我國PPP模式的政府性債務與預算機制研究

吉富星

(中國青年政治學院 經濟管理學院，北京 100089)

一、引 言

傳統政府采購或公共投資普遍存在預算超支、進度超期、效率較低等弊端。相比較而言，發端于1992年英國的PPP(公私合作伙伴關系、政府與社會資本合作)模式則優勢明顯，不僅有利于加快項目實施、降低項目全壽命周期成本，還能有效提高質量與績效、改善公共管理。目前，PPP在英國、澳大利亞、加拿大、美國、日本、印度等多個國家廣泛應用，取得了良好的效果。

在當前經濟形勢下，我國推進PPP廣泛應用具有現實需求和深層改革意義。根據城鎮化規劃，預計未來十年帶動40～50萬億元投資，引致的新型城鎮化融資需求巨大。但是我們也注意到，2013 年6月底全國政府性債務為30.27萬億元，其中，全口徑地方政府性債務為17.89萬億元。一方面，新型城鎮化需要巨額資金，另一方面地方政府融資管控失當、財政風險累積較大，因此，地方政府亟需改變以往投融資體制。2013年我國PPP投資額僅占全國基礎設施建設投資的1%，未來成長市場空間非常大。故此，PPP的廣泛應用將有助于緩解當前地方債務壓力和解決部分城鎮化資金，此外，還具有非常重要的深層意義。長期以來，地方政府非規范融資導致缺乏市場約束、預算約束；在此過程中，政府與市場的邊界也發生錯位，產生了較為嚴重的“擠出效應”，民間資本頻繁遭遇“玻璃門”、“彈簧門”。應該說，當下推進PPP有利于提高國家治理水平、促進市場化改革。PPP模式總體上契合深化財稅體制改革的方向和目標，可有效改變以往單一年度的預算收支管理，逐步轉向中長期財政規劃。

然而，面對目前的PPP熱潮應審慎樂觀，不夸大，更不應排斥，尤其要防范以往出現新生事物的“冒進、過剩”以及“放亂收死”的局面，政府在微觀操作、宏觀體制層面均應主動應變。值得注意的是，PPP模式在西方市場經濟國家實施過程中依然存在許多爭議和效率不確定性問題，其投資額占比通常也不超過20%，還只是財政投入的補充而非替代。我國推廣PPP具有非常積極意義，但并不意味著效率提升可自動實現、政府風險和支出責任可完全剝離，也無法完全依靠PPP來全部解決債務及資金需求問題。

長期以來，我國地方政府性債務尚未全面納入預算，也未建立起跨年度預算平衡機制，導致地方財政行為扭曲、負債管理異化。目前，世界上三分之二國家實施了中期財政規劃，但我國依然是年度預算為主，中期財政規劃剛起步。當前，非常有必要厘清PPP模式的政府性風險機理和支出責任，將PPP置于中長期財政規劃和預算框架內進行研究。

二、PPP模式效率存在不確定性，可能會誘發財政幻覺和風險隱匿

(一)PPP模式效率存在不確定性

傳統政府采購或公共投資項目，主要是通過銀行、信托、回購(BT)、墊資施工、延期付款等方式運作，容易造成預算軟約束、道德風險、地方財政風險累積過大等問題。PPP模式有助于緩解當期支出壓力，改善財政預算行為；但PPP模式使用不當、過濫，也可能與降低債務、提高效率的初衷相悖。

PPP 模式可廣泛適用于基礎設施、公用事業、社會事業等多個領域。通常，這些領域的投資規模大，運作周期長，多具有自然壟斷屬性。但由于當事人有限理性，無法事前預測、約定在未來各種情形下的責權利，在投資過程中容易呈現出資產專用性強、信息不對稱等特征。故此，PPP項目大都存在不完全契約狀態，風險和效率不確定性大，并且動態化發展。

由于當事人都可能存在逆向選擇、道德風險，同時私人部門以盈利為目的，與項目公益性目標可能沖突，即便在PPP模式比較成熟的英國等西方國家，也有相當一部分批評聲音認為，PPP模式實質上從私人部門獲取了一大筆“零首付長期貸款”，最終會導致政府花費太高，私人謀取暴利(黃景馳、弗萊德·米爾期,2013)。[1]有些國家，如韓國等國專門限定PPP的投資范圍和總量上限。PPP項目的不完全契約特性在發展中國家或轉軌經濟體中尤為突出，不確定性風險更大。Guasch(2004)分析了拉丁美洲地區1980～2000年近1000份PPP合同發現，30%的合同重新談判，并且更有利于私人投資方，造成財政軟約束。[2]

PPP項目存在量化評估難、監管難問題，導致PPP效率大打折扣。PPP評估普遍采用物有所值(VFM)這一理念，最常用的定量工具是應用公共部門參照標準(PSC)方法。PSC由初始PSC、轉移風險、保留風險和競爭中立四項之和構成，VFM價值就是PPP價值相對于PSC的差值(Dorothy,2008)。[3]其中，初始PSC 值是指公共部門進行項目建設、維護、運營等花費的成本；轉移風險是指政府部門將項目風險轉移給私人部門的總價值；保留風險是指由政府部門承擔的風險價值；競爭中立是指由于政府公有制存在的政府競爭優勢的價值(如稅收優惠或許可權等)?，F值(PV)是未來收益現金流的折現值，需要對時間、風險、現金流、折現率等因素進行假設和估計，但這些因素不確定性較高，難以準確估計。同時，風險價值占有較大比例，測定取決于發生的概率和后果損失，取值具有較大主觀性。此外，大量產品或服務的質量、績效不易量化，私人部門很容易通過降低費用、“規制俘獲”等手段來取得更高的利潤，進而導致PPP效率大打折扣。綜上，PPP周期較長，不可預見性因素多，邊界條件通常不斷發生變化，評估難且容易人為操縱，故此，VFM在度量方面存在較大的局限性，目前西方國家也不完全依靠此定量分析工具。

PPP模式容易導致政府失靈或市場失靈，需要很強的治理機制應對。一旦項目效率偏低、財政支出過高，則會導致社會福利損失、政府失靈；反過來，財政付費或補貼不足將會導致市場失靈，進而導致政府陷入“兩難”困境。需要關注的是，很多PPP項目并不是很有效率，但政府通過各種補貼和優惠政策掩蓋著低效和浪費。在條塊分割、各自為政的PPP管理體制下，PPP項目普遍處于不完全契約狀態，其效率和社會福利水平非常難以準確度量和有效規制。從國際經驗來看，PPP 的效果或成功率與國家治理體系和治理能力存在正向相關關系(吳卓瑾、喬寶云，2014)。[4]

第二,適當數量的競爭者以及對優先發表權的高度關注是一流論文產出的重要條件。適當數量的競爭者可以激勵、鞭策研究者們不斷進行科研探索,對優先發表權的高度關注使得他們在探索過程中加快腳步或另辟蹊徑。各領域優先發表的論文常常成為“巨人的肩膀”,供后來者攀登。在技術創新領域,有一種“漸進式創新”的方式,強調在原有產品或服務的基礎上加以改進。在學術研究領域也存在大量“漸進式”或“查漏補缺式”的論文,這些論文通常以優先發表的論文為基礎,改進優先發表的研究成果,使優先發表的論文更有可能成為高被引論文。

(二)PPP模式可能誘發財政幻覺和風險隱匿

對大量公共品及公共服務項目而言，政府付費或政府補貼通常是吸引私人部門投資的主要支點。從投資者最關注的收入來源看，PPP項目主要分為三類，即使用者付費、政府付費、使用者付費與政府補貼相結合的混合方式。通常，完全靠使用者或用戶付費來覆蓋投資及收益的項目很少，這類項目的融資和資產證券化都相對容易，可以完全推向市場。事實上，社會資本大都以BOT(PPP模式的一種)等方式投資運作了這些相對優質的項目，地方政府相對容易解決經營性領域的投入。對地方政府而言，資金需求量最大、投入難度最大的是使用者付費不足以覆蓋投入成本及收益，或無項目收益的各類準經營性、公益性項目，這就涉及到政府購買或補貼等方面的支出責任。多數情況下，為吸引投資者、讓項目更能商業化運作，政府需要拿出額外資源或財力，或配置、捆綁、讓渡其他權益來平衡。這時，PPP項目就會產生相應的政府性債務或潛在的支出責任，風險則具有不確定性。

PPP模式在平滑財政支出壓力的同時，可能會隱匿風險，誘發債務風險或危機。很多情況下，政府各種非理性擔?；虺兄Z、不合理補貼或補償等游離于資產負債表外，未納入財政預算和負債管理，必然引發中長期沉重的財政負擔。更有甚者，許多國家或地方政府有意利用PPP模式來突破財政約束，將債務移出資產負債表。即便是在英國，有關報告顯示，直到2010 年英國仍有一半以上的私人融資項目沒有體現在政府的任何財務報表之中，招致許多批評。印度尼西亞、馬來西亞、泰國等國家由于PPP產生了大量的政府或有負債，加劇了1997年亞洲金融風暴(Aliona，2008)。[5]2011年葡萄牙政府發生的財政危機的重要誘因就是PPP濫用以及負債管理不當。

政府由于籌資方式、公共收入獲取形式、或有債務安排等方面差異，很容易導致“財政幻覺”現象。同時，由于政府預算會計不完備及政府“有意識”金融性操作，進一步加劇了債務風險隱匿、低估、錯配，反過來誘發或加劇了經濟風險。同時，財政風險也必然導致政府無法及時、足額支付給項目公司(SPV)，則直接影響投資者、金融體系的投資回報和現金流，進一步損害經濟運行。PPP模式的過度使用、不當使用則會演化為地方政府寅吃卯糧的融資工具，導致道德風險蔓延，易加劇、擴散經濟風險。政府必須確保PPP被用于提高效益的正確目的，而不是被用來將支出移出預算和將債務移出資產負債表(IMF,2007)。[6]

三、PPP模式的政府性債務、風險與分類預算

(一)政府性債務厘清與風險分擔機制

PPP項目合約基本都處于不完全契約狀態，效率、風險均存在較大不確定性。PPP項目在每個階段都存在較大風險，在建造階段通常有設計不當、成本超支、工期延誤、技術不當等風險；在運營階段存在原材料供應和價格、市場需求、銷售價格、環境污染等風險；在生命周期內都存在不可抗力、政治、政策、外匯、利率、通貨膨脹等風險。故而，政府與私人部門的博弈在所難免，全世界均是如此。

或為了項目更具有財務及商業可行性，或源于討價還價能力差異，政府往往需要提供融資、擔保、補貼、救助等方面的責任。如市場預期較差時，私人部門往往要求政府提供“兜底”保障，如用戶或使用量保證、限制競爭保證、價格調整保證等。這些責任或承諾就構成了政府的或有、隱性債務風險，如表1的債務風險矩陣。政府承擔著直接的、顯性的債務風險，還承擔著或有的、隱性的債務風險。債務風險處理不當，則會導致原本通過PPP剝離債務的訴求落空。

表1 PPP的債務風險矩陣分析

事實上，考慮私人較高的投資收益要求后，政府的支出責任與傳統政府投資或采購相比而言并不一定降低，反而可能加重。項目收益能完全覆蓋投入和收益的項目，可完全市場化運作，通?？山档驼畟鶆?，但用戶收費機制不完善的PPP項目不一定降低未來政府支出責任。PPP項目公司又稱之為特殊目的公司(SPV)，具有風險隔離作用，但政府承擔的風險可能大得多。以倫敦一個地鐵項目為例，項目公司于2007年破產時，地方政府承擔95%的責任和大概38億英鎊的遺留債務，而私人部門僅承擔很小責任。大部分PPP項目的政府支出責任是否降低，很大程度上取決于政府承擔的或有、隱性債務或責任。

但這并不意味著政府應將全部風險轉移給私人部門。如果簡單地將風險轉移給對方，可能造成合作難以為繼，單方也無法把控所有風險，可能會造成“零和博弈”或“雙輸”。PPP理念的價值來源于雙方優勢互補以發揮協同效應，政府提升效率的同時，私人部門則通過各種創新、自身管理能力獲得一定的市場溢價收益。如果私人沒有足夠承擔風險的能力或意愿，反而會形成風險擴散、放大，引起項目失敗，最終實際加大政府財政“兜底”責任。但是，私人部門如要求較高的風險承擔代價，即對價過高，往往會造成風險應對的不經濟，或形成“敲竹杠”現象。因此，PPP項目不在于風險的最大化轉移或剝離，而重在風險合理分擔和治理機制安排。這就要求在恰當的激勵機制或合理對價下，讓最有能力控制風險的一方承擔該風險，以使得風險的凈收益最大或凈損失降到最低。

在不完全契約框架下，PPP項目的債務、效率、風險三者密不可分。在風險分擔和治理機制安排失效情形下，讓政府來承擔重大損失，則加大了政府債務負擔，影響項目效率和社會福利；讓私人部門負擔重大損失，私人部門出于自利動機，極大可能通過各種方式降低損失或要求較高的補償，進而影響項目績效。故此，如將PPP聚焦在降低財政支出或債務、降低政府風險方面，顯然定位狹窄且作用有限，反而會造成財政風險的隱匿、風險管理不當，最終政府因“兜底”承擔更大風險和債務，效率更無從談起。從結果導向看，若項目效率較高，則會促進社會發展、增加財政收入，形成良性發展，進而降低政府負債。如果進一步延伸開來，如風險分擔適當，政府未來支出責任則主要取決于私人部門降成本、提效率的能力。故此，就債務論債務沒有意義，PPP模式下債務、風險、效率三者緊密相關，互相影響。

綜上，從中長期預算管理角度看，對于大量的準經營性、公益性領域的PPP項目而言，PPP并不必然降低政府未來支出責任，與其交易結構、風險分擔機制密切相關。合理的風險分擔屬于治理的范疇，分擔策略取決于決策者對風險的態度和承受力、對價水平。PPP模式下，如無法形成良性合作伙伴關系、有效促進私人部門的創新意愿與能力，就會產生資源耗散，效率急劇下降，PPP也就失去了意義。為了應對合約的不完全性、目標沖突性，PPP項目必須進行有效的風險分擔，形成行之有效的激勵相容與規制機制。PPP最終目的是實現項目效率的提升、社會福利的增進，通過協作創新、良性運作以平滑當前債務、降低最終債務總量。故此，PPP不應囿于降低政府債務之短期訴求，而應將其支出責任融入中長期財政規劃框架予以規范化，注重治理機制安排。

(二)債務的分類管理與相應預算

依據政府還款來源，將PPP項目支出責任進行相對清晰的劃分，以便更好匹配預算安排。其一，對于項目收益可以完全覆蓋投入成本及收益的PPP項目，如高速公路BOT、電廠BOT等項目，應采用使用者付費的市場化方式，將債務轉化為企業債務，不納入政府債務和預算管理，政府更多承擔監管責任。其二，對于項目有收益，但還款來源于政府性基金收入或專項收入(如土地出讓金、事業單位質押收費權等)的PPP項目，如土地儲備開發項目，應將債務列入專項債務，納入基金性預算，實現風險內部化、投融資模式的閉合。其三，對于有一定收益但無法完全覆蓋成本及收益的PPP項目，如污水處理BOT項目等，在有效監管制度下獲得市場收益后的缺口資金，則應列入一般債務，納入一般公共預算。其四，對于完全沒有收益的公益性PPP項目，如義務教育、環境治理等，政府原則上應將其償債來源列入一般公共預算，作為一般債務，主要依靠地方稅收、地方債、上級轉移支付等渠道償付。

PPP項目應充分考慮財政可承受力，納入中長期財政預算機制。PPP 作為一種特殊形式的融資，應按照權責發生制原則，分類納入資產負債表管理。其一，將當前債務壓力和中長期財政可承受力統籌考慮。嚴控地方政府負債率(債務余額/GDP，通常應小于60%)、債務率(債務余額/政府綜合財力，通常不宜超過90%～150%)指標，同時，應動態考慮區域發展潛力、債務風險的收斂性，具有一定的靈活性。其二，加強公私協作來降低風險，建立嚴格的防火墻制度，以避免向公共財政風險滲透。PPP項目具有不確定性，政府支出責任存在難以預測性、可變性，應審慎對待各類或有風險、價格調整等事宜。其三，采取滾動預算方式，充分考慮績效和產出后，將支出責任納入財政規劃框架內。

客觀地講，隨著新預算法以及加強地方債務管理新規的逐步落地，地方財政收入在增速放緩而支出剛性強的背景下，相當部分省份、低層級政府的債務、預算支出存在巨大壓力。其一，雖然我國地方政府債務風險總體可控，但存在債務期限錯配、存量過大、增量難以降低等問題，依然存在局部性風險。與2010年底相比，2013年6月底地方政府性債務年均增長超過7000億元，從全口徑政府債務率(政府性債務/地方政府綜合財力)看，只有青海等6省債務率低于90%。2013年地方支出缺口約5萬億元規模，主要依賴于中央稅收返還和轉移支付。其二，我國經濟已進入新常態，從高速增長轉為7%～8%的中高速增長，財政部門及金融部門亦承受了較大壓力。財政收入增速下滑，呈現累退性特點，但支出壓力卻依然不減。同時，當前貨幣供給M2存量巨大，貨幣政策已不能再走大規模刺激之路，只能立足于穩健基礎上盤活存量、優化結構，注重定向調控。其三，由于巨大的債務存量、區域發展差異、金融市場的約束，短期內很多省的地方債券規模很難大舉擴張、難以完全替代原有的地方融資模式。2009年起地方政府開始試點發行債券，2009年和2010年由財政部代理發行，2011年以來自發試點，但2014年只有上海等10個地區自發自還債券總規模為1092億元。從1997年起，地方債務增長每年都在20%以上，近些年還本付息壓力巨大，2014年還本高達2.4萬億元，每年利息高達數千億元。在城鎮化巨大資金需求的大背景下，財政支出不減、收入放緩，債務存量大、增量難滿足，財政預算壓力非常大，這將倒逼財政體制改革、地方投融資體制改革。

但是，我國政府擁有大量的非稅收入及國有資產，如國有企業、國有資源(如土地、礦產等)、非經營性資產(如行政事業單位土地、房產等)等，這是當前應對債務風險與預算支出的非常有利條件。此外，我國政府負債背后形成了大量的優質資產，產生了較好的經濟和社會效益或正外部性，負債背后的預期收益和風險明顯存在一定的替代關系，關鍵是如何進行系統的制度安排。

綜上，PPP模式是一個緩釋風險、平滑債務的有效工具，但是很長一段時期內依然難當重任去解決存量和增量資金需求。這就需要從國家治理的角度來進行中長期財政規劃安排，從稅權、產權、債權等收入層面和直接、或有債務等支出層面同時入手，進行系統的債務管理和預算安排。PPP的良性運作需要一個定義明確、激勵相容、約束有效、運轉協調的治理框架和機制設計。

四、中長期財政規劃框架下PPP債務管理與預算的制度安排

當前應將PPP置于中長期財政規劃框架體系下，在微觀操作層面、宏觀體制層面構建合理的債務管理與預算安排制度，切實提升政府治理能力。相關建議如下：

第一，重塑中央地方財政關系、政府與市場關系，統籌“稅收權、財產權、舉債權”，硬化預算約束，提升地方治理能力。其一，調整和改革當前事權和財權，完善稅制，充實地方政府稅源和財力，形成“財力、財權、事權”協調匹配，減輕低層級政府支出責任。其二，大力引入社會資本，擴大地方政府自主發債權，逐步擴大并最終形成“中長期地方債券、PPP模式”并舉融資的主渠道模式；此外，加大對欠發達省份及區域的財政支持、政策性金融支持力度。其三，建立省、市轄區財政平衡責任，加快推進PPP模式，并統籌安排稅收返還及轉移支付、政府基金收入(主要是土地出讓收入)、國有資產(國有企業、非經營資產、國有資源等)的處置、地方債券分配等。其四，建立PPP 項目財政準備金或風險基金制度，分類建立跨年度平衡機制，合理安排支出責任的時序。其五，強化債務管理，嚴肅財政紀律，防范道德風險。中央政府原則上實行不救助但追責原則，真正建立“預算編制有目標、執行運行有跟蹤、資金支出有評價、評價有結果反饋、評價反饋結果有應用”的“五有”機制。

第二，從存量和增量兩個層面推行PPP模式，做好統籌規劃，合理選擇操作模式，構建合理的風險分擔機制、激勵相容的合同體系。其一，遵循國民經濟和社會發展規劃，對運營的、在建的、規劃的項目進行系統分析梳理、有保有壓，形成高質量的項目序列。其二，合理選擇交易結構和運作方式，界定可行性缺口補助(Viability Gap Funding)或補償機制，并創新財政支出方式。根據項目特性，選擇建設—運營—移交(BOT)、轉讓—運營—移交(TOT)、委托運營(O&M)、管理合同(MC)等模式。探索設立PPP融資支持基金以債權、擔保、股權等形式扶持項目，也可采取補貼、股本投入、優惠貸款和其他優惠政策的形式支持，總體上讓財政資金起到扶持但不替代的作用，充分發揮其引導和杠桿功能。其三，相對清晰界定責權利，合理進行風險分擔和激勵，尤其是重點約定需求、項目功能與產出、融資方案、回報機制、價格調整機制、爭議解決及退出安排等關鍵點。根據風險成本最低、風險收益對等、風險偏好、歸責等原則，讓最有能力控制風險的一方承擔該風險，保障其享有對等的收益。激勵私人部門主動、有效管理風險，推動私人創新，控制政府總體風險暴露程度。

第三，根據PPP項目政府性債務特性與可變性，將支付責任一并放入中長期財政規劃中予以統籌考慮，強化權責發生制的資產負債管理。其一，將各類規劃的、在建的、運營的PPP項目一并融入三年滾動財政規劃、長期財政規劃之中，對未來政府財政收支進行分析預測，統籌調配安排。其二，建立債務規?？刂坪头诸惞芾頇C制，根據PPP項目償債來源發行一般債券融資、專項債券融資，納入一般公共預算或政府性基金預算管理。建立修正的現收現付制或修正的權責發生制資產負債表，全面考慮土地、國有資產以及各種隱性、或有負債等要素，及時向資本市場、社會披露。在PPP實施過程中，不該政府承擔的風險或債務應嚴格區隔、不納入預算，擬支付的財政資金應預先形成滾動性預算安排。對于一些或有、隱性債務或重大事項可以采用表外披露方式，并據實調為表內管理，納入財政預算。其三，加強政府規制，以產出為基礎，根據績效付費，運營者收入主要取決于資產可使用性和服務質量。

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