推進人大代表聯系群眾機構建設的幾點建議

嚴標登

完善代表聯系群眾制度，是黨的十八大報告明確提出的要求。黨的十八屆三中全會進一步明確要求“通過建立健全代表聯絡機構、網絡平臺等形式密切代表同人民群眾的聯系”。站在新的歷史起點上，如何建立健全代表聯絡群眾的機構，搭建好代表聯系人民群眾的平臺，從而更好地支持和保障代表密切同人民群眾的聯系、依法履行職責，是新時期人大工作必須解決的重大課題。

很早以前，一些地方的人大常委會就開始了建設人大代表聯系群眾機構的探索。1999年，廣州市荔灣區金花街率先試點設立了人大代表工作室。2003年，浙江省杭州市上城區人大常委會在總結“代表接見民眾日”活動和“代表向選民述職”活動經驗的基礎上，在全區范圍內廣泛開展了“代表進社區”活動，在全區51個社區按片設立27個“人大代表接待點”，并規定每逢單月20日，組織代表進區“人大代表接待點”開展接見民眾活動。2005年4月25日，深圳市南山區月亮灣片區人大代表工作站掛牌成立，作為全國首個有義務聯絡員輪流值班的常設人大代表工作站，在社會和學界引起很大的轟動。近幾年來，全國不少地方更是大力探索人大代表聯系群眾機構的建設工作。以廣東省為例，截至2014年6月，廣東省21個地級以上市大部分在不同程度上設立了代表聯絡機構。其中，廣州、深圳、佛山、韶關、潮州等5個市已經在全市范圍內鋪開設立，并專門制定了規范性文件。各地建設代表聯系群眾機構的探索，取得了一定的成效，如進一步密切了人大代表與群眾的聯系，增強了人大代表履職的責任感和使命感，拓寬了群眾反映問題的渠道，推動解決了一些事關群眾切身利益的問題，等等。但總體上看，由于各地的探索都是各自為政，認識上不統一，工作積極性不同，也存在著一些問題。例如，機構的設置五花八門，代表聯系群眾機構的建設、管理，沒有一個統一的規范;工作開展不均衡，有的地方工作開展得生動活潑、有聲有色、成效明顯，有的地方還沒有引起足夠重視，沒有擺上日程，甚至還沒破題;代表的參與水平不均等，直接選舉產生的代表參與多，間接選舉產生的代表參與少，基層代表參與多，官員代表、企業家代表參與少;工作上有不規范的地方，如有的代表聯系群眾機構組織人大代表行使應當由人大常委會集體行使的職權，等等。

2014年10月，筆者到新加坡培訓學習，對新加坡國會議員接見民眾制度進行了深入的了解，現場考察了國會議員接見民眾的情況，并與國會議員進行了面對面的交流。通過對比研究，筆者認為，可以借鑒新加坡國會議員接見民眾制度的一些理念和做法，進一步推動人大代表聯系群眾機構建設，進一步完善人大代表聯系群眾制度。

一、新加坡國會議員接見民眾制度的啟示

國會議員接見民眾制度是新加坡前總理李光耀先生親自倡導，并在人民行動黨成立15周年時正式確認的制度。人民行動黨在其黨綱中明確規定黨的國會議員“必須利用業余時間，每周至少安排一次與本選區民眾見面”，并明確了議員接見民眾制度的宗旨：“接見民眾是黨貫徹的基本政策之一，部長、國會議員和政治秘書以及盡職的黨干部必須遵守這項原則：我們從人民中來，就得回到人民中去，孜孜不倦地為人民服務。”反對黨工人黨在大選中獲得國會議席后，也明確要求當選的國會議員每周接見民眾。因此，雖然法律沒有任何規定，但國會議員每周接見民眾在新加坡已經成為不成文的制度。

新加坡的選區分單選區和集選區，單選區只選舉一名議員，集選區選舉多名議員。每周的接見民眾活動都安排在議員的選區內，集選區的議員可以只有一個議員參加。活動均在業余時間進行，通常在晚上舉行，地點以社區活動中心、社區幼兒園等社區公共場所為主，一般八點鐘開始，但沒有規定結束的時間，要等最后一名選民離開，議員的接見工作才能完成。大多數議員每晚來訪的選民一般都在50人左右，因此有時接見民眾活動會持續到晚上12點鐘以后。

在國會議員接見民眾活動中，民眾可以就自己在日常生活中碰到的各種困難或問題，向議員面對面提出訴求。無論有多少來訪者，議員在工作人員（基本上是義工）的協助下，都逐一接見，并耐心傾聽陳述。整個接待過程按到達先后順序依次進行，大體分六個步驟。一是登記。由工作人員核實來訪者的選區選民身份，登記順序，發放接見號碼。二是記錄。由工作人員了解來訪者所要反映的問題，并詳細記錄。三是草擬信件。由工作人員根據了解到的情況草擬信件，并裝入專用信封。四是議員接見。議員對工作人員記錄的材料進行審閱后，與來訪者面談，進一步核實情況，并提出處理意見。五是分類處理。針對來訪者反映的問題，議員能夠當場回答和解決的，就地答復解決，一時解決不了的，向來訪者提出處理的方法和建議;對應由政府部門或有關機構處理的事情，由議員本人以信件的方式，送交政府部門或有關機構處理，議員替選民向有關部門寫的信件，都是一式兩份，一份寄到有關部門，另一份寄給來訪者;對有悖法律和政策規定的訴求，議員要當場作出必要解釋，耐心細致地做好勸導和說服工作;對具有普遍性而現行法律政策無法解決的問題，議員可以提請國會或政府進行審議研究，以制定更有效、更符合民眾利益的政策法令。六是答復。政府部門或有關機構收到議員的信件后，必須在一周內直接回復當事人，如果當事人不認可，可以繼續向議員反映。對于民眾反映問題的最終處理結果，不僅要告知議員和本人，還要記錄存檔。所有處理意見的反饋都要形成書面材料，以便有據可查。有關部門在收到議員的信件后，在不違背法律的情況下，一般都會酌情處理。但是，議員給有關部門寫信，并不能影響執法的公正，他只是幫選民陳情，至于哪些事能夠辦，哪些事不能辦，最終還是要按規定辦理。一般來說，執政黨議員在接見民眾活動后反映的問題，解決率在30%～40%，反對黨議員反映的問題的解決率更低一些。

通過對新加坡議員接見民眾制度的考察和研究，筆者認為，其中有幾點是我們可以借鑒的。

一是參與的強制性。對于新加坡國會議員來說，接見民眾是一項義務。盡管議員都是兼職，工作繁忙，但每周一次的議員接見民眾活動，是執政的人民行動黨全體議員必須遵守的鐵律，上至總理、部長，下至一般議員，無一例外。這不僅因為是黨章的規定，還因為議員認為這是一個與民眾交流溝通、樹立自身形象的機會。而反對黨工人黨的國會議員，雖然在資源、條件、解決問題的力度等方面都不如執政的人民行動黨，但也堅持了每周接見民眾的制度。

二是議員的主體性。在整個接待過程中，工作人員只負責維持秩序、登記、記錄、草擬信件等工作，不參與具體問題的答復和處理。所有處理方案必須得到議員的確認并由議員提出，所有提交政府和有關機構的信件必須由議員親自簽署才能發出。也就是說，行使職權的是議員，工作人員只能做一些輔助的工作。

三是處理方式的合法性。議員只答復和解決在他職權范圍內的事情（新加坡國會議員負責領導本選區負責物業管理的市鎮理事會，執政黨議員還領導本選區負責服務聯系居民的公民咨詢委員會），對于應由政府和有關機構解決的問題，議員必須轉交政府和有關機構處理。但是涉及法律判決方面的事，議員不可以寫信，這是為了保證司法的獨立和公正。

二、推進代表聯系群眾機構建設的建議

加強代表聯系群眾機構建設，對人大代表來說，既可以密切代表與人民群眾的聯系，推動解決人民群眾關心關注的問題，行使好代表人民管理國家事務和社會事務的權力，又可以更好地了解群眾的訴求和各方面的情況，為在人代會上行使職權打好基礎;對人大常委會和“一府兩院”來說，可以更好地了解社情民意，使工作和決策更有民意基礎;對群眾來說，多了一條反映問題、維護權益的渠道;對社會來說，可以從細小處、萌芽處化解社會矛盾，減少非正常上訪現象，促進了社會和諧，是一項多贏的工作。因此，建議各級人大及其常委會全面推進代表聯系群眾機構建設，加強制度設計，推動代表聯系群眾工作的規范化和常態化，在實踐的基礎上，及時制定相關的工作規范甚至制定法律法規。總結實踐中的經驗教訓，借鑒新加坡議員接見民眾制度中的有益做法，筆者建議，要在以下幾個方面進一步加強和規范。

（一）規范代表聯系群眾機構建設。一是統一代表聯系群眾機構的名稱。公共關系學認為，統一的形象設計（包括標識、名稱等），是提高一個機構認知度的有效手段。從讓人民群眾更好地認識和接受的角度考慮，有必要改變現階段代表聯系群眾機構名稱五花八門的情況，統一代表聯系群眾機構的名稱，如“人大代表聯系群眾工作站”。二是以便民和節約的原則選擇代表聯系群眾機構的設置地點和工作人員。由于代表聯系群眾并非每天都在進行，因此單獨設置一個代表聯系群眾機構的辦公地點和聘請專職的工作人員沒有必要。從便民和節約開支的角度考慮，可以依托居民委員會、村民委員會或社區工作站，在其中選擇一個大小適宜的房間，平時作為村、居委（或社區工作站）與工作站共用的辦公室，在規定時間作為代表聯系群眾的場所;代表聯系群眾機構的工作人員應以志愿者為主，為了保證工作的連續性，財力允許的地區可以聘請一名工作人員，其關系放在所依托的村、居委（或社區工作站），但明確其工作以代表聯系群眾機構的工作為主，財力不允許的地區可以指定所依托的村、居委（或社區工作站）一名工作人員兼職負責相關工作。三是規范代表聯系群眾機構的管理。全國人大常委會法工委主任李適時在2010代表法修正案草案說明中明確：“代表不設個人工作室”，地方組織法第五十三條規定“常委會根據工作需要，設立辦事機構和其他工作機構”，根據這些原則，代表聯系群眾機構應當定位為縣級人大常委會組織社區內各級人大代表開展活動的工作機構，由縣級人大常委會統一管理，允許縣級人大常委會委托人大街道工委或鎮人大負責具體的管理工作。為了保障工作的順利開展和減少基層負擔，代表聯系群眾機構辦公經費、相關工作人員工資和補貼等必要支出應納入縣級政府財政。

（二）增強人大代表參與的責任和能力。一是明確規定人大代表參加聯系群眾活動的次數。密切聯系群眾，是每一個人大代表的義務，也是人大代表履好職的基本要求。因此，要明確參加聯系群眾活動是每一個人大代表的責任，無論是基層代表，還是官員代表、企業家代表，無論是直接選舉的代表，還是間接選舉的代表，都必須參與。建議各級人大明確規定，每個人大代表每年至少要有若干次到人大代表聯系群眾機構參加聯系群眾活動，在全國都普遍建立人大代表聯系群眾機構的情況下，甚至可以考慮在代表法中作出規定。也許有人會說，這條規定對某些領導干部來說不太可行，但從近年來黨代表進社區活動的情況看，只要嚴格執行，是可以做到的。二是加強對代表聯系群眾能力的培訓。人大代表聯系群眾，說到底是群眾工作，需要較強的溝通能力、判斷能力和較高的法律、政策水平。各級人大常委會要加強這方面的培訓，幫助人大代表認清人大代表聯系群眾機構的定位、人大代表的職權范圍，熟悉相關法律法規和省情市情民情，提高與群眾溝通的能力和履行職責的水平。這樣代表在接待群眾時，才能更好地傾聽群眾的訴求，正確判斷群眾反映的情況，從而能夠做好法律政策的解釋工作，化解群眾負面情緒，選擇最好的辦法推動群眾反映問題的解決。

（三）建立健全代表聯系群眾機構的工作制度。加強人大代表聯系群眾機構工作制度建設，是確保人大代表聯系群眾工作合法、有序開展，并取得較好實效的關鍵。要對整個工作流程進行合理合法的設計，來訪登記、聽取群眾意見、代表答復、問題處理、反饋、工作記錄等各個環節都要作出相應的規定。針對實踐中存在的一些不規范的問題，特別要明確兩點。一是要明確人大代表的主體地位。在代表聯系群眾活動中，人大代表是主體，只有人大代表才能對群眾反映的問題作出明確的答復，所有需要轉交到人大常委會處理的問題和代表就群眾反映問題提出的建議，必須以人大代表的名義并經人大代表本人簽署，才能發出。工作人員和志愿者只能做接待、登記、資料收集、信件草擬等輔助工作，不得代行人大代表的工作，也不能以人大代表的名義或人大代表聯系群眾機構的名義直接向“一府兩院”轉交問題。二是要規范群眾所反映問題的處理方式。人大及其常委會權力運行的原則是以會議的形式來集體行使職權，集體決定問題。代表法規定，代表有提出對各方面工作的建議、批評和意見的權利;代表視察時，可以向被視察單位提出建議、批評和意見，但不直接處理問題。人大代表在聯系群眾時，對群眾反映問題的處理，要符合人大代表履行職權的規則和法律的相關規定。對不符合法律規定的或雖然符合法律規定但現階段沒有條件解決的問題，要做好解釋的工作。對符合法律規定的問題，可以根據嚴重程度、涉及面大小采取兩種方式處理：一是以格式化信函的方式交縣級人大常委會信訪部門轉交相關部門處理;二是就相關問題提出閉會期間的建議，特別是對一些具有普遍意義的問題，不僅要建議解決群眾反映的問題，還要建議相關部門研究解決此類問題的措施。

（四）發揮人大代表聯系群眾活動的延伸作用。人大代表聯系群眾機構不是另一種信訪機構，但不可否認的是，現實中人大代表聯系群眾機構越來越有信訪機構化的傾向，這說明無論是人大代表，還是人大常委會和“一府兩院”，對人大代表聯系群眾機構的性質和作用的認識并不到位。人大代表聯系群眾機構，是代表加強與群眾溝通、了解，密切與群眾關系的平臺，它的作用不僅僅是聽群眾反映問題，推動解決群眾反映的問題，還可以幫助人大代表更好履行職責，幫助人大常委會和“一府兩院”更好地了解民意、改進工作。對人大代表來說，可以通過聯系群眾活動，更直接地聽取群眾呼聲，了解基層的情況，從而使其履職時更有針對性，因此，在聯系群眾活動中，不僅僅要聽，還要想，要對群眾反映的情況和問題進行分析、判斷，從中找出審議發言、議案建議的線索和依據。對人大常委會來說，人大代表聯系群眾活動是了解社情民意的一個窗口，因此，要加強對活動中代表轉交的信函和建議的統計分析，找出群眾關注的熱點問題，了解群眾普遍面對的難點問題，作為立法、監督、重大事項討論決定工作的重點，推動問題的解決，使人大常委會的工作更加體現民意、維護民利。對“一府兩院”來說，人大代表聯系群眾活動是了解群眾訴求和自身工作不足的一個渠道，因此，要認真研究群眾反映的問題和代表提出的建議，改進自身工作，特別是一些具有普遍性的問題，要在進一步聽取民意的基礎上出臺推進相關工作的措施，使“一府兩院”的工作更有民意基礎、決策更科學化。

參考文獻：

[1]鄒樹彬主編：《構建和諧社區——深圳市月亮灣片區“人大代表工作站”個案研究》，重慶出版社2007年1月第1版。

[2]王群：《新加坡議員接待選民制度及其啟示》，載《人大研究》2011年第10期。

（作者單位：廣東省人大常委會辦公廳研究室）