從法律基本概念論預算法修訂

●黃炎斌

從法律基本概念論預算法修訂

●黃炎斌

預算法修訂已經全國人大常委會審議通過，并于今年開始正式實施。這是預算法自1994年頒布以來，過去二十年的第一次修訂。此次修訂，秉承開門立法的理念，廣泛聽取各方修訂意見，共收集全國意見三四十萬條，形成了對預算法修訂的強大民意基礎。本次修訂，從公布的預算法修正案來看，改動或說變動幅度不可謂不大，但是，若從法的幾個基本方面看，已經通過的修訂的預算法，仍存在一些不足與缺陷，甚至是存在比較大的缺陷，與依法治國、依法執政、依法行政所需要的法律體系和法律規范仍有距離或不相適應，還不能完全滿足現實的需要，還有比較大的改進空間。本文試從法律基本概念著手，探析新預算法存在的不足。

一、立法宗旨

立法宗旨是指立法的中心思想，它要強調的是為什么要立法，進行立法的意義何在，它要達到什么目的。立法宗旨的確立，為整部法律定下了基調，同時也奠定了法律規范的基本方向。因此，法律宗旨必須清晰而明確。法律之所以要不斷進行修訂，是因為隨著時代和環境的變化，原有的立法宗旨及其法律規范，已經不適應變化了的時代要求。這次預算法修訂，其立法宗旨表述為 （新法第一條）：“為了規范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監督，建立健全全面規范、公開透明的預算制度，保障經濟社會的健康發展，根據憲法，制定本法。”與舊法（舊法的立法宗旨是：“為了強化預算的分配和監督職能，健全國家對預算的管理，加強國家宏觀調控，保障經濟和社會的健康發展，根據憲法，制定本法”）相比，其立法宗旨改進了許多，新法宗旨突出了對預算與執行主體 （特別是對政府）的約束與規范、對預算的管理與監督、預算的全面公開與透明，說明新法已摒棄了將法律作為政府調控工具的舊有思維，向著正確的立法方向邁出了堅定的步子。

應當指出的是，就目前我國社會的城鄉二元結構而言，預算的公平與公正，比之公開透明，要更為迫切，讓發展的成果惠及全體人民，由全體人民共享，更加離不開預算的公平與公正。或者再退一步說，制定更為合理科學的預算制度，也是預算立法目的的一個選項。另外，實現預算公平公正的目標，預算民主是正途。因此，預算民主作為預算公平主要的實現手段，融入預算法的立法宗旨，也是順理成章的。就此而言，新預算法的立法宗旨，仍然只著眼于當前，欠缺前瞻性，仍不夠全面，還需要適當加入更為長遠的目標，使新法更有針對性、更具科學性。

二、法律關系

法律關系是指法律在調整人們行為的過程中形成的特殊的權利和義務關系。或者說，法律關系是指被法律規范所調整的權利與義務關系。法律關系由三要素組成，即法律關系的主體、法律關系的客體和法律關系的內容。沒有特定的法律關系主體的實際法律權利和法律義務，就不可能有法律關系的存在。法律關系是法律規范的實現形式，是法律規范的內容在現實中的具體貫徹。法律關系是法律的主心骨，任何一種法律規范只能在具體的法律關系中才能得以實現。

按照法律關系主體是法律關系的參與者，是指參與法律關系，依法享有權利和承擔義務的當事人，也就是在法律關系中，一定權利的享有者和一定義務的承擔者的定義，法律關系主體必須全面和完整，任何法律主體的缺位或缺失，都構成法律的硬傷。在每一具體的法律關系中，主體的多少各不相同，在大體上都屬于相對應的雙方：一方是權利的享有者，成為權利人；另一方是義務的承擔者，成為義務人。任何法律主體的行為或義務，都應得到體現和尊重，任何法律主體涉及法律關系客體的行為或義務，都應得到規范，并能體現于法律條文中，這是法律關系的重要體現。

具體到預算法，其法律關系是什么，必須準確界定，在此基礎上，理順涉及預算的各種法律主體、法律關系的客體，以及其相互之間的關系，按照主體、行為（權利行為或義務行為）、責任的條文結構，鑲入預算編制、審查批準、預算執行、調整、監督、績效評價全過程，并對相關主體每一環節相應權利或義務行為進行法定配置，同時對應于適當的法律責任，構筑起具有嚴密邏輯關系的預算法律規范縱向架構。

新預算法雖然沒有明確表述預算法律關系，但從公共財政角度，其職能是對公共資金的籌集與分配，本質上表現為一種利益（資源）的共享關系，它是通過公共委托與代理的形式實現的，而預算則是實施和調整利益關系的基本手段及基本方式。所以，預算法律關系可表述為相關利益主體就涉及預算的分配內容、形式、過程與結果等相互之間發生的權利義務關系，預算法律應當圍繞這個預算關系進行規范。就相關法律關系主體而言，預算法律關系，通俗地可表述為“在一定預算范圍內，你有編制和執行預算的權利，你有編制好和執行好預算的義務；你有審批和監督預算及預算執行的權利，同時你有審批好和監督好預算及其執行的義務；你有審批預算調整的權利，同時你有嚴格執行法律對此所規定的義務；你有無條件獲得監督預算編制和執行的權利（這里指體制外監督主體），但不須有特定的義務”。

新法將預算法律關系主體按照預算法律所規范的權利與義務不同，劃分為：預算編制主體、預算審批主體、預算執行主體、預算監督主體。預算法修正案已囊括了這些主體，但是新修訂的預算法，未能完全影射預算法律關系，其法律關系并不十分清晰，一些相關主體的權利義務不相配，與其所應承擔的責任不相稱，存在主體有權利而無義務、有權利而無責任 （有監督權利，無監督責任或義務），或主體權利空泛，或主體權利過少，或對同一權利（如預算參與權）進行選擇性授權（一些主體有，一些主體無）。如何將預算主體的各種預算行為（權力、義務與責任），將可能影響預算編制及執行質量的各種因素進行解剖分析，全部準確地抽取出來，并將之植入法律規范中，體現預算法律關系主線，是預算法修訂必須考慮的一個重要方面。

就此而言，新法沒有準確抽離預算法律關系，并按此核心架構法律規范。

三、法律行為

這里指的是預算法律行為，不是抽象的法律行為。根據法律關系客體是指法律關系主體之間的權利和義務所指向的對象的定義，預算法律關系客體就是主體對財政資金的分配、使用及管理的過程，具體來說是財政資金的運作過程，筆者將預算法律關系主體行使權利與履行義務的行為，即籌集、安排、調度、使用和監督評價屬于預算資金的一系列過程，統稱為預算法律行為。這個行為過程必須詳盡置于預算法律規范之中，以此作為形成預算法律制度的中心內容。法律關系主體必須與客體對接到位，具有相對應的權利義務與責任關系，任何具有構成與客體相對應的主體及其行為，都不能游離于法律規范之外。

就此而言，預算法對法律關系客體的集合與解構不夠全面和詳盡，造成具有約束力的法律條文有所欠缺，嚴重弱化對預算過程的約束。如新法涉及轉移支付的預算法律文本只有兩條，即第一章總則第十六條和第四章預算編制的第三十八條，只對轉移支付作了原則性規定，并無設置如何更進一步的法律規定，與目前預算實踐所需要的制度規范需求很不相稱，特別是在專項轉移支付方面，仍然存在很大的制度供給缺口。第三十八條規定：“一般性轉移支付應當按照國務院規定的基本標準和計算方法編制；專項轉移支付應當分地區、分項目編制。”專項轉移支付按照分地區、分項目編制，這是預算編制的形式要求，并且這種形式已經作為預算編制的結果呈現并獲得通過，而專項轉移支付為什么是這個規模，為什么是這些項目，這些項目是如何被納入預算的，這些項目應當達到什么目標，如何對這些項目及其應達到的目標進行監督等等，這些關鍵性內容，均無一涉及。目前，專項轉移支付多頭供給，既有來自財政部門的，也有來自專業部門的，同一項目可以獲得不同渠道的資金來源，只重獲得，不重使用，隨意立項，實行撒胡椒面式的分配，對有限的財政資源造成了極大的浪費，甚至人人都把它當成“唐僧肉”，財政領域發生的違法違紀案件也多發于此。據公布的有關統計數字，2013年全國專項轉移支付預算數為19265.86億元，專項支付項目名目繁多，達幾百種，數不勝數，幾乎覆蓋了所有的預算科目，如何管理好這一龐大預算，特別是管理好有二次預算分配權的部門掌握的專項資金，使之能夠達成預期的特定政策目標，如何讓專項轉移支付的財政自由裁量權，裝進法律制度的籠子，受到應有的約束、規范和節制，新法在此未能體現。

又如，新法第四十八條“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會對預算草案及其報告、預算執行情況的報告重點審查下列內容：預算安排是否符合本法的規定”。但是本法對預算安排的規定都有哪幾條呢？又是如何規定的呢？審查內容的第四項“重點支出和重大投資項目的預算安排是否適當”，第六項“對下級政府的轉移支付性支出預算是否規范、適當”。那么，對其審查又是憑借哪一條規定、憑什么標準來判斷呢？這些才是預算編制的重要內容和依據，法律本應當在此加以嚴格規范，使預算的編制做到科學、合理、有效，但恰恰在此，法律規范出現了空缺。

四、法律規范

法律規范是指法律中所包含的主體如何行為及其相應后果的行為標準或行為尺度，是法律的基本或核心內容。一般來說，每一個法律規范都是由行為模式和法律后果兩部分構成。行為模式分為可以為、應該為、不可為三種。法律規范在成文法中由法律條文來具體體現，并以授權性規范、命令性規范和禁止性規范三種形式出現。縱觀新預算法，一些法律條文并沒有按照法律規范的內在邏輯結構來措置，行為模式不清，法律后果不明。

（一）法律條文過于原則和籠統，在現實中難以操作執行

我國的立法原則（習慣）從來都是宜粗不宜細，這種立法原則與法律原則是背道而馳的，與現代法制精神極不相符，是亟需摒棄的立法觀念。過于原則的文字表述，只有立法者才能理解與領會條文含義，于是便出現了立法之后釋法（所謂釋法，就是隨后制定條例與規章，以行政立法形式來解析法律）不斷的怪現象。不僅如此，法律條文過于原則，法律主體如何執行，有如一道難題，難以操作。如新法第十七條“各級預算的編制、執行應當建立健全互相制約、互相協調的機制”。這個機制應當怎樣建立？由誰去建立這樣一種機制？不按法律建立這樣的機制，應當承擔怎樣的后果？都不得要領。這樣的法律條文有相當于無，起不到任何的約束作用。第十六條“國家實行財政轉移支付制度。財政轉移支付應當規范、公平、公開，以推進地區間基本公共服務均等化為主要目標”。十六條作為法律規定明確之前，各級政府已經實行轉移支付制度，問題不在于有沒有這條規定，而是應當怎樣建立轉移支付制度，如何做才是規范的轉移支付制度，這里涉及財政管理相當重要的內容 ，必須加以規范。目前，一些地方財政一般轉移支付不大，但專項轉移支付卻相當大，這里面的管理相當混亂，問題相當多，財政部門和人員違法違紀多集中在此領域，原因就是目前對財政專項轉移支付缺乏應有的制度規范與約束，存在相當大的制度漏洞，極容易串通合謀騙取財政資金。預算法律應當在此建立一個制度籠子，將財政部門及其人員的財政分配自由裁量權極大地壓縮，堵塞此漏洞。但至少新預算法，還是欠缺此方面比較詳細的規范。

（二）預算監督條文虛化，可問責性弱

由于預算審查（第五章）并未列入監督框架，法律是將之作為一種政治權利的行使形式而規定的，現實中，一年一度的預算審查，變成一種儀式，集體審查不強調審查的程序、審查的方式、審查的結果，以及應當取得的成效，并沒有從實質監督視角去審查從而發現問題，并切實履行審查責任。盡管有第四十八條規范，但可以預見，最后是走過場，起不了作用。由于將預算監督的內容前置到預算審查，因此直接導致了第九章監督內容的虛化，沒有任何實質性內容。新法監督條款共八條，條款設置及內容非常簡潔和簡單（第八十六條應該不屬于監督內容，只是規定政府應當履行預算執行情況報告程序），其中三條（第八十七、八十八、九十條）強調的是政府系統內各主體自我監督、自主監督，基本上說的是監督預算的執行，據筆者對條文的理解，它內在的意思是指監督預算執行的進度，僅此而已。這樣的監督有與無，毫無實際意義，而且難以判斷其是否履行了監督職責，也難以追責，要糾正其違反預算的行為，更是一句空話。由于監督條文的虛化，也直接導致了監督責任的不對稱或不對等，直接導致第十章法律責任欠缺對預算監督的歸責條款。

對預算的監督，應著重于預算編制及執行過程監督的實質化，監督的內容、監督的形式、監督的程序及過程、監督的結果、監督的責任等主要監督要素，應當涵括于法律文本的規定之中，使各種法律主體權利、義務與責任在法律文本中得以統一，彰顯監督法權，真正使監督有法可依，有責可循，不流于形式。

（三）法律條文授權（賦權）不對等

第四十五條“縣、自治縣、不設區的市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會舉行會議審查預算草案前，應當采取多種形式，組織本級人民代表大會代表，聽取選民和社會各界的意見”。也就是說，縣級以上的預算草案不用接受聽取選民和社會各界的意見，這是毫無道理的。本來這是一條非常重要的條款，體現了預算民主的精神，應更加具體和詳細規范才對，但法律對此卻作了選擇性授權，使公民全面參與預算權利得不到應有的尊重，體現了法律授權的不平等。

（四）法律條文向下授權過多

從預算法修訂的目的看，顯然不是為了使預算行為與過程更加便捷，更方便某些部門行使權力，更不是作為進一步加強宏觀調控的工具，而主要是為了預算的公平、公正及公開，預算行為與過程得到更多的約束與規范。就此而言，新修訂的預算法，應當體現為更多的限權，而不是賦權，是一部以限權為主兼有一定賦權的法律。但從新法內容看，法律規范向下授權過多，形成了“法權”（筆者認為“法權”是某種行為應納入法的架構中，并且該行為應由相應法律所約束和規范的權利或權力）過多轉移，特別是第四章預算編制，如一般性轉移支付和專項轉移支付、預算周轉金、預算穩定調節基金、地方債務規模、涉及預算分配權重大問題的法權轉移。在諸多影響預算編制及執行質量的因素中，預算分配權是最為重要，也是最值得重視的方面，它從根本上影響預算是否科學、合理，是否公平與公正，是否具有效力，必須將之納入預算法權中，進行嚴格的法律規范。預算分配權是公共權力，現實中以賦權委托行使的方式，但必須將預算分配的各種標準和規模、分配領域，在獲得公共討論通過后，基本固定下來，形成法律標準，從而使公共預算編制有法可依。重大項目的預算安排，必須經過嚴格的論證，并征求公共意見，未經過公共討論或論證的所謂重大項目，不得列入預算，這也是一項預算法權。區域公共服務均等化也必須有具體的標準，也應納入預算法權。專項轉移支付的立項、分配、使用、效益等，也必須有法可依。分級預算與政府事權如何清晰界定并對接，預算超收如何安排，重大的預算調整，對國企的財政補貼等等，這些重大的預算分配事項，涉及預算分配權的多個方面，法律必須予以規范，以充分體現預算法權。

預算權或說預算分配權，屬于預算法權，法律本身所需要的法權應當得到滿足，并且將之直接鑄于法律文本中，不能隨意轉移。雖然法權在某種情形下，作出適當的轉移是應該的，也是必要的，但法權在法律中轉移或讓渡過多，其造成的結果是，名義上執行的是“法”，實際上執行的是“規”（行政法規）。法律空，法規實，最后可能是部門規章實，而法律被虛化。法權轉移或讓渡過多已成為立法過程中的一大弊端，新法對自身的法權轉移或說讓渡過多，支解了預算法的系統性、嚴謹性、完整性，損害了法律的權威性。

預算分配權對預算的公平公正及結果具有重大影響，在法律規范中必須保留，而預算編制權，則可通過法律賦權轉移。

可以肯定的是，國家預算編制主體并非預算分配主體，從法理上是每個公民進而是各級人民代表大會（代表全體公民），預算分配權應由人民代表大會行使，但新法沒有將之劃分開來，也沒有明確賦權，各種預算編制主體，通過編制預算，卻隱含獲得了預算分配權，這是極為不恰當的，這是新法的一大硬傷。財政資金使用的效率低下，甚至被肆意挪用、浪費，以及財政資金分配的公平與公正得不到保障，與法律至今沒有對預算分配權作出規范，有莫大關系。

五、法律責任

法律責任是指違反法律規定應該受到的責任追究和應當承擔的后果。法律責任的措置，是法律權威性和威懾力的保證，法律責任應當細致、精確、完整，以最大限度減少執行過程中的自由裁量權，減少人為干預和操作法律的空間。按照權利義務責任相統一的原則，法律關系所確定的各種主體，都有相應的權、義和責任，就預算法律關系而言，只有體制外的公民這個法律主體，不需承擔法律責任，除此之外，每個法律主體都要承擔相應的法律責任。新預算法在法律責任設置上，存在一些缺陷。

（一）法律責任與行為規范在法律關系主體上未能一致，法律主體歸責不夠全面，有所欠缺

新法第十章《法律責任》的承擔主體都是“各級政府、有關部門、單位及其工作人員”，但責任法定卻沒有將政府作為主體，缺少對政府整體的法律責任規范，也沒有將部門、單位作為主體，進行法律責任規范（全章只有第九十五條“對單位給予警告或者通報批評”）。可以肯定的是，法律將政府作為主體，應當具有可歸責性，其預算行為也應具有可歸責性。此外，法律專門賦予政府監督權（第八十七條）、縣級以上政府審計部門監督權（第八十八條），但相對應的法律責任缺失。還有，作為權力機構擁有監督權，如不履行法律所賦予的權力，應承擔何種法律責任？新預算法都沒有涉及，凡此種種，與法律權利義務責任不相稱。監督無責，監督便會軟弱無力，法律之權威也因此消減。

（二）法律責任不全面、責任偏輕，約束力弱

法律責任有刑罰、行為罰、經濟罰、行政處罰等多種形式，它是由違反法律的情節的輕重所決定的，與責任大小直接相關，雖然不是每部法律都設置所有形式的罰則，但是作為一部重要的經濟法律，只設置行為罰、行政罰和刑罰，而獨欠缺經濟罰，是無論如何說不過去的。有一種觀點認為，預算法約束的對象，其經濟來源來自于財政撥款，對其處予經濟罰，是左口袋的錢進了右口袋，是沒有意義的。違反預算法律的經濟所得，可能是由單位所得，也可能是由個人所得，當個人所得不是進了個人的口袋，而是由單位人均分，或是由幾個人均分，或是用作其他用途，同時構不成刑事法律責任，對個人實施經濟罰，是天經地義的。退而言之，當對單位實施經濟罰，而且規定只能從人員經費列賬，直接減少個人所得，甚至個人損失是所得的幾倍，就會大大降低違法的幾率，無疑具有威懾作用。遺憾的是，新法法律責任一章，無論對單位還是個人，經濟罰則全部缺失。由于預算法律責任在預算法上規定得過于籠統，且責任形式不具有多樣性，不僅影響了預算監督，同時也極大地影響了預算法的約束效力。

（三）新預算法的執法主體，同時又是執行主體，難以究責

第九章《監督》，賦予各個主體監督執法權，并規定有上對下的監督權力。盡管如此，但由于各個監督主體同時又是預算的執行主體，他們是否違法，不能由自己判定，必須由第三者來判定，預算法對此卻沒有規范。第十章《法律責任》第九十二條至九十五條，“各級政府及有關部門、單位有下列行為之一的，責令改正……對人員追究行政責任或依法給予處分”。由誰責令改正？是由人大，還是上級政府、同級政府，或是縣級以上審計部門、政府所屬部門？又由誰來追究行政責任或依法給予行政處分？現實中最尖銳的事實是，為對沖2008年國際金融風暴對我國經濟下行的影響，政府迅即出臺4萬億投資來刺激經濟。這4萬億投資決策是如何制定的？其涉及重大的預算變動，有沒有經過人大及其常委會的審議批準，有沒有違反預算法？人大及其常委會是否履行監督的職責，如沒有，該如何擔責？這些條款還涉及行政處分權，如何依法給予處分？法律對此言語不詳。這種既是執行主體，又是執法主體，既當運動員，又當裁判員，集雙重身份于一身，屬于自我監督或內部監督的規定，有違法律原則，在現實中也難以執行。

預算法應當將所有的法律關系主體違反預算編制（包括虛報、虛列、隱瞞）、預算調整、預算執行、預算監督、決算編制、績效評價的種種行為一一羅列并統攝于法律責任條文中，按照違反情節的輕重，措置不同的法律責任，使每種違法行為，都能有法所依，讓所有的違法部門與人員，都逃不脫法律的制裁，體現法律的公平與公正。

預算法的核心在于預算的編制及執行與監督，不在于預算和決算的初審和批準。如何編制、如何執行以及違反與此相關的預算規范的追責，應是預算法內容的重中之重。若偏離于此，則無論如何都不能稱之為一部完善的法律。所謂加強對預算的剛性約束，加強對預算的管理和監督，所針對的對象就是預算編制和執行的一系列行為及過程，這個行為過程必須符合預算法律規范的種種約束。而是否科學合理全面完整地設置了預算編制及執行可用以進行約束的法律行為規范，是預算法修訂是否成功的標志，也是預算法修訂的難點之處。就此而言，新的預算法，仍有很大的改進空間。■

（作者單位：財政部駐廣東專員辦）