收費公路改革：如何杜絕“糊涂賬”？

收費公路改革：如何杜絕“糊涂賬”？

背景材料：

收費公路將迎來重大改革。2015年7月21日，交通運輸部就《收費公路管理條例》修訂稿（以下簡稱《修訂稿》），向社會公開征求意見。《修訂稿》擬對高速公路收費期限作出調整，高速公路將長期收費。《修訂稿》規定，政府收費高速路償債期擬按實際債務所需時間確定，各省實行統借統還；特許經營高速公路經營期一般不超過30年，屆滿后與償債期政府收費公路統一收費；償債期、經營期結束后實行養護管理收費。然而，《修訂稿》一經發布，即引來社會公眾和媒體的爭議和質疑。有人指出，收費公路統借統還，是否將令高速公路成為“永久提款機”？有人質疑，車主在購車和加油時，已經繳納的車購稅和燃油稅中已包含養路費用，高速公路長期收養路費是否屬于重復收費？有人甚至對條例修訂的內容與上位法是否一致表示懷疑。據新華網統計顯示，民眾對高速公路長期收費制度反對者占比達79.8%。對于《修訂稿》所明確的改革焦點的爭議仍在發酵中。

然而不容忽視的是，此次條例修訂是在高速公路出現了大面積虧損的背景下出臺的。根據交通部發布的《2014年全國收費公路統計公報》數據，2014年中國收費公路總虧損達1571.1億元（2013年虧損661億元），其中高速公路收支缺口為1359.6億元。這自然牽引出一個問題：巨額虧損從何而來？與此同時，近年來高速公路領域腐敗現象頻出也始終挑動著公眾的神經：相關審計報告顯示，1999-2005年，河北省交通廳以及其下屬的三家高速公路的法人單位，從五條高速公路里提取了6.48億元，用于發放工資、獎金、建福利房；河北省交通廳為了給交警的辦公提供更便利的條件，提取了2個多億。無獨有偶，審計部門2013年曾對安毛高速等5條高速公路進行審計發現，不足500公里的高速公路出現多計工程款、使用

話題嘉賓

林江：中山大學嶺南學院財政稅務系主任、教授，港澳珠江三角洲研究中心副主任，主要研究財稅理論與政策等

翟繼光：中國政法大學民商經濟法學院副教授，北京大學法學博士，研究領域為經濟法、財政法、稅法等

王叢虎：中國人民大學國家發展與戰略研究院、公共管理學院副教授，財政部中國政府采購網咨詢專家，研究領域為政府法治與應急管理、政府采購與公共資源交易、廉政建設與反腐敗等

主持人

阮 靜：《財政監督》雜志編輯假發票等問題資金90億元……在沒有詳細賬本公開的情況下，這不免讓公眾認為延期收費很大程度上是為了彌補巨虧甚至貪腐造成的損失。收費公路必須在交出一本“明白賬”的前提下推進改革。

從1988年第一條高速公路通車到如今總里程居世界第一，“借錢修路、收費還貸”的收費公路政策使我國快速將高速公路總規模做大。與此同時，也積累下債務高企、虧損加劇、腐敗案頻發等諸多矛盾，自2004年11月1日起施行的現行《收費公路管理條例》亟需修訂。然而自《修訂稿》發布，一石激起千層浪。高速公路為何擬長期收費？依據何在？統借統還、將一省內的高速公路打包處理是否有悖公平？從財稅管理角度看，收費公路改革的關鍵何在？本期監督沙龍聚焦收費公路改革，圍繞《修訂稿》改革焦點進行相關探討。

高速公路擬長期收費：合法、合理、合適否？

主持人：結合材料和相關背景，如何解釋多年來收費公路總體巨額虧損的現象？高速公路債務高企、巨額虧損的原因何在？

林江：我認為多年來收費公路總體巨額虧損的原因有以下幾個方面：一是收費公路的里程不斷增加，但是不少收費公路的經濟效益其實并不好，這涉及當初興建高速公路或者其他收費公路時缺乏必要的可行性論證，結果就是相關公路的收費還彌補不了養路費用的支出，故造成虧損；二是收費公路的管理還不到位，主要體現為收費公路的收入去向不明，有多少拿去養路，有多少拿去支付公路管理人員的工資福利，有多少作為地方政府的其他財政支出，賬目并不清楚，因此，上述的巨額虧損雖然是官方的聲稱，但是老百姓未必會買賬；三是對于政府性收費公路和經營性收費公路的管理存在較大的問題甚至漏洞，一般來說，政府性收費公路最長的收費年限是有規定的，而且既然老百姓交了稅，而且車輛通行的時候也按照規定繳納了通行費，到頭來還跟公眾說收費公路是虧損的，是難以服眾的，這里很有可能是政府對上述兩種類型的收費公路應該如何分開管理沒有清晰的說明（事實上，在很多省區，無論是政府性收費公路還是經營性收費公路都統一交由交通廳或交通局下屬的一家公路收費公司統籌管理，難免會造成賬目不清晰的情況）。

翟繼光：收費公路總體巨額虧損的原因很多，主要原因有兩個：一是布局不合理，二是腐敗以及冗員過多。收費公路是經營性項目，必然要遵循市場經濟的規律，根據市場需求提供收費公路。某些收費公路的市場需求并不是很大，特別是當國道、省道、縣道甚至鄉道的質量不斷提高且逐漸免費以后，在一些經濟比較落后的地區，修建收費公路很難實現盈利。收費公路經營公司往往是壟斷性、政府性公司，其中養著大量冗員，且工資、福利待遇往往高于社會平均水平，再加上公司領導的腐敗以及部分地方政府部門將收費公路公司作為提款機，收費公路，特別是高速公路出現巨額虧損也在預料之中。

王叢虎：任何一種結果都不是單一原因引起的，不管是收費公路總體巨額虧損，還是高速公路債臺高筑，都是多方面原因所致。這里既有經濟原因，如物價上漲造成各種運營成本上升，也有制度設計上的問題，如管執不分、權責不清、審計監督不夠等造成的貪污浪費，當然更有管理上的原因，如管理不善造成的成本過高等等，這些都會造成收費公路總體虧損的結果。

主持人：巨虧面前，“扭虧”成為必然。根據《修訂稿》，“政府收費公路中的高速公路實行統借統還，不受償債期限的限制，按照用收費償還債務的原則以實際償債期為準”，“償債期、經營期結束后，重新核定收費標準，實行養護管理收費”。這一標準較現行的規定有很大的變化。按照現行條例，政府還貸公路最長收費期限不得超過15年(國家確定的中西部省市為20年)；經營性公路最長收費期限不得超過25年 (國家確定的中西部省市為30年)，而“收費公路的收費期限屆滿，必須終止收費”。在您看來，《修訂稿》為延期收費“開綠燈”為何作出這樣的調整？其依據何在？

林江：我認為國家出臺公路收費新政，主要背景是目前國家的高速公路還在繼續建設，而建設的成本不斷上升，難以靠公路相關稅收的收入為公路建設繼續融資，另外，公路的養路費用支出還會不斷上升，而目前的收費公路的收支情況不一定能夠支持收費公路的可持續運作，因此需要借公路收費新政的推出為我國收費公路的運營形成可持續運作的環境。當然此舉一定會引起社會較大的爭議，因為這與目前的規定做法有較大的差異，也與民眾“還路于民”、不斷降低公路收費的預期有較大的落差。我認為，政府推出收費公路的新政也是有其依據的，即要么通過收稅的方式讓車輛免費通行，要么通過收費方式讓公路運作暢順，以便政府更好地為公眾提供交通服務。換言之，即使國家不推出收費公路新政，如果收費公路的建設還是不斷推進，國家依然可以采取增加稅收的辦法來作為收費公路建設的融資，任何一位人士不能說我從來不使用道路的，故公眾面臨兩個選擇，要么交更重的稅，要么交費，這次新政，其實就是公路收費不設期限了，是通過交費而不是收更重的稅來實現為基礎設施的建設運行融資，因此，我認為依據還是有的，只是政府需要對收費公路的收支情況更清晰地向公眾展示，讓公眾有知情權和監督權。

翟繼光：《修訂稿》允許延期收費主要是考慮到收費公路目前面臨的虧損與債務問題，由于現行制度對收費期限一刀切，經濟發達地區用不了10年就能償還貸款，而經濟落后地區收費30年也難以償還貸款。公路收費從法律定性上來看并不屬于稅收，也不屬于行政規費，因此，并不實行嚴格的稅費法定原則。公路收費是受政府約束的市場行為，與加油站收費一樣，你來加油，加油站當然要收費。你來使用我的公路，同樣也可以收費。從這個意義上來講，公路收費的期限無論有多長都是不違法的。

王叢虎：通讀《修訂稿》，不難看出，所謂的“延期收費”、“長期收費”、或者民眾79.8%反對的，實際上都是由于不了解本次修訂的全面內容所導致。對于基本公共服務實行 “保證基本、分級使用、超用者付費”不僅是發達國家的基本原則，同樣也是任何發展中國家提供基本公共服務應該遵守的原則。具體說來，國家財政首先必須保證所有的公民都能有免費通行一般道路的權利，即《修改稿》所明確規定國家二級或修建、改建的二級 （含二級）公路不得收費，這就是“保證基本”中的所有公民的通行權問題；而對于有更高需求的通行者而言，即希望更快、更暢通地使用高級別的公路（一級或高速）則要實現“超用者付費”的原則。而這些更高級別的公路則采取多元融資渠道、多種經營的方式，長期收費是完全可以理解、也完全可行的，更是發達國家的通行做法。所以，從這個角度看，如果僅僅看到“為延期收費開綠燈”或者“長期收費”實際上是不全面的，也是沒有領會整個《修改稿》精神的表現。

主持人：《修訂稿》還規定，政府收費高速公路在建設模式上將 “統一貸款、統一還款”變更為“統一舉債、統一收費、統一還款”，即“統借統還”，這意味著將來在一省范圍內，只要一條高速公路尚未還清債務，其他路段均將一并按償債期標準收費。同時，若高速路改擴建增加了政府債務或社會投資，還可重新核定償債期或經營期。對此，您怎么看？

林江：我認為修改稿的說法是合理的。事實上，即使沒有這次收費公路的新政，政府其實已經實行了用賺錢的收費公路的收入來補貼虧本的收費公路的運作，統一貸款，統一還款并無不妥。還是那句話，羊毛出在羊身上，只要一條高速公路未償清債務，政府還是可以通過財政渠道來清償，而財政收入最終還是可以通過稅收的方式得以實現，也是從納稅人那里來的。而統借統還有一個好處，就是可以讓公眾更好地監察包括高速公路在內的所有收費公路的整體收支情況，并讓政府部門更好地就收費公路的收支情況向公眾公開，公眾也有問責的權利。說不定這對于政府財政透明度的提高還有積極的意義。

翟繼光：這種以省為單位統借統還的模式具有一定的合理性，這樣既可以解決經濟落后地區有高速公路的問題，又可以解決經濟落后地區高速公路貸款無法償還的問題。否則，落后地區收費公路的貸款可能永遠無法還清，未來落后地區建設高速公路的速度可能也會大大降低。但這種制度的不合理性也很明顯，公路收費的基本原則是使用者付費，統借統還就突破了這一原則，它讓使用甲公路的消費者為乙公路埋單，這顯然無法在基本原理上講清楚。當然，公路收費標準全國一刀切也是不合理的，對于某些客流量少的收費公路可以考慮降低收費標準的“促銷方式”，鼓勵大家使用收費公路，實現收費公路公司與行人雙贏的局面。

王叢虎：基于 “保證基本、分級使用、超用者付費”原則，高速公路實際上一種PPP的經營模式，既要保證 “超用者”的選擇權和享受權，但同時更要保證投資者的收益權和盈利權，當然更要考慮作為公共服務的高速公路的公共性。所以，由政府“統借統還”來保證其公共性，而通過核定償還期或經營期來保證其收益和營利。顯然，這于情于理都是可以理解的。

公路收費，關鍵要有“明白賬”

主持人：對于收費公路，不少人認為，買車的時候交了車輛購置稅，加油的時候交了燃油稅 （即成品油消費稅），為什么用路還要再交通行費？這是否屬于重復收費？

林江：有這種疑問很正常。但是目前的實際情況是，車輛購置稅和燃油稅的收入與養路、建設收費公路的支出到底是否存在著一一對應的關系？車輛通行費與養路的支出、路政人員的工資支出、福利費用支出到底存在什么樣的關系？這些問題都不是很清晰的。交通運輸部門負責人的說法是，車輛購置稅和燃油稅不足以支持新的收費公路的建設，同理，車輛通行費的收入也不一定足以抵消收費公路養路費用的支出，這些都是可能，但是公眾對于相關的稅收和收費的去向知之甚少，這是一個問題，因此，我不一定會視收費公路新政為重復收費，但是政府部門應該要向公眾公開公路相關稅收，包括車輛購置稅和燃油稅的去向以及通行費的去向和用途。即使政府部門可以聲稱說車輛購置稅和燃油稅并不是與收費公路建設一一對應，也是一種說法，不至于要讓公眾去做各種猜測。

翟繼光：這種觀點混淆了稅費和價格的關系，人們所消耗的商品大體可以分為公共物品和私人物品。公共物品往往是不付費或者少付費的，而私人物品則應按照市場價格付費。公共物品之所以不付費或者少付費并非因為有上帝為我們付費，而是由公共稅收來負擔提供公共物品的成本。這種提供公共物品的方法不僅公平，而且高效。但對于私人物品，為防止搭便車現象，使用者付費是更公平、更高效的方法。公路屬于公共物品是全球公認的，但在免費公路之外是否可以建設收費公路并沒有一個一致的觀點。多數國家認為適當修建收費公路是允許的。但其范圍應進行嚴格限制，即該公路一般是少數人使用的，用全體納稅人的錢來修建少數人使用的公路不符合公平原則，因此，通過收費的方式讓少數人負擔其使用該公路的成本是合理的。但我國的收費公路過多了，占到全球收費公路90%以上。從國際通行做法來看，我國收費公路所占比例應當有所降低。另一方面，這種觀點也具有一定的合理性，收費公路畢竟占用了公共資源，而且占據的往往都是比較好的公共資源，因此，收費公路具有部分公共物品的屬性。關于重復收費的問題不應過多強調，因為現實生活中，重復征稅、重復收費到處都是，任何國家都解決不了這個問題，只是重復的多還是少的問題。發達國家強調簡化稅制、減少收費，這樣就大大降低了重復的問題，而我國的稅收多，收費更多。一套房子上體現的稅費有上百項之多，一棵青菜上體現的稅費也有幾十種。一輛汽車上的稅費至少也有幾十種。因此，公路收費也是其中之一。

王叢虎：其實這一點在《修改稿》中能清楚看到。車輛購置稅、燃油稅都是國家稅收，由財政統一支配用于基本道路和設施 （如二級及二級以下公路）的建設，這是保證公民的基本通行權（免費通行），即提供基本公共服務。而通行費則是“用者付費”的原則，即除基本通行權以外的費用，或者說是享用了超基本公共服務的費用。正如到基本醫療醫院就醫不用付費，而享用豪華病房或醫療則需要另行付費一樣。雖有“重復之嫌”，但卻并不屬于重復收費，而是享用了更高級別的服務而增加的費用。

主持人：一方面，按照“用路者付費”原則高速公路應如何收費成為關鍵議題，要不要延長收費、是一刀切地延長收費期還是依據具體盈虧情況有所區別對待等是收費公路改革必然要回答的問題；另一方面收來的費用應如何監管、如何杜絕“糊涂賬”以遏制高速公路貪腐也成為一個不容忽視的關鍵問題。那么從財稅管理角度看，收費公路改革的關鍵何在？應如何滿足公眾對收費公路“提速、降費、透明”等諸多期待？請談談您的看法。

林江：收費公路改革涉及內容廣，而且與社會大眾的利益息息相關，政府部門需要認真研究。我認為收費公路改革的關鍵還是在于稅收和收費信息的公開。按照這次收費公路的新政，政府有意消除公路相關稅收與公路建設支出的一一對應關系，但是政府不應該借新政取消通行費收入與公路養路支出的一一對應關系，畢竟收費公路當中有相當一部分屬于經營性收費公路，而且隨著公私營合作PPP在收費公路建設當中的案例與日俱增，我們更應該在公路通行費與公路養路費支出之間建立清晰的一一對應關系：如果審計的結果顯示，某一條收費公路的確虧損，必須要告訴公眾為什么會虧損，是收費不夠用于養路支出嗎？那么為什么收費沒有達到預期的目標？是當初建設某條高速公路的時候缺乏可行性研究還是因為不可抗力的原因導致收費情況不能達標？我認為只要把這些財務信息和建設信息等經過審計之后向公眾公開，公眾人士不一定會反對收費公路延長甚至無限期收費，公眾人士關心的是相關的收費，包括延長收費是否合理與合法？另外，如果公路收支情況顯示，收費公路有大量的盈余，那么我認為收費公路就應該適當調低收費水平。

翟繼光：公路收費的問題屬于公共政策問題，應當開展公共討論，應當交由社會公眾來決定。“羊毛出在羊身上”，中國的公路不可能從天而降，只能是中國人民勞動的結晶。每個人都應當從自己的勞動成果中拿出一部分用來修建公路，這樣才能有越來越多、越來越好的公路。當然，具體到如何拿的問題，就需要運用民主討論的方式來決定了。如果全部由公共稅收來負擔，即實行一切道路免費的形式，一方面還需要國家額外多征稅，按照目前稅收法定原則的狀況，恐怕很難實現。而且每個人對公路的使用量是不同的，具有很大差異，如沒有汽車的家庭與有汽車的家庭，偶爾出遠門的家庭與經常出遠門的家庭對公路的使用量就有很大差別，完全由公共稅收來負擔公路的修建費用似乎也不合理。因此，目前的部分公路免費、部分公路收費的模式是比較適宜的。接下來的問題就是對公路收費的監管問題。公路擁有公共物品和私人物品的雙重屬性，其價格也是受政府管制的價格，因此，其收取的費用應當受到應有的監管。如果《修訂稿》能夠增加對公路收費款項進行監督，提高其公開性、透明度的內容，相信更能取得社會公眾對《修訂稿》的支持。建議將公路收費納入準行政事業性收費管理，接受審計部門的審計監督，接受各級人大以及社會公眾的監督。為此，收費公路的收支賬目應當公開。這樣，一方面可以贏得國人對公路長期收費的支持，另一方面也可以提高管理公司的效率，節約成本，盡快實現所有公路免費的目標。

王叢虎：如前所言，對于公路收費的問題，我們必須全面地看。高速公路作為“奢侈品”或“豪華服務”，采取用者付費，根據情況實行長期收費，這本身無可厚非。但是，畢竟不管什么樣的公路都還是屬于公共服務，政府都應該加強成本收益核算、加大審計監督、增強公開透明等，尤其是收費公路更應該強化執法監督，增加透明度，同時還要強化通過合同監管，提高高速公路的服務質量，以回應社會關切。■

（本欄目責任編輯：阮靜）

鏈接：

在政府財力嚴重不足的歷史條件下，現行收費公路政策的初始導向主要是以籌集公路建設資金為主。隨著路網不斷發展和完善，并考慮到上世紀90年代建成的高速公路逐步進入大修養護期的實際需要，收費公路的養護和運營管理資金的來源就成為必須解決的現實問題，加之收費政策對調節交通流量的作用，收費公路政策需要由單純籌措建設資金，向保障公路基礎設施完好暢通，實現流量調節，優化資源配置等綜合功能擴展或轉換。從國際和國內公路交通網發展實踐看，收費與收稅制度的選擇，主要是對兼顧公平與效率的選擇。普通公路由政府以收稅方式籌集建設養護管理資金，提供均等化的公共普遍服務；收費公路則由于對不同用路群體提供效率服務為目標，用路者的使用頻次存在較大差異，而宜采用直接收費的方式，其建設養護管理資金主要由用路者負擔，解決稅負不公平問題。通過《條例》修訂，努力構建“以非收費公路為主、收費公路為輔的兩個公路體系”，實現“用路者付費，差別化負擔”，兼顧公平與效率，更好地保障不同用路群體的權益，滿足社會公眾差異化的出行需求。

——摘自《收費公路管理條例》修訂說明