四中全會后地方人大立法應研究把握的幾個問題

張云劍

黨的十八屆四中全會對完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系作出了部署，地方立法是國家法律體系的重要組成部分，肩負著法治中國建設承上啟下的樞紐作用。全會決定關于立法工作的一些新思維、新概念、新提法及由此產生的相關問題，需要地方人大在今后的立法工作實踐中研究把握。

第一，關于人大及其常委會主導作用問題

立法的主導作用，主要體現在立項、起草和審議三個環節。從目前地方立法實踐來看，這三個環節都有加強的空間，尤其是立項和起草兩個環節空間更大。據不完全統計，我國地方立法超過95%是政府部門提請并起草，人大常委會、專委會、代表或委員聯名非常少。實際工作中，人大的作用更多地表現在對法規的審議，而不是全面主導立法。全會決定“發揮人大及常委會在立法工作中的主導作用”，地方人大要想切實加強主導作用，需要考慮抓手和切入點：一是通過強化專委會在地方立法提案中的作用，大幅增加人大自主提請立法數量。人大設置專委會的初衷是為滿足某一領域工作需要，而實際情況是專委會在立法提案、起草、論證、協調及計劃、規劃編制中的作用在削弱，主要原因是專委會立法監督對口的業務范圍非常寬泛，而機構建設又相對較弱、工作經費普遍不足，導致專委會在立法工作中“心有余而力不足”。可重點考慮兩個方面：（1）有效保障專委會人力、財力，解決編制短缺、人手不夠、經費不足的問題。（2）強化專委會立法提案權，重點解決當前“不痛不癢”的立法多，而事關重點領域的基礎性立法卻很少的問題。建議凡是地方有必要立法而政府又不提出的項目，都可由對應的人大專委會自行提案、自行組織起草并送審。二是進一步提高常委會審議法規的效率、質量，強化審議把控能力。嚴格執行法律案審議前提前送達人大代表或常委會組成人員的時間規定，讓代表、委員們有更多時間研究、了解、審議法律案，提高審議質量。對于部門間爭議較大的條款，如果協調環節始終不能達成一致意見，既可以另行單獨表決，也可以直接由人大常委會審議、修改、確定并通過，而不總是受制于政府及其部門的立場。人大常委會審議不應只是為滿足形式上的程序要求，可以也應該對立法重點、難點問題進行直接的現場審議把控，既回歸常委會審議角色定位，防止常委會分組審議流于形式，也彰顯人大權力機關應有的權威。

第二，關于賦予設區市地方立法權問題

賦予設區市地方立法權的聲音由來已久，早在1982年修改地方組織法時，考慮到一些較大的市政治、經濟、文化地位的特殊性，規定省會市和國務院批準的較大市具有地方條例的“擬訂權”，1986年重修地方組織法將“擬訂權”改為“制定權”，兩次修改雖然一字之差，體現的卻是設區市地方立法權本質跨域。2000年制定立法法時，又將較大的市立法權擴大到經濟特區所在地的市。四中全會決定全面放開范圍，賦予所有設區市地方立法權，既順應了時代發展需要，也順應了深化改革的需要，既有利于設區市根據本地情況運用立法手段解決實際問題，也保障了人民依照憲法實現當家作主管理本地事務的權利。需要把握的主要有兩點：一是設區市地方立法權限范圍。省級地方立法和設區市地方立法的界限關系，如果處理不好很容易交叉和重疊。從賦予地方立法權的目的來看，設區市地方立法更應該體現地方特色，著力解決當地面臨的實際問題，尤其是那些不能通過全國、全省統一立法解決的問題，如有關市政公用設施維護、城市綠地保護、市容環境衛生、城市居民養犬、煙花爆竹燃放、城市綜合執法等問題，不應該也沒必要通過省級立法解決。另外，對于本地特殊的事務，如三清山的保護、婺源鄉村開發、景德鎮陶瓷發展等，當然也適宜由設區市進行地方立法，而不應上升到省級層面。二是設區市人大立法能力問題。除省會城市和較大的市外，設區市人大都沒有立法工作基礎，在機構設置、人才儲備等方面先天不足。據不完全調查，沒有立法權的設區市人大基本沒有設置法制委員會，法制方面業務主要由內務司法委員會承擔，機關法律方面的人才也普遍比較缺乏，常委會委員中有法律專業背景或從事過法律事務的委員更是鳳毛麟角。在這種情況下，如何保障設區市地方立法的質量要打一個問號，也是省級人大在今后工作中應該重視的問題。

第三，關于民主立法公眾參與問題

民主立法不僅是提高立法質量的根本途徑，也是保障立法公正的根本途徑。要實現民主立法，就需要拓寬公眾立法參與渠道，充分反映并尊重公眾在立法博弈中的利益訴求。全會決定“深入推進科學立法、民主立法”。從當前地方立法工作實踐來看，立法的部門利益傾向較為嚴重，部分立法甚至成為部門攬權、要錢的工具，影響了立法的公正和質量。如何從源頭上保障立法公平正義，有效拓寬公眾參與立法渠道，需要考慮兩個操作層面的問題：一是如何保障公眾參與的積極性。即便立法案通過電視、報紙、網絡等媒體公開征求意見，公眾參與立法的熱情也是一個問題。全會決定要“拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規規章草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制”，如果地方人大在立法征求意見過程中，再考慮設計一些精神的或物質的激勵措施，效果可能會更好。二是如何保障公眾參與的有效性。盧梭曾經說，“立法需要最高的智慧”，如何提高公眾參與立法的有效性，可考慮以下途徑：（1）重點發揮律師團體、專家團體，尤其是行業協會在參與立法中的作用，主要是認真落實四中全會提出的立法項目征集和論證制度、重大利益調整論證咨詢制度和立法專家顧問制度。（2）高度重視并強化人大代表、常委會委員在立法提案、起草、論證、協調、審議全環節的主體作用。人大代表、常委會委員由人民選舉產生，最能代表人民利益。立法法規定人大代表或常委會委員聯名是7個立法提案主體之一，全會決定也明確提出要“堅持人民主體地位”“健全法律法規規章起草征求人大代表意見制度”，應該說人大代表、常委會委員是最合法，也是最有效的公眾參與渠道，應該高度重視。可考慮將人大代表、常委會委員按界別進行分組，對口歸入人大各專門委員會重點聯系，以便于閉會期間代表、常委會委員在人大專門委員會的立法和監督工作中發揮主體作用。

第四，關于地方憲法實施和監督問題

立國在于立憲，治國則首要在于行憲。對憲法實施的好壞，既表現為憲法之下所有法律、法規、規章及規范性文件依據憲法制定、所有的社會行為合乎憲法要求，更表現在對違反憲法行為的嚴格追究與糾正，以及為彰顯憲法權威而設置的特殊程序。全會決定“健全憲法實施和監督制度”“完善全國人大及其常委會憲法監督制度”，因此可以預見今后全國人大將增設相應機構或者指定現有內設機構承擔該項職能，而根據我國現行法律，憲法實施和監督的主體只能是全國人大及其常委會，地方人大在制定地方條例時，如何對立法是否違反憲法進行審查存在一些尚需界定和落實層面的問題：一是地方人大常委會是否也應有對應機構承擔地方立法憲法監督職能。如果有對應機構，那么這項職能如何定性，是嚴格意義上的憲法監督職能還是一般意義上的合法性審查職能。二是地方人大在立法過程中是否應增設憲法監督環節。現行地方立法審查主要是事后備案審查，立法條款是否違憲主要依賴立法在起草、論證、協調、審議過程中法制統一性的認識、理解和把握，而在當前政府部門主導立法的情況下，立法的憲法統一性最容易被忽視。因此，地方人大在立法過程中是否應單獨增設憲法監督環節，或在二審時由人大法制委的審查報告明確憲法監督結果，是一個值得深思的重大問題。三是對地方現行有效的條例是否應進行全面的憲法監督清理。全會決定明確提出“一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正”，按照憲法監督的一般性要求，違憲行為既包括公民、法人、社會團體的行為，也包括具體的行政行為和抽象的立法行為，因此對地方現行有效的條例，如果存在違反憲法的情況，是否應進行全面的憲法監督清理，也是一個值得把握的問題。

（作者單位：江西省人大教科文衛委）