要避免和糾正立法中的“四化”現象

陳延榮

黨的十八屆四中全會提出，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵。當前，中國特色社會主義法律體系已經初步形成，但是立法質量還不高，主要表現在部門主導頑癥難消、公眾參與實效不足、立法沖突現象突出、在某些領域還存在立法漏洞、立法中的庸法現象還一定程度存在以及立法觀念、制度、程序、技術等諸多方面的問題。如何發揮立法的引領和推動作用，更好為改革開放保駕護航，是擺在我們面前的重大課題。筆者認為，要提高立法質量，就要避免和糾正立法中的“四化”現象，使立法權回歸到人大主導的格局上來，回歸到公眾更多參與的軌道上來。

去“行政化”，回歸到人大立法的主導地位。黨的十八屆四中全會提出，健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制。我國的立法很大程度上是政府主導型，原動力來自于政府及其部門，從某種情況來講，可以說是按長官意志在立法、修法、廢法，人大難以影響立法的實質性內容，導致了法律制定中的錯位。政府制定規則，借法固權、以法擴權、憑法爭權難以避免，一定程度上損害了立法公正。要使法律準確反映經濟社會發展要求，更好協調利益關系，必須去立法上的行政化，要回歸到人大立法的主導地位上來。一是在黨的領導下，充分發揮作為國家權力機關在立法中的主導作用，不斷完善立法重大事項向黨委請示報告制度，立法規劃的編制和重要立法項目的制定報黨委討論決定;健全完善立項論證制度，尤其要對立項的現實必要性、緊迫性和要解決的問題等逐項進行有針對性的研究、討論，真正做到慎用立法資源。二是在立法權限上處理好人大與政府的關系，進一步明晰法律與行政法規、地方性法規與政府規章的界限，改變由政府主導決定立法的狀況。比如，隨著中國特色社會主義法律體系的形成和市場經濟體制的完善，對那些授權立法的事項，經過實踐檢驗，制定法律的條件已經成熟的，應當由全國人大及其常委會及時制定法律。三是要始終把民主立法貫穿于立法工作的全過程，把調查研究作為立法工作的第一切入點，深度整合資源充分發揮各方力量，除重視政府及部門對立法的基礎支撐作用外，要重點發揮好專家學者、基層人大在法律立項、論證、調研、起草等方面的參謀智囊作用，不斷增強立法的民主性、科學性，確保制定的法規符合國情省情民意，為廣大人民群眾所接受并自覺遵守執行。

去“地方化”，始終堅持做到法制統一。我國地域遼闊、人口眾多，從立法體制角度來講需要地方立法。按照立法法規定，地方性法規不得與法律、行政法規相抵觸。但是由于主、客觀原因，中央與地方的立法沖突歷來存在，中央與地方的立法權劃分一直隨著中央與地方的利益劃分狀況而變化，地方化現象較為普遍，地方立法之間差異較大，分散的地方保護的法規帶來的副作用也不小，為執法和公民守法帶來困難。法制統一是維護國家統一、政治安定、社會穩定，促進經濟協調發展和社會全面進步的基礎，是完善社會主義市場經濟的重要保障。要去立法上的地方化，始終做到既要突出地方特色，更要做到法制統一。一方面，堅持以憲法為依據，深入貫徹立法法，正視我國目前地區間發展不平衡，經濟成分、利益主體等日趨多樣化的實際，按照法制統一的要求，在制定好實施性法規的同時，加強創制性立法，正確處理好堅持法制統一與突出地方特色的關系，切實做到所制定的法規符合實際，管用好用;另一方面，要牢牢把握地方立法的“不抵觸原則”，使每一部法規既不與憲法、法律、行政法規的具體規定直接抵觸，也不與其所確立的基本原則和法律制度間接抵觸。

去“部門化”，正確處理好公共利益與部門利益的關系。立法成為一些部門占有權力資源的方式和分配既得利益的手段，通過行政立法，借法擴權，與民爭利，為本部門的行政行為尋求合法外衣，導致了立法行為部門化，部門立法利益化，部門利益合法化。去立法上的部門化，依法合理地規范部門行為，防止利用法規不適當地強化部門利益而損害人民群眾的利益，保證法規的公正性和嚴肅性。一是人大要發揮統籌協調作用，主動介入，加強與政府的整體協調，推動政府加強對相關部門立法工作的統籌，界定好行政權的范圍，要從強化公民義務和政府權力向強化公民權利和政府職能轉變，既要考慮到執法部門應有的權限和利益，更要考慮到涉及全體人民的公共利益。二是要正確處理好權力與權利、權力與責任的關系，堅持職權法定、程序法定、監督有效，做到權力與部門的責任緊密掛鉤、權力與部門的利益徹底脫鉤。三是要處理好有關部門之間的職責劃分，凡涉及其他部門職權的，要進行充分協商，力求達成一致，防止“部門利益法制化”，維護立法的嚴肅性。

去“短期化”，正確處理好法規的現實性與前瞻性的關系。由于社會實踐的快速發展，立法所賴以存在的經濟基礎和社會生活處于急速的變化之中，立法者更多考慮的是現實的格局，而考慮正義的原則、考慮法律的內在理性不夠，同時由于立法者不愿意去觸及深層次的問題，導致立法的前瞻性和現實性兼顧不夠，立法中的戰略考量做得不好，立法中定的功能體現不充分，修法過于頻繁，損害了法律的嚴肅性。要去立法中的短期化現象，必須正確處理好法規的現實性與前瞻性的關系，一方面要及時把改革發展中成功的經驗用法規形式固定下來，用以解決改革和建設中的現實問題，為改革發展提供可靠的法制保障;另一方面要增強法規的前瞻性，注意為深化改革留有空間和余地，把法規的“定”和改革的“變”有機結合起來，使法規內容科學規范，相互協調。

（作者系四川省巴中市人大常委會黨組書記、主任）