開發區經濟當前癥結

許濤

我國以經濟技術開發區和高新技術產業開發區為代表的產業園區，在近30幾年中取得了一系列輝煌成績。但在成績背后，也存在諸多問題，尤其是將代際更替因素考慮在內，涌現的問題在不同的經濟層面影響著我國微觀經濟生態、中觀經濟模式和宏觀經濟環境。

微觀層面：企業創新能力不高

企業自主創新能力不高。當前我國用于科技研發領域的投入不斷增加，但企業的技術創新能力并沒有與之形成正比例而提高。開發區企業自主創新能力不高是我國開發區經濟的核心問題，企業的技術進步主要來源于技術改造和技術引進，自主創新能力始終較弱。具體表現在：我國規模以上企業有專利申請的僅占總數的不到10%，研發工作在企業內進行的僅占總數的不到40%，企業研發投入占銷售收入比重低于1%，對外技術依賴度達50%，這些核心指標均與技術先進國家內的企業有不小的差距。對于欠發達地區來說，走技術模仿道路有利于中短期經濟的快速增長。但是，實踐表明后發國家并不能僅僅通過技術模仿實現對技術領先國的技術趕超。尤其是對我國這樣的經濟大國來說，企業自主創新能力的不斷提高是強國之本。

企業生態系統不健全。開發區內至少存在三類企業：上游企業、下游企業和服務性企業。上游企業為開發區主導型企業;下游企業為上游企業提供配套產品以滿足其生產性需求;服務性企業為上、下游企業提供服務產品，三類企業構成一個簡單的生態系統。在實際運營中，由于上游企業經濟總量大、經濟輻射能力強等特點，基本享受了更加優惠的土地價格和政策支持，成為各地開發區招商引資的重點。然而，下游企業和服務性企業由于得不到開發區政府的足夠重視，運營成本較上游企業偏高，因而存在發展無規劃性問題。同時，在與上游企業進行合作時存在惡性競爭，這些問題直接導致了開發區內企業生態環境的不斷惡化。開發區內企業生態系統不健全將直接影響開發區的良性發展，限制開發區今后的轉型。

開發區政策下的“劣幣驅逐良幣”。開發區經濟的傳統開發模式是依靠土地紅利和政策紅利吸引企業。這使得有些企業更加看重開發區的土地出讓政策和稅費優惠政策，這些企業以追尋最優惠政策為目的，在不同開發區中進行遷移，一旦政策優惠期限過期，企業又向下一個政策溫床轉移，形成“候鳥現象”。與此同時，開發區管理者表現出的并不是培育企業的能力，而是轉移和吸納企業的能力，即便存在有創業意識和創新理念的企業和團隊，在這種環境下，面臨著傳統管理模式的“急功近利”，也只能選擇向管理理念層次較高的開發區集聚。而在新的開發區內由于高科技企業的大量集中，又加劇了競爭，企業的生存環境進一步惡化，形成了“劣幣驅逐良幣”的現象。所以，我國開發區中，“候鳥現象”和“劣幣驅逐良幣”這兩種現象常常是伴生的，這也從一個側面反映出我國開發區內企業微觀生態系統的突出問題。

中觀層面：開發模式面臨新挑戰

縱觀開發區的改革歷程，開發區一方面突破了一系列體制障礙，取得了實實在在的發展成績;另一方面在經歷了一代人的發展歷程后，原先突破體制障礙所運用的手段和途徑，為進一步發展升級帶來了障礙。

開發區開發模式面臨新挑戰。在傳統開發模式中，開發區管委會成立開發公司，通過土地使用權的有償轉讓不斷挖掘所轄土地的財富效應，逐漸形成和鞏固了“借貸開發” 、“資金大循環” 的發展模式。這種開發模式有效解決了開發區成立初期資金缺乏，公共設施建設不足的難題，使開發區管委會不斷呈現出經濟類政府的特點，以經濟總量和財政收入等經濟指標作為組織行為的核心。實際上，開發區的開發模式就是政府推動經濟發展的有效手段，土地流轉政策和財政政策幫助政府篩選擬引進的和重點扶持的企業，有一定的“計劃”成分。通過這種開發模式，開發區在較短時期內集聚了大量企業，并隨之帶來了一定的經濟利益，卻無法帶來良性的企業生態結構和有效的“產學研”關系。企業生態結構的不合理，不利于傳統開發模式向開發區的企業化運營轉型，也不利于開發區內企業自主創新能力的提高。

傳統開發模式帶來體制難題。傳統開發模式所利用的土地紅利有較強的“擴張沖動”，在我國大多數開發區的發展歷程中，都存在著開發面積不斷擴大的情況。因此，在經歷過一個較長的開發周期后，開發區面臨的首要問題并不是是否走向企業化運營，而是在開發面積不斷擴大的情況下，是否與鄰近行政區進行“區政合一”。“區政合一”意味著開發區的管理體制向傳統行政體制回歸，以往的事權合一、機構精簡的管理體制將向完整的行政建制轉型。普遍的情況是，“擴張沖動”使開發區無法停下通過“區政合一”獲得新土地的腳步，然而在這一過程中帶來更多的體制難題：一是合并新增機構和崗位，帶來更大的財政負擔和社會民生事務，兩種工作思路往往存在掣肘的問題;二是不斷擴大的行政建制拉遠了較合理的企業化運營的距離;三是民生和社會領域對財政支出的需求在擠占了新增開發項目的資金投入的同時，并沒有改變傳統開發模式，使得開發公司在“擴張沖動”中負債開發的程度加大，由于投資回報率不高，使一些開發區面臨破產風險。

大學作為社會創新主體長期缺位。開發區一直鼓勵產學研合作，但大學一直都不是開發區內的核心主體。傳統開發模式通過土地和政策紅利集聚企業，開發領域不斷擴展到房地產業和以大學城為代表的教育產業。大學在和企業互動過程中，逐漸轉型為創業型大學，成為區域創新的領導者。我國開發區發展的實踐證明，一些較成功的開發區無不與所鄰近的大學緊密合作。如北京的中關村園區與區域內的著名大學;陜西的農業科技示范園與所依托的西北農林科技大學;深圳特區在區域內在沒有著名大學的情況下，通過推動知名大學異地辦學興建研究院的方式，充分吸收大學的創新科技和應用型人才，完成了從“科技沙漠”到“科技綠洲”的轉變。因此，我國開發區經濟的現有開發模式首要任務是建立“政府——大學——產業”三者充分合作的三螺旋社會創新模式，使大學成為開發主體之一。

宏觀層面：法律法規建設相對滯后

從開發區的上一級政府直至省級地方政府，給予開發區在土地、財政、稅收等領域更大的自主性的同時，亦試圖通過地方開發區調控地方經濟的發展，這一“政府——開發區——企業”的調控模式在發展過程中也存在一系列的問題。

與開發區經濟相配套的法律法規建設相對滯后。開發區經濟經過30多年的發展，已經度過了當年的先試先行階段，大多數成熟開發區進入“二次創業期”，一些新興的開發區正在汲取和學習現存開發區發展的經驗。但是，不論是地方還是中央的法律法規制定部門，都沒有進行相應的法律法規建設。這使得開發區管委會的行政主體地位尚沒有得到相關法律明確，開發區通過土地流轉、財政優惠等政策手段進行擴張開發的手段并沒有得到相關法律法規約束。

在發展開發區經濟的同時忽略了城市化的影響。近30年我國的城市化率近乎上升了30個百分點。在這一過程中，大量農村勞動力涌入城市中的開發區，成為工廠工人，開發區經濟也成為我國城市化的加速器。城市化率的快速上升，必然帶來土地價格的快速增長。這一方面推高了土地價格，使得企業的用地成本不斷提高，擠占了科技研發的投入;另一方面刺激了開發區內企業的拿地沖動，一些核心企業以給開發區帶來巨額經濟量為籌碼，要求開發區給予劃撥大塊土地，這也成為了園區內企業生態結構惡化的主因。另外，伴隨著開發區的不斷擴張，同一地市內的開發區與相鄰行政區之間、相鄰地市間的開發區之間在發展規劃、利益歸屬方面的矛盾、協調難度不斷加大，有條件的省市通過成立國家級新區進行進一步利益整合，而在條件相對滯后的省市，這種利益沖突已成為區域經濟一體化問題的難點。

警惕開發區發展中的“腫瘤化”趨向。我國是一個后發不均質大國 ，各地開發區所處發展階段不同，產業結構自東向西呈現出較為明顯的由高到低的“雁型結構”。這一產業結構特征是包括“亞洲四小龍”在內的先發國家所不存在的。我國宏觀產業與科技發展政策雖然在指導我國的產業發展和科技發展方面有一定的區分性，但明顯對于各地產業園區因地制宜的發展有時滯性。宏觀經濟政策的“投資驅動”特性在開發區內表現尤為明顯。土地開發模式、新區開發模式、新城開發模式已經成為地方政府，尤其是中西部欠發達地區地方政府刺激經濟和表現政績的主要手段。地方政府在開發過程中形成的地方債進一步綁架政府，使得“城市空心化”、“開發區房地產化”成為地方經濟的腫瘤。宏觀經濟政策的時滯性和低效率，與地方政府的投資開發驅動模式，已使得部分開發區表現出“無限增殖并破壞正常細胞”的“癌細胞”特性，這一點是宏觀政策部門和地方政府要格外重視和警惕的。

在經歷了30幾年的高速發展后，開發區經濟的開發成本不斷提高，政府和公眾對開發區經濟發展的期待已由發展之初對經濟總量和財政收入的要求，逐漸擴展為對園區內企業自主創新能力的提高、企業生態格局的良性發展、開發區管理模式的高效轉型、開發區法治環境的不斷健全等方面的要求。一方面，我們要警惕開發區固有的傳統開發模式逐漸向“腫瘤化”發展的趨向，從而進一步影響所在城市的宏觀經濟;另一方面，我們要充分認識開發區現存問題中可能孕育的發展機遇。作為一個區域大國，我國開發區經濟所應選擇的產業變革和宏觀背景，或許與今后很長一個時期我國城市化進程和區域經濟一體化分不開。

（作者單位：北京大學經濟學院）

【參考文獻】

①王勇，朱雨辰：論開發區經濟的平臺性和政府的作用邊界——基于雙邊市場理論的視角[J]. 經濟學動態，2013年11月：12-19。

②亨利·埃茨科威茲：國家創新模式——大學、產業、政府“三螺旋”創新戰略[J].北京：東方出版社，2014年2月。

責編/高驪 ? 美編/于珊