司法體制改革背景下省以下地方人大監督司法工作的思考

熊艷喜

黨的十八大報告明確提出，支持人大及其常委會充分發揮國家權力機關作用，依法行使立法、監督、決定、任免等職權，加強對“一府兩院”的監督，確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權[1]。習近平總書記在主持中央政治局第四次集體學習時強調，要努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義[2]。司法公正是社會正義的底線，加強和改進對司法工作的監督，既是地方人大及其常委會正常履行法定職責，進一步改進工作的現實需要，也是落實中央精神要求的具體體現。

一、司法體制改革及其對省級以下地方人大監督司法工作的影響

1.司法體制改革的背景

黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出了加強社會主義民主政治制度建設，推動人民代表大會制度與時俱進，推進人民代表大會制度理論和實踐創新，健全“一府兩院”由人大產生、對人大負責、受人大監督制度[3]。與此同時，《決定》對深化司法體制改革作了全面部署，提出推進法治中國建設，要確保依法獨立公正行使審判權檢察權，改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適度分離的司法管轄制度，保證國家法律統一正確實施[4]。

2.司法體制改革的重點內容和基本方向

中央全面深化改革領導小組第二次會

議審議通過的《關于深化司法體制和社會體制改革的意見及貫徹實施分工方案》，明確深化司法體制改革的目標、原則，制定了各項改革任務的路線圖和時間表。中央全面深化改革領導小組第三次會議審議通過的《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》（以下簡稱《改革框架意見》），對若干重點難點問題確定了政策導向。主要是，司法體制改革試點應堅持頂層設計與實踐探索相結合，積極穩妥推進的基本原則，涉及四項改革：一是完善司法人員分類管理;二是完善司法責任制;三是健全司法人員職業保障;四是推動省以下地方法院檢察院人財物統一管理。在東、中、西部選擇上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海六省市先行試點。同時，針對七個問題提出政策導向：（1）對法官、檢察官實行有別于普通公務員的管理制度;（2）建立法官、檢察官員額制，把高素質人才充實到辦案一線;（3）完善法官、檢察官選任條件和程序，堅持黨管干部原則，尊重司法規律，確保隊伍政治素質和專業能力;（4）完善辦案責任制，加大司法公開力度，強化監督制約機制;（5）健全與法官、檢察官司法責任相適應的職業保障制度;（6）推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理;（7）完善人民警察警官、警員、警務技術人員分類管理制度[5]。

3.當前的司法體制改革對省以下地方人大監督司法工作的影響

司法體制改革的目標，是建設公正、高效、權威的社會主義司法制度。十八屆三中全會《決定》提出，改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理。《改革框架意見》明確了試點地區省級統管的改革路徑：對人的統一管理，主要是實行司法人員分類管理，建立法官、檢察官員額制和符合司法規律的辦案責任制，建立法官、檢察官統一由省提名、管理并按法定程序任免的機制;對財物的統一管理，主要是建立省以下地方法院、檢察院經費由省級政府財政部門統一管理機制。司法體制改革的目標明確、路徑清晰，就是改變長期以來我國司法人員和地方法院、檢察院經費按行政區域實行分級管理、分級負擔的體制，以此排除地方不當干預。具體而言，就是要切割省級以下法院、檢察院與屬地政府之間關于人、財、物的聯系，以此打破長期以來飽受詬病的“司法地方化”問題。司法體制改革屬于頂層設計，牽一發而動全身。改革的重點內容和基本方向既出，必然涉及省級以下地方人大及其常委會職責職能的調整和變化。由此，帶來兩個疑問：（1）司法體制改革破局“司法地方化”，還要不要省級以下地方人大對“兩院”的司法活動進行監督？（2）司法體制改革進程中省級以下地方人大如何對“兩院”的司法活動進行監督？誠然，無論最終的結論如何，省以下地方人大監督司法工作都面臨著現實的調整和轉型。

二、司法體制改革背景下深化省級以下地方人大監督司法工作的必要性

習近平總書記強調，凡屬重大改革都要于法有據。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的

引領和推動作用[6]。當前，司法體制改革在試點和穩步推進之中，在此背景之下強調深化省級以下地方人大監督司法工作的必要性，主要有以下四個方面的理由：

1.法理上的正當性

人民民主專政是我國的國體，代表著國家政權的根本屬性，意味著人民是國家的主人。人民代表大會制度是我國的政體，是國家的根本政治制度。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。各級人民代表大會則是各級人大代表代表人民行使管理國家和地方事務權力的載體與平臺，是國家的權力機關。各級國家行政機關、審判機關和檢察機關即“一府兩院”由相應的各級人大產生，對其負責并受其監督。我國政權的權力來源以及權力結構，決定了省級以下地方人大監督由其產生的地方“兩院”具有天然法理上的正當性。

2.現行法律的規定

《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》分別對我國國家政權的性質、組織形式以及中央和地方國家機關相互間的縱、橫向權力分配結構與制約機制進行了法律確認。尤其是監督法還就各級人大常委會對“一府兩院”的監督作出了專門規定。因此，只要法律規定的“在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規和上級人民代表大會及其常委會決議的遵守和執行”;“聽取和審查本級人民政府和人民法院、人民檢察院的工作報告”; “監督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作，聯系本級人民代表大會代表，受理人民群眾對上述機關和國家工作人員的申訴和意見”以及依法選舉或罷免“兩院兩長”、任免或撤銷“兩院”工作人員法律職務等法定職權未變，省級以下地方人大及其常委會對同級“兩院”的司法監督也就責無旁貸，既是權力更是責任，不得放棄也不容懈怠。

3.司法體制改革的路徑要求

從《改革框架意見》本身看，將司法責任制作為改革試點的重點內容之一，為防止法官、檢察官濫用權力，強調需要同步研究健全對司法權力的監督機制，其中指出運用信息化手段，加強和規范對司法活動的監督;加大司法公開力度，全面推進辦案工作全程錄音錄像、生效裁判文書上網;充分發揮律師在訴訟中的作用，以確保司法權依法公正運行。這些只是指明下一步監督法官、檢察官依法行權的手段和措施，并沒有調整和改變監督主體的任何意思表示。特別是《改革框架意見》明確試點地區省級統管改革路徑，其中對人的統一管理，強調建立法官、檢察官統一由省提名、管理并按法定程序任免的機制。這無疑也意味著省級以下地方人大的任免權和監督權沒有任何調整與變化。

4.司法現狀的客觀需要

當前，地方“兩院”司法隊伍的素質普遍不是太高，與法治社會法官、檢察官隊伍建設精英化的要求尚有相當的差距。同時，司法不公的現象和司法腐敗案件時有發生，個別地方甚至較為嚴重，人民群眾對此意見很大。這些都是不可否認的客觀現象和事實，需要地方人大的依法監督。當然，也正是當下司法體制改革利劍所指，欲加以解決的突出問題。但實事求是地講，造成司法不公、影響“兩院” 獨立行權的因素很多。此次司法體制改革，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，意在切斷省級以下地方政府從人財物方面對司法工作的掣肘和干預，并非意在排除人大的依法監督。實踐證明，人大的依法監督不僅無礙“兩院”依法獨立行使審判權和檢察權，反而是一種有力的支持和幫助。與此同時，司法機關從中央到地方四級分層設置的現狀，決定了單純依靠司法機關系統內自上而下的層級監督或法律監督，因監督權行使的非閉合性以及監督鏈條過長，并不能完全杜絕司法不公、不嚴等司法弊端，這一客觀現實也需要地方人大積極行使司法監督權。其次，省以下司法機關人財物的省級統籌，無疑會令省級以下司法機關行權獨立性缺失的可能性大增，使得法定的獨立行權接受層級監督的意義喪失殆盡，來自系統內部上級機關干擾下級機關導致司法不公的可能性增大，省以下地方人大積極行使司法監督權恰好可以在一定程度上抵消甚至消弭這種可能的負面影響。從這個意義上講，無論是此次司法體制改革中還是改革后，省級以下地方人大的司法監督權不僅不能弱化，反而應當加強。

可見，隨著司法體制改革繼續探索和不斷深化，省級以下地方人大的司法監督工作也應當因勢利導地進一步加強，監督司法工作的方式方法也亟待深入研究和進一步拓展創新。

三、當前省級以下地方人大監督司法工作尚存的薄弱環節

1.對人大司法監督的認識存在不足。監督法出臺后，雖然對人大監督的認識有新的提高，但在司法監督工作中，無論是監督者還是被監督者，還存在著不同程度的模糊認識。一是“監督無用論”，認為人大監督司法工作不關注個案，不解決具體問題，起不到應有的監督作用;二是“監督干預論”，認為人大只能對司法機關進行原則性的宏觀工作監督和法律監督，不能介入具體案件，否則會影響司法裁判，干預獨立司法;三是“監督過場論”，認為人大是權力機關，不是司法機關，對司法機關辦案整體情況缺乏深入的調查了解，實施監督條件不足、必要性不大，監督工作只能是走走過場而已。

2.司法監督工作方式應用不夠、剛性不足。監督法賦予地方人大常委會聽取和審議專項工作報告、組織執法檢查等七種監督方式，但在實踐中沒有得到充分應用，尤其是質詢、組織特定問題調查等剛性監督手段很少運用。撤職案的審議和決定涉及黨委對組織人事的決定權問題，不敢輕易獨立啟動。在監督司法工作的具體過程中，由于綜合運用各種監督方式不夠，對發現的問題缺乏有效的解決辦法，使監督效果打了折扣。

3.人大司法監督機制不完善，工作力度和深度不夠。對“兩院”司法監督，人大應圍繞哪些內容，采取什么方法進行監督，監督應達到什么標準，監督不作為或監督不力的責任等，法律無具體規定，各地的做法也不盡相同，致使人大對“兩院”監督始終處于摸著石頭過河的階段。表現為彈性監督多，剛性監督少;程序性監督多，實質性監督少;隨機性監督多，有針對性解決問題監督少;常規性監督多，新問題監督少。監督手段往往流于形式。如開展執法檢查、組織人大代表視察時間安排短，程序格式化，所了解的大都是書面報告的內容，看到的主要是成績，反映的主要是困難，形式上緊鑼密鼓，實際則是浮皮潦草，難以深入掌握司法機關的具體工作情況和案件辦理情況。對具體問題，調查核實不深入，剖析不夠，難以找準問題癥結，因而提出的意見和建議不專業或不具體，收效不大。

4.人大監督力量相對薄弱。對“兩院”進行法律監督和工作監督是一項專業性很強的工作，要求監督者必須懂政策、熟法律，必須有較高的政治素質、思想素質和業務素質。目前現狀離這一要求還有一定差距。一是專業人員缺乏。在人大代表中，具有法律專業知識的人員較少，在常委會組成人員中更少。二是人大代表中絕大多數未從事過司法工作，在“兩院”司法監督工作中缺乏應有的實踐和經驗，影響監督的權威。同時，我國關于人大代表和常委會絕大部分組成人員的來源以及非職業化的現行制度設計，決定了監督主體的非專業化。因此，人大在監督司法工作中必然會存在著業余監督者去監督專業被監督者的尷尬現實。解決這一內在矛盾的有效路徑是輔助機構和輔助人員的專門化與專業化，然而在人大機關內，從事司法監督工作的機構人員偏少，與工作需要不相適應。

四、強化省級以下地方人大監督司法工作的對策和建議

當前，要既有力推動群眾反映較為強烈的司法不公問題的解決，回應人民群眾公正司法的利益訴求，促進司法機關司法能力建設，提升司法公信力，又實現人大監督司法工作有所創新和發展，使監督工作取得實效，這是新形勢下擺在人大工作者面前的重要現實課題。如何破題？如何進一步加強和改進監督司法工作？這既是一個關于人大監督司法工作的認識不斷深化的過程，也是一個人大監督司法工作的組織和隊伍建設不斷強化的過程，更是一個人大監督司法工作的具體制度和相關機制的逐漸構建與不斷完善的動態過程，還是一個所有相關人大工作者投身于監督司法實踐并不斷開拓進取、努力攻堅克難，推動工作持續和深入開展的過程。當下，應著眼于推動人大制度自身的與時俱進，推進人大制度理論和實踐創新，著眼于配合司法體制改革的試點和推廣工作的需要，不斷改進和加強省級以下地方權力機關對司法工作的監督，建議：

1.加大學習培訓和宣傳工作力度，澄清案件監督認識上的誤區

司法的終極價值目標是公正，司法機關的主要司法活動就是辦案，因此，人大及其常委會監督司法工作的著力點就是案件，脫離案件談監督司法工作無異于緣木求魚。權力機關能否監督個案以及應當如何監督個案，在理論、實務界一直存有不同認識，也曾引發激烈論戰。實踐中權力機關尤其是地方各級權力機關在個案監督上曾經做過許多有益的嘗試和探索。2006年出臺的監督法沒有將個案監督納入常委會的監督方式，該法立法說明的解釋是只將成熟的監督方式寫入法律，欠成熟的留待繼續探索。然而，因某位領導人的長沙講話，各地關于個案監督的嘗試和探索戛然而止，甚至被視作禁區。對此，有必要加強對憲法和相關組織法等憲政類法律的學習和宣傳，要從我國國體和政體層面認識人大及其常委會作為權力機關對“由它產生、對它負責”的司法機關進行監督的實質內容和權力邊界，尤其是“個案監督”問題，雖然監督法沒有將其納入，但憲政領域不同于傳統普通公法領域，只要不涉及限制公民的基本權利，它并不遵循所謂的“法無規定即禁止”的法理原則，而只需按照“不抵觸原則”行事即可。憲法將獨立行使審判權和檢察權分別賦予了“兩院”，但顯然并不意味著權力機關不能對“兩院”辦理的個案進行監督，只要權力機關守住“不替代原則”的底線就既不違憲也不違法。因此，人大及其常委會對“兩院”法職人員辦理具體案件中的司法行為進行監督，不能被認為是直接辦理案件，應當認定為是依法對法職人員的司法行為進行評議的監督過程;人大及其常委會對具體案件辦理結果的監督，不能被認為是干涉司法機關獨立行使司法權，應當認定為系依法對司法機關已經發生法律效力的決定、判決或裁定進行評議的監督過程。只有澄清了在個案監督上的模糊認識，人大及其常委會的司法監督工作才能做到有的放矢，抓住根本。

2.進一步夯實基礎、細化措施，將監督司法工作引向深入

首先，知情是監督的前提，為確保人大內司委能夠有效協助人大及其常委會履行好監督司法工作的法定職責，避免監督工作變成“盲人摸象”，建議分別制定內司委與“兩院”等司法機關及其部門之間日常工作對接和聯系的具體辦法，從而打破信息屏障，銜接和理順工作關系，有針對性地展開監督工作。此外，建議籌建“法職人員執法監督信息平臺”，主要錄入四個方面的監督信息：一是市直有關單位的考核、考評成果，包括政法委的“執法考評檔案”，紀檢部門的法職人員違法違紀立案調查記錄，司法機關的內部績效考核結果;二是人民群眾來信來訪中涉及的有關法職人員的違法違紀或差錯案件情況;三是檢察機關調查核實后移送的法職人員瀆職行為證明材料和確認書;四是各級內司（法工）委在開展執法調研或檢查、工作調研以及各類專題調研中，發現的法職人員違法違紀或差錯案件情況。要通過信息平臺的有效運作，使人大監督司法工作有底氣、有效果。

其次，建議因地制宜，在已有規定的基礎上起草制定監督司法工作規定的實施細則，進一步明確和細化不同監督措施的適用條件、啟動方式以及具體實施的程序和步驟，使監督司法工作更加規范化。同時，還要以此為基礎進一步拓展監督形式，積極嘗試和探索監督司法工作的新方法與新措施，對實踐中行之有效的方法和經驗成果，要及時予以總結和固化，以推動監督司法工作不斷走向深入。再者，還應注重不同監督形式的綜合運用，對監督法和地方法規規定的監督措施，可以獨立運用，必要時也可以相互結合，形成不同監督方式之間的良性互動，以謀求監督實效的最大化。此外，為便于監督，實現上下級人大之間的工作聯動以形成監督合力，統一專門委員會的名稱和具體對口聯系單位的范圍是應為之舉。

最后，長期以來“兩院”在貫徹實施法律的過程中，形成了一些內部規范性文件，具有指導司法實踐的作用。對此，有必要從保持法制統一的高度來認識并將此類內部文件納入監督范疇，建議在現有規定“要求市中級人民法院、市人民檢察院等機關報送相關反映司法工作情況的材料”的基礎上，具體就規范性司法文件的報送備案與“兩院”進行進一步磋商進而達成共識，探索建立規范性司法文件的報送備案制度。

3.深度協同對“人”和對“事”的監督，確保人大監督司法工作的質量和成效

人大及其常委會監督司法工作的重點就是依法對人大常委會任命的法職人員履職情況進行監督和對法職人員辦理的案件進行監督。也就是一般而言的對“人”和對“事”的監督，兩者是一個事物的兩個方面，具有內在的統一性。司法公正與否的核心是案件質量，而案件質量最終取決于也體現出司法人員的基本素質和司法能力。因此，歸根結底還是“人”的問題，監督引致的法律責任必須最終落實到“人”，監督才具有實際意義。為保證人大監督司法工作的實效，必須深度協同統一對“人”和對“事”的監督。人大內司委和人事任免委兩個部門有必要進一步密切配合，防止監督工作出現脫節現象。為此，建議：一是對“兩院”提請人大常委會任命的法職人員，不能只把住“入口”，關注任前的資格和條件審查，一任了之，更要關注任后的過程監督，暢通“出口”，要形成流程化的動態監督格局;二是利用網絡平臺，實現“兩院”法職人員基本信息數據庫與人大內司委、任免委的動態信息互通共享，為人大常委會在履職過程中，特別是內司委在受理群眾舉報、控告、申訴案件過程中及時發現和掌握法職人員不依法履職的情況提供便利;三是學習外地經驗，制定人大內司委關于監督法職人員履職的專門工作程序，定期開展法官、檢察官履職評議，細化內司委對“兩院”法職人員任前、任后的監督流程以及發現問題和處理問題的基本程序，使得對“人”和對“事”的監督在操作層面能夠相互協同、彼此增進，實現監督的具體化，以確保內司委協助常委會監督司法工作“到位而不越位”，取得實效。

4.進一步發揮人大代表的主體作用，保持人大司法監督的人民性和權威性

包括監督司法在內的人大監督權，實質是人大機關代表權力的所有者對委托出去的權力以及權力的行使者實行直接或間接控制的一種權力，其合法性和法律效力源自人民的授予，由人民直接或間接選舉出代表組成代議機關集中行使，人民性和權威性是它的最根本屬性。因此，如何調動和保持人大代表積極履職的內在主體責任意識，如何形成人大代表不得不為民代言的外在履職壓力，是有效發揮人大監督權作用和放大監督實效的根本保證。在監督問題上，人大機關有必要充分發揮人大代表聯系人民群眾的橋梁和紐帶作用，加強同人大代表的聯系，更廣泛地了解群眾的意愿和呼聲，更準確地把握群眾的需求和期待，更深入地了解司法工作中存在的問題和短板，更理直氣壯、有的放矢地代表人民群眾履行監督職責。為加強與代表的聯系，更好地發揮他們在監督司法方面的作用，建議：一是在每年人代會期間由內司委組織召開“兩院”工作報告專題審議會，各個代表團推薦一定數量的專業代表與會參加集中審議，“兩院兩長”及“兩院”相關人員列席會議，就“兩院”工作的相關問題接受代表的詢問和質詢;二是建立代表數據庫，將代表按專業情況進行分類，對來自司法機關、大專院校政法專業和律師界的代表單獨建冊，定期聯系;三是更加注重組織代表參加執法檢查和專題調研，發揮代表熟悉群眾、了解基層的優勢，認真聽取代表的意見建議;四是定期組織代表旁聽和評議庭審，即使其熟悉了解司法機關的工作，同時也以此促進司法公開和公正;五是定期召開代表座談會，向其通報內司委協助常委會監督司法的工作情況，對代表提出涉及司法工作的建議及時辦理，保護和激勵人大代表參與監督司法工作的積極性與責任意識，維護監督司法工作的權威性和嚴肅性。

5.進一步加強內司委的組織建設和人才培養，激發監督司法工作的活力

內司委負有協助人大及其常委會對“兩院”依法開展監督工作的重要法定職責，同時也具有工作熟、情況清的優勢。為了更好地履行職責、發揮優勢，全面推動人大及其常委會對“兩院”監督工作向縱深發展，進一步加強內司委的組織建設顯得尤為重要。為此，建議：一是增設專門的司法監督工作處。“兩院”是常委會監督的重點，其專業性強，影響范圍廣，工作量大，設立專門工作機構既是強化監督工作的客觀需要，又是消除人們特別是“兩院”司法工作者因對人大工作了解不夠、接觸有限等原因而對人大相關機構及其職能的理解和認識誤區。機構名稱能夠直觀反映工作職能，利于樹立人大監督工作嚴肅性和權威性，同時也滿足與上級人大對口聯系工作的具體需要。建議參照上級人大內司委機構設置安排，在內司委增設監督司法工作處，專司輔助常委會監督司法的相關事務性工作。二是加大監督司法工作人員的培養和交流力度。監督司法對工作人員的專業素養和實務經驗要求高，不等同于一般行政工作人員，對體制內的專業人才應給予足夠的重視和培養，要盡可能地創造條件、提供機會讓其鍛煉本領、增長才干。同時，打通他們交流成長的渠道以激發工作熱情、增加司法實踐經驗，增進監督工作活力也十分必要。為此，建議建立起人大常委會監督司法工作人員與“兩院”等司法機關業務庭、處分管負責人之間交叉任職的干部交流機制。三是有針對性地加強教育培訓，提升監督司法工作人員的素養和能力。當前，常委會安排的學習活動很多，內容也很豐富，但是系統性、專業性不足，實用性不強。特別是對新法新規的針對性教育培訓做得不夠到位，僅滿足于一般性的常識了解，無法滿足監督司法工作的現實需要。常委會針對領導干部組織的學習培訓較多，對從事具體監督工作人員的專業培訓開展很少。建議有意識地加強對后者的教育培訓，提升監督能力，努力將從事監督司法相關工作的人員培養成專業上的行家和業務上的能手，充分發揮好他們的參謀助手作用。

注釋：

[1]《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗——中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》，人民出版社2012年11月21日第1版，第5頁。

[2]《習近平在中共中央政治局第四次集體學習時強調依法治國依法執政依法行政共同推進法治國家法治政府法治社會一體建設》（新華社北京2013年2月24日電），2013年2月25日，人民網—人民日報。

[3][4]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社2013年11月第1版，第28～29、33頁。

[5]《中央司改辦負責人解讀——司法體制4項改革先行試點》，載《人民日報》2014年6月16日第11版。

[6]《習近平：重大改革都要于法有據》，新華網，北京2014年2月28日21：30電。

（作者單位：湖北省武漢市人大內務司法委員會）