，依法治國必須堅持以依憲治國為基礎。

1.法治的最高標準是憲法至上

法治的核心是規范政府行使權力和保障公民的基本人權，終極目標是實現民主和人權的最大化。憲法中關于民主和人權的內容是最全面的。依法治國必須堅持法治，法治必須法律至上，法律至上必須憲法至上，也就是說，依法治國必須堅持依憲治國。

首先，憲法是法律體系的核心。憲法具有最高的法律效力，規定了社會制度、政治制度和組織、個人的活動總則。一切法律、法規、行政規章制度的制定和完善必須以憲法為基礎，不能與憲法抵觸。國家權力機關行使權力的根據是憲法規范或者憲法授權的法律規定，執政黨的行為亦是如此。黨章明確規定：“黨必須在憲法和法律的范圍內活動。”雖然我黨為執政黨，但也不能脫離和違背憲法，更不能凌駕于憲法之上。其次，憲法體現了人民利益至上的思想。“法治就是經人們同意的統治，就是民主的政治，而不是個人專斷。”這是一種契約精神，在這種契約關系中，處于主導地位的是人民，憲法在形式上確保了人民意志的反映。憲法至上也就是人民至上，也就是人民利益至上。保障人民利益至上必須堅持人民在國家中的主體地位。在我國，人民是國家的主人，作為人民意志的最高體現——憲法應具有主人的權威。作為社會主義人民民主國家，人民的意志就是國家的意志，若憲法不能保證絕對的權威，人民民主的國家性質就不能得到保證。再次，憲法是公民的行為準則。憲法在序言中明確規定了國家一切機關、組織和個人不能違背、脫離和凌駕于憲法之上：“本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮斗的成果，規定了國家的根本制度和根本任務，是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量……并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”人民的民主和人權要想得到保障，必須樹立憲法至上的理念，否則，若有凌駕于憲法之上的存在，就可以隨時修改憲法，法律的穩定性就會遭到破壞。依憲治國是法治精神落實最有效的途徑和保障，更是依法治國的最高體現。

2.依法治國需要強大憲法的支持

專制與法治、人治與法治中的概念是相互對立的，后者取代前者是歷史的必然發展趨勢，依法治國亦是順應社會發展潮流的需要。依法治國的關鍵是要堅持憲法的法律依據地位，在憲法規定的范圍內貫徹落實憲法。憲法是法治國家的標志，談法治離不開憲法。首先，要根據憲法制定和完善法律體系。依法治國中的“法”是指以憲法為核心的法律、法規等組成的法律體系，是一個有機的統一體。堅持依法治國，必須保證有完備的法律所依憑。雖然我國自十一屆三中全會之后就開始了法典化的進程，改變了“無法可依”的局面，但相關的配套法律制定不及時，沒有將憲法內容與精神具體化的問題仍然突出。如2004年第四次憲法修正案中增加了“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”。但公共利益的具體規定并沒有法律上的解釋，借“公共利益”規定打“擦邊球”的現象時有發生。確保憲法的實施，在完善憲法的同時，也要加強配套法律建設，確保憲法的“拓展執行力”。其次，依據法律體系維護憲法權威。憲法具有最高的法律效力，是母法。體現憲法的最高法律效力要看憲法規范對法律體系的控制。但目前仍有部分規范性文件與憲法精神和內容相斥。如憲法第三十三章第三十五條規定：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由。”但1989年10月全國人大常委會第十次會議通過實施的《中華人民共和國集會游行示威法》的相關條文與此規定出入較大，在第七條中規定：“舉行集會、游行、示威，必須按照本法規定向主管機關提出申請并獲得許可。”這條規定限制了公民的集會游行示威權利。類似現象不在少數，憲法的權威受到嚴重挑戰。樹立憲法權威，必須對違背憲法精神的法規進行修改和撤銷，這也是依憲治國最直接的形式。再次，依據憲法保障公民的基本權利和義務。憲法的權威基礎在于最大限度地保護公民權利。由于人民享受的權利和義務過多，憲法只是規定了基本的內容，涉及具體情況要通過其他法律體現。在權利方面，憲法規定了公民的政治權利，如：選舉權、被選舉權;人身權利和自由;社會經濟權;男女平等權等。同時也規定了公民在行使權力時不得侵犯國家和公民的合法利益。在義務方面，憲法規定了教育、納稅、維護國家統一和民族團結、愛護公共財產、尊重社會公德、維護國家安全等。公民的權利和義務是相輔相成的，沒有無權利的義務，亦沒有無義務的權利，二者缺一不可。

二、“依憲治國”存在的問題

自1982年憲法頒布以來，為推進依法治國發揮了重要作用。但不能否認，由于中國封建的“人治”思想和十年動亂的影響，我國公民憲法意識缺乏，法制體系不完善，監督機制不健全。作為國家的母法，憲法的作用沒有充分體現，依憲治國的道路任重道遠。

1.公民憲法意識缺乏

憲法是好法，這是公認的，但這并不代表憲法就已經盡善盡美了，也不意味著得到人民的信賴。憲法是大法，所以規定的都是原則性問題，而人們在日常生活中接觸更多的是具體的、與生活密切相關的法律法規。如行政處罰法、刑事訴訟法、經濟合同法、民法、刑法等，很多人習慣將這些法律法規作為個人行為的準則，導致憲法只有名，沒有實，被當成政治性宣言。所以憲法的位置十分尷尬，地位至高無上，使用時徒有虛名。憲法在序言部分明確宣告：“必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”但實踐中卻是名義上的至上法律效力，涉及到法律依據時出現有法律依法律，無法律什么都不依的現象，就連司法也是敬而遠之。“憲法不是法”的觀念一直滯留在人們的意識中，憲法觀念淡薄，群眾基礎薄弱，權威弱化，一些國家權力部門以權代法、以言壓法時而發生，重政策輕憲法。很多執法單位，特別是公安機關簡單、粗暴執法，為追求效果忽視人權，違背了憲法的基本準則。作為根本大法的母法未能得到充分的落實，要么是意識不到人格尊嚴受到憲法保護，要么知道違反憲法仍踐踏憲法尊嚴，這不能不說是法律的悲哀，更是憲法的悲哀。

2.憲法修改易受政策因素左右

在我國歷史上，憲法都是為了維護政治統治而制定的，作為政治工具，我國第一部憲法的制定就是如此，是為了保證和貫徹黨的路線的執行。1975年、1978年修改的憲法由于歷史局限性已經趨于名存實亡。十一屆三中全會以后，為了適應黨的戰略決策，在1954年憲法的基礎上，公布實施了新的憲法，并于1988年、1993年、1999年、2004年通過了憲法修正案。但這四次修改是在十三、十四、十五、十六大召開后修改的。這就形成一種思維定式：黨代會提出新政策，人民代表大會就要修改憲法保持同步。當然，由于社會的發展，憲法也需要與時俱進，完善內容，但如果將黨的政策調整變成制度調整，并上升到憲法的高度，就嚴重地侵犯了憲法的地位。其實，黨和國家的政策性調整不能作為憲法更改的理由，若將重點放在將方針政策寫入憲法，以期通過憲法的最高效力達到法律的認可，那么在憲法規定無法落實時，這也就是象征性的意義，無外乎希望通過憲法的政治性和原則性提高地位。因此，保證憲法的實施應為重中之重，而不是頻繁修改憲法。同時，若長期用修正案的方式修改憲法，必將會導致人們缺乏對憲法的全面認識，亦會導致憲法中新舊條文混雜，嚴謹性被破壞。

3.法律體系不夠完善

憲法的母法地位決定了其是一切法律法規的依據。但由于憲法的原則性和概括性強，人們生活卻是具體和變化的，這也是憲法被人們思想上忽視的主要原因。因此，提高人民的憲法至上意識，必須將其轉化為容易被公民接受的法律，消除人們對憲法的模糊理解和認識。“憲法要想在現實中得到落實，首先必須圍繞憲法建立一個完善的法制體系，通過這個法制體系把憲法的精神和原則與豐富多彩的社會現實連接起來，給立法者、執法者、司法者、守法者一個相對具體的遵循原則。”雖然當前我國圍繞憲法已經制定了數以萬計的法律、行政法規、地方性法規和行政規章，但隨著憲法的修改，與其新增的內容相配套的法律出臺卻不夠及時，特別是一些社會性保障法律還有空白，個別與新憲法相沖突的法律也沒有廢止，不同部門之間的法律仍存在沖突等現象，導致適用性混亂，依據不同的法律規定判決的結果差異較大。諸如此類問題還很多，要想憲法為法治環境提供堅實的保證，必須加強社會主義法制建設，建立一個以憲法為依據，服務于人民的、完善的法律體系。

4.監督機制和制度匱乏

有實踐功能的理論才具有現實意義。憲法生命力的長短取決于能否在社會各個領域中得到有效的實施，是否在公眾心中具有最高法律權威和效力。從現實來看，我國的憲法只是浮于表面，并沒有深入到群眾的生活規范和權利保障中。雖然憲法的重要性越來越被認可，但很多都停留在口頭上，沒有進一步制定可靠的機制，更沒有建立有效的制度。很多人將憲法形象地比喻為“寫著人民權利的紙”，而不是保證人民權利和義務的“法”。憲法中明確規定了全國人民代表大會是憲法監督機關，但憲法的制定機關也是全國人大，這就違背了任何人都不能成為自己案件的法官的司法原則。若取消全國人大的憲法監督職責，那么憲法在運行中就缺少審查的機關。每年我國都會出臺大量的行政法規，若沒有違憲審查機制，試問怎能保證出臺的法規與憲法不發生沖突，又怎能確保憲法的至上權威。而與憲法相抵觸的法律法規在某些案件的審判中被使用，人們對憲法的地位就會產生疑惑，依憲治國必然成為一紙空談。因此，當前我國急需建立憲法審查機構，確保憲法的權威性，讓憲法“接地氣”，真正走進人們的日常生活中，成為人們的行為準則。

三、加強“依憲治國”的實施途徑

習近平總書記在首個國家憲法日曾強調：“憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，是黨和人民意志的集中體現，具有最高的法律地位、法律權威、法律效力……堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。堅定不移走中國特色社會主義法治道路，堅決維護憲法法律權威。”再好的憲法，如果不能得到實施，就如同紙上的文字，墻上的口號，只有將憲法變成人民的行動指南，才能確保憲法的目的和價值真正實現。

1.宣傳和培養憲法意識

公民的憲法意識是指公民結合生活對憲法精神與內容的認知和理解。加強公民的憲法意識是我國社會主義法治建設的應有之義。首先要采取多種形式加強宣傳。宣傳的內容主要包括憲法的價值、理念、知識，讓人們知道何為憲法，了解憲法賦予的權利和義務，認清保障權利的方法，使公民認識到憲法并非高高在上的“天書”，而是貼近現實生活、所有公民都必須遵守和維護的準則，更是維護公民基本權利最尖銳的武器。其次要培養國家機關人員的憲法意識。憲法的核心是保障公民基本權利和限制政府權力，這就要求國家政府機關人員在行使權力時要樹立憲法意識，履行憲法賦予的職責，對侵犯公民權利等違憲行為要堅決杜絕。要加強培養基層執法機關的憲法意識，將憲法中抽象的文字法律轉化為現實生活中具體的方法措施，確保憲法意識日常化。通過宣傳和培養，提高全體公民的憲法信仰，將憲法轉變為人們的日常行為準則，打牢實施憲法的社會基礎，真正深入到人們的心中。

2.健全和完善憲法適用渠道

憲法中原則性、概括性的內容較多，導致操作性差。人們常常將憲法定位為綱領、宣言，認為憲法是不具備法律效力的法。其實，憲法作為根本大法，前提是法，在公民的日常生活中應該發揮其應有的作用。首先要堅持立法適用。國家中所有的法律和細則的制定都要依據憲法，將憲法的原則性、概括性規定具體化、實用化。我國憲法的內容涉及政治、經濟、文化等各個方面，內容十分全面，這也導致過于宏觀和籠統。這就要求加大憲法轉化力度，將沒有制定和解釋的領域以立法的形式落實，在憲法中尋找法律的合理性，確保法律的合憲性，讓憲法真正走進人們的生活中，在各個方面彰顯憲法權威。其次要解釋適用。憲法解釋是指國家專門的機關對憲法內容的范圍和含義進行說明與補充。依照憲法原則對具體案件進行合憲性解釋，為適應憲法的實際運用作出專門的解釋以提高憲法的可操作性。但在實際中，憲法解釋并沒有付諸于行動中，削弱了憲法的適用性。如憲法因內容廣泛無法為法官提供可行性的裁量標準，在公民基本權利保障上，給予法官較大的自由裁量權，最終，憲法只能作為說理的依據，判決的援用，這就需要通過憲法解釋工作將憲法含義實證化，發揮憲法的依據作用。

3.建立違憲審查機制

保證憲法的實施除完善憲法內容、提高公民憲法意識外，也需要行之有效的違憲審查機制，用憲法保證法律的正確性，真正將憲法作為最終判斷標準，而當前我國更多的是憲法監督，并沒有真正地啟動違憲審查機制。違憲審查機構主要由全國人大及其常委會承擔，但全國人大一年召開一次會議，時間也就十天左右，需要討論的議案非常多，不可能就違憲案件進行審查。根據1993年3月14日的《關于修改憲法部分內容的建議的說明》第七十條規定，全國人大可以設立專門委員會性質的憲法監督委員會。汲取國外經驗，我國可通過設立全國人大憲法委員會作為專門的違憲審查機構，通過憲法修正案規定全國人大憲法委員會的憲法解釋權和違憲審查權，對全國所有國家機關實行憲法監督。全國人大憲法委員會的成員可通過人大選舉產生，主要由在最高法院和最高人民檢察院工作五年以上的專業人員組成，并實行專職化。在受理爭議案件上，不僅可以審查國家機關制定的法律、法規是否違憲，還可受理公民的審查建議。對于普通的法律，全國人大憲法委員會的裁決立即生效;對于人大制定的基本性法律，需提請人大復議，以人大復議結果為準。設立全國人大憲法委員會是立足我國國情，具有中國特色的違憲審查機制，并不會削弱人民代表大會的領導地位。或許執行時會帶來權力運行機制的一些變化，出現一些弊端，但這并不能抹殺違憲審查機制對樹立憲法權威、推動依法治國的重要作用。

4.樹立憲法權威

我國是中國共產黨領導下的社會主義國家，這就要求依法治國必須在黨的領導下，同時黨的領導又必須遵守憲法及其相關法律體系規定。憲法至上則是人民利益至上，我黨的宗旨是全心全意為人民服務。黨要堅持以憲法為基礎，在憲法規定的范圍內決策。憲法的修改也是檢驗黨的路線、方針、政策是否順應民意，是否符合社會發展潮流的重要標志。依法治國合乎黨和人民的意愿，黨理所當然要帶頭執行，維護憲法及其法律體系的權威，不能有超越法律的特權，否則，必會損害黨的形象，削弱黨的威信，破壞法律的尊嚴。但在現實生活中，人們經常存在疑問：到底是法大還是首長大。鄧小平曾對此問題明確指出：“糾正不正之風，打擊犯罪活動中屬于法律范圍的問題，要用法制來解決，由黨直接管不合適。黨要管黨內紀律的問題，法律范圍的問題應該由國家和政府管。黨干預太多，不利于在全體人民中樹立法制觀念。”堅持黨的領導并非是跳出法律規定之外，黨也要在法律法規的范圍內行使權力，二者不是對立的關系，而是統一的整體。黨法分開是相對的，而不是絕對的，更不是割裂和矛盾的。要想使依法治國的內涵和精神成為全國人民的共識，必須堅持黨的領導，貫徹黨的意志，決不能脫離黨的領導將司法權下放給法官，實行西方的司法獨立。只有堅持在黨的領導下的依憲治國才能真正實現具有中國特色的依法治國之路。

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（作者單位：鞍山廣播電視大學，鞍山師范學院，77231部隊）