淺議立法語言的特點和表述問題

李高協

法律條文是由語言文字表達出來的，它表達的是一種國家意志，文字表達得是否清楚、規范，直接影響著立法質量甚至實施效果。本文根據有關立法語言的規范要求和研究成果，結合自己多年從事地方立法的實踐，主要針對在立法工作中經常遇到的、帶有共性和普遍性的有關立法語言的特點與文字表述等技術操作層面的問題談一些體會，僅供交流和探討。

一、立法語言的基本特點和要求

立法語言簡單地講就是規范性法律文件所使用的語言，是具有法律效力的法律信息載體。法律作為具有國家強制力的普遍性行為規則的特性，要求其語言表達盡量保持日常語言的風格以便使普通民眾所理解和遵循。同時，對立法語言又有其特殊的要求，比如準確肯定、嚴謹規范、簡潔精練、莊重嚴肅、通俗易懂。英國著名的法理學家邊沁在他的《立法理論》中說：“如果說法典的風格與其他著作的風格有什么不同的話，那就是具有更大的清晰性、更大的精確性、更大的常見性。因為它寫出來就是讓所有人都理解，尤其是讓最低文化水平階層的人理解。”文藝復興時期著名的哲學家培根也講，法律文辭一要準確，二要有彈力性。我國歷史上的一些政治家、法學家也主張立法語言應簡明扼要、易曉知行。秦商鞅說：“圣人為法，必使之明白易知。”唐太宗李世民講：“國家法令，惟須簡約。”

（一）立法語言要符合國家語言文字的規范和標準。法律條文表達的是一種國家意志，首先應當符合通用語言文字的規范和標準，使用規范的書面語言。立法語言和文學語言、文件語言、口頭語言不同，應當具體明確、簡潔精練，避免使用夸張、比喻以及帶有感情色彩的修飾性語言，避免使用宣言性、論述性語言。句式應當完整、明確，符合語法規范，詞語搭配合理，避免使用長句。立法也不用嚴禁、嚴格、嚴厲這類帶有主觀意愿的形容詞，這些詞可以用在執法上，但不能用于立法上。法規草案征求意見時，往往有人要求把“禁止”改為“嚴禁”，以顯示堅決有力。其實，立法作為一種命令體，“禁止”就是禁止，不存在嚴格禁止、堅決禁止或者寬松禁止。標點符號的使用要符合1996年實施的國家標準《標點符號用法》的規定，不使用帶有感情色彩和語氣色彩的標點符號，如感嘆號。一般也不使用引號、括號。

（二）立法語言具有單義性、直接性、穩定性特征。單義性是指一個詞語表達的語義應當是單一、確定的，只有一個義項，而不能有多種涵義。直接性是指立法語言表達意思直接到位，不拐彎抹角，沒有“言外之意”“弦外之音”。法律條文表述中的語詞、句法和語言風格也要遵循相對固定的形式和表述，保持相對的穩定性、規范性，不能朝令夕改，忌同義詞、近義詞交替使用。從立法實踐來看，作為地方性法規起碼應該保持“三個一致”，即使用的概念、術語以及規范同類事項的用語應當與法律、行政法規保持一致;同一法規案中使用的概念、句式和表述方式應當保持一致;不同法規案對同一或者同類事項的表述應當保持基本一致。

（三）立法語言要慎用、少用概括性強的模糊概念。立法語言要求準確、客觀、通俗、易懂。但有時也使用一些概括性強的模糊概念，例如，“及時”“有關”“立即”“重大”“較大”“嚴重”“重要”“近期”等用語。這是因為情況千差萬別，法不可能把所有的行為、情形都全部列舉出來。但是立法實踐中應盡量慎用、少用這類模糊性詞語，特別是涉及行政處罰、許可、強制的事項，一定不要用模糊性詞語。網友們吐槽說，現在最難找的部門是“有關部門”，最難找的規定是“有關規定”。

（四）立法語言要避免使用生僻字詞、方言土語、過度簡稱等。用詞要通俗易懂，簡單明了，避免產生疏漏和歧義。要避免使用生僻字詞、方言土語、俗語俚語、過度簡稱等，盡量少用專業性強的術語。雙音節詞語使用應該符合社會公眾的使用習慣，一般使用“為了”“可以”“應當”“或者”“如果”“按照”“必須”“但是”等雙音節詞語，不用“為”“可”“應”“或”“如”“按”“須”“但”等單音節詞語。

（五）立法語言中數字的使用要規范統一。按照全國人大常委會法工委印發的《立法工作規范手冊（試行）》的要求，立法文本中數字的使用應遵循下列原則：

1.序數詞、比例、分數、百分比、倍數、時間段、年齡、人數、金額，以及表示重量、長度、面積等計量數值的數字，均用漢字數字表述。

2.公歷年、月、日，統計表中的數字，需要精確到小數點后的數字，法律條文中“目”的序號等，均用阿拉伯數字表述。

二、法律法規條文的語言表述問題

法律法規的結構形式是指按照一定的標準經過系統的排列、組合，使其成為具有內在聯系的、層次分明的有機整體。當一個立法項目和調整范圍確定后，接下來是要起草法律法規文本。起草者如何按照一定的方法和技術進行結構的安排與文字的表述，就是需要研究解決的主要問題。

（一）法律法規名稱的表述

人有人名，法有法名。如何起一個好的法律名字，也有學問和講究。國外法系有以人名命法的傳統，如《拿破侖法典》。中國歷史上，除夏、商用第一位帝王名命名《禹刑》《湯刑》外，周以后各朝都把法與國聯系起來，如《周禮》《秦律》等，也有以年號命名的，如隋朝的《開皇律》《大業律》。我國現代法名有一個基本范式，前面要表明國名或者地方名，中間是規范的事項，后面要表明是法律還是條例、規定、辦法，即行政區域名稱+法的主題（規范事項）+法的類別名稱，再附加題注。

關于地方性法規名稱，本文觀點傾向于簡單統一，地方性法規用條例，政府規章用辦法就可以了。再不要細分為實施辦法、實施細則、條例、辦法、規則、細則、決定、若干決定等等。不要分得太細，名堂多了老百姓搞不清楚，自己也搞不清楚。地方性法規名稱中盡量不要冠“管理”二字，以避免行政管理色彩過重，也不要用“暫行”“試行”這類表示立法成熟度的措辭。修改地方性法規，涉及法名時，如果同一事項地方立法在先，國家立法在后，地方性法規要根據國家立法修改，但基本框架不變的，不要另起爐灶，不要將原來的“條例”改為《甘肅省實施××法辦法》，應保留地方立法的原創性和延續性。

（二）立法依據的表述

凡立法都要有依據，沒有合法依據的立法，其合法性就會受到挑戰或者質疑。但是不是一定要在法規中寫明立法依據？這要視具體情況區別對待。一般來說，有直接上位法依據，還有其他法律、行政法規的有關規定（稱為間接上位法依據）作為立法依據的，應明示某部具體的法律為立法依據。有直接上位法，同時涉及若干個法律、行政法規的有關規定作為立法依據的，可以在直接上位法名稱后加“等法律、行政法規”的表述。如果沒有直接或者間接上位法時，就不要寫“根據有關法律、行政法規”，可以直接寫為“根據本省需要，制定本條例”。

（三）立法目的的表述

立法是有目的的活動，法律法規一般需要明示立法目的，其表述應當實在一些、貼切一些，忌用空話、套話、大話，也不要趕時尚、緊跟新提法。一般按照由直接到間接、由具體到抽象、由微觀到宏觀的順序排列。需要注意的是，地方立法不要將立法目的過于放大，動輒“促進社會主義現代化建設”“為了維護社會主義市場經濟秩序”“促進和諧社會的建立”等。與創制性法規相比，實施性法規可以不重復或者增刪上位法的立法目的，也可以直截了當地表述為“為了實施××法，結合本省實際，制定本條例” 。

（四）適用范圍的表述

適用范圍是法律的效力范圍，也叫調整范圍。法的適用范圍包括人的范圍、行為范圍、地域范圍、時空范圍。甘肅省在地方立法中對適用范圍的表述，常用的有三種表述方法：一是“本省行政區域內從事××的單位和個人，應當遵守本條例”;二是“本省行政區域內從事××的公民、法人和其他組織，應當遵守本條例”;三是“本省行政區域內從事××活動的，適用本條例”。表述地域適用范圍時，省、市、縣一般用“行政區域”，不使用“轄區”“地區”;鄉鎮、街道辦事處、社區（包括城市、農村居民委員會）使用“轄區”。

（五）定義條款（概念界定）的表述

定義條款是法律規范中經常使用的一種表述方式。它是對法律規范中一般人不熟悉、不理解或者可能產生歧義的詞語的內涵和外延進行說明的專門條款，其規范表述有四點基本要求：

1.概念界定應當清楚明白，無歧義、無爭議。如果規定適用范圍的，定義條款在適用范圍之后規定。

2.涉及多個法律條款的專業術語，一般在附則中表述。

3.概念、術語只涉及某章節的內容時，可以在該章節的開頭、結尾或者有關條文中規定。

4.定義條款表述為：“本條例（本條）所稱××，是指（包括）……。”

（六）普遍適用主體的表述

表述普遍主體一般用“組織和個人”“單位和個人”“公民、法人和其他組織”。使用“組織和個人”“公民、法人和其他組織”表示一個集體概念，視作一個抽象整體;使用“組織或者個人”“單位或者個人”“公民、法人或者其他組織”表示個體概念，意指每個主體。

“機關”一般包括人民代表大會及其常務委員會、人民政府、人民法院、人民檢察院。

“部門”一般包括人民政府所屬的委、辦、廳、局。

“機構”一般包括部門、團體內設的組織，以及承擔行政管理職能的事業組織;與之相對應的“相對人”，是指公民、法人或者其他組織。

“單位”泛指一切組織。地方立法一般不明示政黨組織，而是暗含在“法人和其他組織”中，有的法規表述為“國家機關、社會團體、企業事業單位和其他組織以及個人”，也包含政黨組織。

（七）主管機關（機構）的表述

目前法律法規中對部門（執法機關）的表述很不統一，主要有：××主管機構、××主管機關、××行政主管機關、××主管部門、××管理部門、××行政部門、××行政主管部門、××行政管理部門、負責××的部門等。對同一部門，不同的法規或者同一個法規里也有不同的表述。例如，表述教育部門時，有“教育主管部門”“教育行政部門”“教育行政主管部門”“教育部門”四種表述。比較規范的表述應該注意以下四點：

（1）法規中一般不寫部門的具體名稱。（2）行政機關的表述，一般使用“××行政主管部門”。對同一部門，在同一個法規里要表述統一。（3）對某些部門，實踐中已有固定表述的，如“公安機關”“工商行政管理部門”“海關”等，仍保留原來的表達方式，再不加“部門”或者“機關”。如“縣級以上地方人民政府公安機關對本行政區域內的消防工作實施監督管理，并由本級人民政府公安機關消防機構負責實施”。（4）對少數情況特殊的部門，應當表述準確，如司法廳就不能表述為“司法部門”，而應當表述為“司法行政部門”。這里的“行政”二字不能省略，與“主管”也不能并用。

法律、法規授權履行監督管理職能的組織，表述為“××機構”。社會事務類職責由非行政管理部門或者機構承擔的，可以表述為“××（工作、事務），由××（機構）負責組織實施”。

（八）權力和職責條款的表述

對管理主體權力和責任的表述應當具體、明確。對權力行使程序的規定，應當合理、便民，符合公開、公正、效率和有利于執行與監督的要求;權力的內容應當具體、可行，具有可監督性;上位法對權力范圍有明確規定的，地方性法規只能對其進行細化，不能隨意擴大。需要注意的是：（1）各個主體的職責應盡量劃分清楚，所涉及的主要部門（機構）的職責能夠表述清楚的應當寫清楚為好，職責交叉的通過協調也應明確各自權限。（2）機構、編制、人員、經費、基金等原則上不作表述。確實需要對預算經費、專項資金作出規定的，在充分征求有關部門意見的基礎上，可以作出原則性規定，一般不規定具體數額、比例。新增收費項目、設立基金須經國務院及其有關部門批準同意后，方可作出相應表述。

三、法律法規常用詞語的語言表述問題

在立法實踐中，法律法規使用頻率較高的詞，通常稱為立法常用詞。常用詞詞義一般是基本詞義，不用引申義，有同義詞的通常選定一個，不交替使用，近義詞使用時應注意細微區別。工作中常用的并且容易混淆的主要有以下幾對：

（一）和、或者

兩個都作為連接詞但有區別，“和”為并列關系，“或者”為選擇關系，一般只指其所連接的成分中的某一部分，其語法功能也是起連接作用。“或者”能連接各類實詞，也能連接詞組和句子。在法律法規中，“或者”在語法中一般多用于行為主體的選擇、行為方式的選擇和法律后果的選擇。

（二）應當、必須

“應當”與“必須”的含義沒有實質區別。法律在表述義務性規范時，一般用“應當”，不用“必須”。審議或者修改法規草案時，許多同志建議，應將法規條文中的“應當”改為“必須”，理由是“應當”不夠堅決，給當事人留有可以不遵守的余地。這其實是一種誤解，法律法規是一種命令性文體，凡是要求應當的，義務人不能不“應當”，“應當”屬義務性規范，不能討價還價，兩者的法律效力是同等的。

（三）違法、非法

“違法”一般用于違反強制性規定的行為。如《行政許可法》第七條規定：“公民、法人或者其他組織對行政機關損失行政許可，享有陳述權、申辯權;有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟;其合法權益因行政機關違法實施行政許可受到損害的，有權依法要求賠償。”

“非法” 一般用于缺乏法律法規依據的行為。如《行政許可法》第七十五條規定：“行政機關實施行政許可，擅自收費或者不按照法定項目和標準收費的，由其上級行政機關或者監察機關責令退還非法收取的費用;對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。”“非法”行為雖然沒有違反明確的法律規范，但是違反了法律原則。“非法”也是違法，與“違法”相比，只是缺乏明確的法律規范。

（四）日、工作日

“日”和“工作日”在法律時限中的區別是：“日”包含節假日，“工作日”不包含節假日。對于限制公民人身自由或者行使權力可能嚴重影響公民、法人和其他組織的其他權利的，應當用“日”，不用“工作日”。如“人民法院對當事人提出的回避申請，應當在申請提出的三日內，以口頭或者書面形式作出決定”。

（五）情形、行為

有下列情形之一（的），有下列行為之一（的），這種表述是法律法規條款中較為常見的，常用于符合法律資格、承擔法律責任的情形或行為的列舉。“情形”與“行為”的主要區別是：

從詞意上分析，“情形”是指事物所表現出來的具體狀況，尤其是事物發展變化中所表現出的外在形態和狀況。“行為”是指人的有意識的活動，強調受人的思想意識支配而表現出來的活動。細加區分，“情形”比較偏重“狀態”，具有延續性;“行為”比較偏重“動作”，具有暫時性。但一般而言，“情形”的涵蓋范圍要比“行為”廣，可以包括“行為”。

目前法律法規使用存在的問題：（1）“情形”與“行為”沒有作出明確的區分，該用“行為”的地方用了“情形”，該用“情形”的地方用了“行為”，而且在同一條款中還存在混用的情況。（2）“情形”與“行為”上下不一致。（3）“的”的使用不規范。在法律法規條款中，“的”作為助詞出現的頻率非常高，但在用法上卻并不統一，使用比較混亂。同樣的表述方法或句型，有的條款用“的”，有的條款沒有用“的”。經常出現的情況有兩種：一是在“有下列情形”與“有下列行為”之后，有的用“的”，有的沒有用“的”。二是在所列的各項中，有的用“的”，有的沒有用“的”。

（六）注銷、吊銷、撤銷、取消

“注銷”用于因一些法定事實出現而導致的取消登記在冊的事項或者已經批準的行政許可等，一般不涉及價值判定，沒有處罰意味。

“吊銷”作為一種行政處罰，用于有權機關針對違法行為，通過收回、注銷證件或者公開廢止證件效力的方式，取消違法者先前已經取得的許可證件。

“撤銷”用于有權機關取消依法不應頒發的行政許可或者發出的文件、設立的組織機構，也可以用于取消資質、資格等。

“取消”用于表達“使原有的制度、規章、資格、權利等失去效力”，一般可以用“撤銷”替換。

參考文獻：

[1]《中華人民共和國立法法》。

[2]《中華人民共和國國家通用語言文字法》。

[3]趙建綱：《法言法語談》，陜西人民出版社2012年4月出版。

[4]劉紅嬰：《法律語言學》，北京大學出版社2003年9月出版。

[5]《立法工作規范手冊（試行）》，2009年全國人大常委會法工委印發。

（作者系甘肅省人大常委會農業與農村辦公室副主任）