地方推進PP P模式應做到“六個注重”

●桂詠梅

地方推進PP P模式應做到“六個注重”

●桂詠梅

PPP模式作為全面深化改革的重要內容，目前在全國自上而下加快推進。PPP模式是指在基礎設施及公共服務領域由政府和社會資本建立長期合作關系，這對改革財政資金使用方式、吸引社會資本投入、建立多元化資金投入機制、增加基礎設施和公共服務供給，對于推進政府和社會資本深度合作、轉變政府職能作用、激發社會資本活力、完善項目建設管理模式，具有十分重要的意義。從地方角度，在經濟全面進入新常態的背景下，經濟增速換擋和結構調整給財政持續平穩增收帶來較大壓力，財政收支矛盾十分突出，因而加快推進PPP模式十分必要。但作為一項新的工作，地方在推進PPP過程中應適應該模式的運行規律，圍繞重點環節做到“六個注重”，才能取得預期成效。

一、注重明確職責

PPP模式涉及到政府和社會資本，必須明確政府部門和市場主體的職責，形成政府引導、政策支持、市場運作的關系和機制，才能形成工作推進合力。從明確政府部門職責看，政府部門在PPP項目建設過程中不再是基本設施和公共服務的 “運營者”，而是建設的“合作者”、規則的“制定者”、政策的“供給者”以及價格和質量的“監管者”，負責項目規劃、立項審批、合作談判、簽訂合同、項目建設和運營監管等工作，涉及各級政府以及財政、發展改革委、交通、住建、物價、環保、衛生、教育、國土資源等部門。目前地方各部門推進PPP項目在一定程度上存在職責不明、分工行動以及各自為政等方面的問題。為此，在國家層面，國務院在不打破政府各部門之前職責分工的前提下，正式明確了政府以及各業務部門在PPP模式推進中的工作職責，由財政部門牽頭，行業主管部門按照分工，各司其職、共同推進。國家層面明確的分工劃清了部門權責范圍，避免出現部門博弈的狀況，形成工作合力。地方政府應參照國家層面的做法，建立政府層面的工作協調機制，在政府的統一領導推進下，財政部門負責建立健全推進PPP模式的基本制度、管理體制和運行機制，各行業主管部門負責制定項目管理制度，提出合作項目計劃、組織落實合作伙伴并實施運營監管。這樣在縱向保持中央和地方一致，在橫向確保部門按原有分工行使職權，少觸動各部門的權力和利益，便于后續各項工作的順利開展。從明確市場主體職責看，PPP模式的市場主體包括社會資本、金融機構和社會中介等。在堅持政府引導的前提下，市場主體通過與政府部門合作，積極推進項目的設計建設、營運維護、投資融資、項目評估等方面的工作，其合理的投資回報通過費用收取或者財政補貼得到保證。在這些市場主體中，社會資本主要是對PPP項目進行項目建設、融資及運營管理，并在處理短期利益和長期利益、投入和產出等關系中承擔項目建設、營運等風險；金融機構主要是參與項目的融資，在項目運營過程中向項目管理單位提供財務顧問、融資支持、發行債券、資產證券化等服務；中介機構主要在PPP項目建設過程中提供項目評估、合同談判、協議簽署等方面咨詢的服務。

二、注重建立制度

PPP模式作為一種長期的合作關系，強調以“契約精神”聯結政府與社會資本的合作。科學合理的制度設計是工作有序高效推進和可持續發展的前提和基礎，是地方在推廣PPP模式初期的重要任務。只有事先有可預期的制度安排，建立公開透明的“游戲規則”，才能推動PPP模式守規則、重合同；否則，規則“朝令夕改”、工作無序推進、缺乏契約精神，就會導致社會資本對參與的項目抱有重重顧慮，影響到社會資本參與的動力和積極性。從國家層面頂層設計看，目前國務院和各部委相繼出臺PPP模式規章制度，已初步搭建包括預算管理、債務管理、政府采購、合同管理、績效評價、財政承受能力論證指引等方面的基本制度體系，并積極推進PPP模式相關的立法工作。對地方而言，應在中央政策框架指引下，結合本地區本部門實際，加快制定確保PPP模式落地的制度體系和規則。具體來說，應建立以下三個層次的制度體系：一是政府層面出臺的制度。地方政府應出臺PPP模式的指導意見，明確工作的指導思想、總體原則和方向，解決為什么要推廣、在哪些領域推廣、依托什么管理體制和運行機制推廣、采取什么政策措施推廣等重大問題，從總體方面指導規范實施。二是部門層面出臺的制度。主要包括財政部門和具體業務主管部門按照職責分工出臺的制度，其中財政部門應出臺財政補貼、財政承受能力論證、物有所值評價、政府采購實施、合同管理和項目操作規范等方面的管理制度，業務主管部門應各負其責，出臺本部門本單位業務和項目管理的配套辦法和激勵政策措施，引導社會資本積極參與，加快推進各類PPP項目實施。三是市場主體層面出臺的制度。也就是說，PPP項目單位也應建立健全內部治理結構、規范投融資決策機制和運作程序、完善風險防控體系以及投資收益分配、業績獎勵等方面政策，規范和加強內部管理。

三、注重完善政策

基礎設施和公共服務項目投資大、周期長、回報慢，完善支持政策是PPP項目持續健康運作的重要因素。從地方看，每年都有大量各種類型的政府投資項目，但建成之后能產生穩定現金流回報的只有比如醫院、污水處理等少數收費性質的項目，其他大量市政基礎設施建設只是一次性投資，并不能產生直接的經濟收益。即使對收費項目，由于具有準公共品性質，地方政府對其一般都有限價措施，其價格也會低于完全市場化價格，因此收費性質項目也并不一定能夠保證實現盈利。特別是對后發展欠發達地區來說，優質企業數量有限，項目回報率相對發達省市較低，對社會資本吸引力相對較弱。在這種情況下，必須加快完善支持政策。一是完善使用者付費政策。對經營財務效益良好、具有明確的收費基礎、收費能夠彌補投資成本的投資項目，如市政供水、城市管道燃氣、高速公路等，可通過政府授予特許經營權，采用建設——運營——移交（BOT）、建設——擁有——運營——移交（BOOT）等模式推進，并依法放開相關項目的建設、運營市場。但政府應加強價格監管，按照補償成本、合理收益、節約資源以及社會可承受的原則，加強投資成本和服務成本監測，確保價格科學合理。二是完善補貼政策。對于經營財務效益欠佳、直接向最終用戶提供服務但收費無法覆蓋投資和運營回報的項目，如醫院、學校、文化及體育場館、保障房等，可通過政府授予特許經營權附加部分補貼等措施，采用建設——運營——移交 （BOT）、建設——擁有——運營（BOO）等模式推進，并建立投資、補貼與價格的銜接機制，為投資者獲得合理回報積極創造條件。實施財政補貼，必須以項目運營績效評價結果為依據。實施項目運營績效評價，應綜合考慮產品和服務的可獲得性、產品和服務的質量、建設和運營成本費用、財政中長期承受能力等方面的因素合理確定。三是完善政府付費政策。對缺乏使用者付費基礎的項目，如市政污水處理、垃圾焚燒發電、水源凈化或者市政道路等，可依靠政府付費讓投資者回收經營成本，可以采用建設——擁有——運營（BOO）等市場化模式推進。但是，政府部門應合理確定購買內容，確保把有限的財政資金用在刀刃上，切實提高財政資金的使用效益。

四、注重示范引導

目前大部分地方PPP模式實踐仍處在前期階段，少有完整的流程、成熟的項目供學習借鑒。特別是對后發展欠發達地區而言，市場體系尚不成熟、社會資本實力較弱、項目規模較小、回報率較低，更需要加快推進符合當地發展實際的示范項目進行學習交流、工作參考。一方面，加快地方PPP模式示范項目的征集推廣。加快在地區范圍內廣泛征集適宜采取PPP模式的項目，在綜合審核評估的基礎上，篩選出單體投資規模較大、長期合同關系清晰、收益比較穩定，與群眾百姓生產生活密切相關的項目作為示范項目，鼓勵先行先試，開展項目試點，積累經驗。在現階段穩增長、調結構、保民生的大背景下，應重點支持能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技創新、保障性安居工程、醫療衛生、養老、教育、文化等公共服務領域的項目采用政府和社會資本合作模式進行建設和運營。另一方面，鼓勵存量項目引入PPP模式進行轉型升級。PPP項目投資金額大、周期長，項目的實施和運營等方案設計，必須經過前期充分的可行性研究和評估論證，才能進入具體實施運作階段，這是需要一定時間的，也是確保合作雙方利益、防范風險的重要階段。這種情況下，應積極鼓勵存量項目引入PPP模式進行轉型升級，樹立標桿，形成范例。對地方而言，很多存量項目包括在建或者已建成的項目，都屬于地方重點建設項目，而且這些項目已經經過了廣泛深入的調研論證，可較快植入PPP模式，通過項目租賃、重組、轉讓等方式引入社會資本并組建項目公司，對原項目進行升級改造或合作經營，這樣既可以較快回收財政投入資金、緩解財政支出壓力，也可以提升經營管理水平、改善公共服務質量。需要注意的是，在存量項目轉化過程中，應注意債務的清理甄別，加強對政府存量債務項目性質、收益情況等的研究，制定科學合理的PPP方案，充分考慮、估計轉換后面臨的融資成本、債權債務關系等變化，事先約定在項目合同中，防范和化解政府性債務風險。

五、注重風險防范

PPP模式項目運作周期長，這過程伴隨著政府債務風險和項目運營風險，必須注重做好風險防范控制。一是科學合理劃分風險。在PPP項目前期需要做好充分的準備和測算工作，建立完善的風險分配方案，明確政府方、社會資本方各應承擔什么風險，并在合同中予以明確約定，建立權責統一的風險分擔機制。在PPP模式中，社會資本按照市場化原則出資，按照合同約定獨自或與政府共同組建運營公司，公司通過市場化方式運營并承擔經營風險，對銀行貸款、企業債券等舉債行為承擔償債責任；政府對社會資本按合同約定承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任，不承擔公司的償債責任。二是擇優選擇合作的社會資本。依據《政府采購法》和《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》規定，遵循公平、公開、公正和誠實信用原則，規范PPP項目政府采購行為，依法選擇社會資本合作者。在綜合評估項目合作伙伴的專業資質、技術能力、管理經驗和財務實力等因素的基礎上，擇優選擇誠實守信、安全可靠的合作伙伴，并按照平等協商原則明確政府和項目公司間的權利與義務。鼓勵金融機構及早進入項目磋商階段。三是科學評估財政承受能力。PPP模式項目的項目回報機制包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式，其中財政性補貼應與同級財力相匹配。如果屬于可行性缺口補助或政府付費，財政部門應根據國家相關文件精神的要求編制中長期財政規劃、合作期內將所需資金計劃納入跨年度財政預算。財政保障是PPP項目中政府履職的重要方面，關系到社會資本的切身利益，政府方需高度重視財政保障工作，重諾守信，確保PPP項目的長期、可持續。四是加強PPP項目的績效評估工作。加強對項目公共產品或服務質量和價格的監管，借鑒引進先進的評估理念和方法，建立政府、服務使用者共同參與的綜合性評價體系，對項目的績效目標實現程度、運營管理、資金使用、公共服務質量、公眾滿意度等進行績效評價。績效評價結果應依法對外公開，接受社會監督。財政部門根據評價結果，依據合同約定對價格或補貼等進行調整，激勵社會資本通過管理創新、技術創新提高公共服務數量和質量。五是推進運作過程陽光化透明化。推進PPP過程中，應依法充分披露政府和社會資本合作項目的各類重要信息，切實保障社會公眾知情權，從而對參與的各方形成有效監督和約束。同時加強政府監管，將政府的政策目標、社會目標和社會資本的經營效率、技術創新有機結合，借助市場激勵和競爭，推動項目最大化公共利益。

六、注重夯實基礎

對大多數地方來說，PPP模式仍是程序復雜、專業性強的新生事物，做好宣傳培訓、人才機構建設、項目庫建設等基礎工作至關重要。一是加大宣傳培訓力度。目前大部分地方政府部門、社會資本領域的人員對PPP模式的理解、認識還不到位，熟練操作運用PPP模式還需要一個過程。為使參與各方更準確地理解PPP模式，需要加大宣傳普及力度，通過報紙、雜志、網站等媒體渠道，廣泛宣傳PPP模式的內涵、意義和作用，增進社會共識，提高公眾對PPP模式的認知度，為PPP模式的推廣運用創造良好的氛圍。二是加強人才機構建設。地方PPP模式項目開展較少，專業人才儲備不足，缺乏通曉法律、經濟和工程管理知識的綜合性人才，尤其缺乏熟悉工程建設管理的專業人才，大部分第三方機構的知識水平，業務能力還遠不能達到覆蓋PPP模式成功實施各環節的要求。為更好推進工作，應加強人才機構建設，全面組織PPP模式專題業務培訓，加強PPP項目參與各方的能力建設，培養管理人才隊伍。同時，加大培育本土化PPP專業服務機構隊伍力度，鼓勵開展PPP項目所需的法律、金融、財務等方面專業機構發展，提高管理和服務水平。三是建立健全項目庫。目前大多數地方沒有建立專門的PPP項目庫，PPP項目的總體規劃、綜合平衡和儲備管理做得還不夠到位，從而不利于從在建和新建的擬采用PPP模式的公共服務、基礎設施項目中，及時篩選優質項目，按照PPP模式進行培育開發。為此，在工作實踐中，應加快建立健全PPP項目庫，定期或不定期篩選有意向并適宜采用PPP模式的項目擇優納入PPP項目庫，從而為及時優選項目作為示范向社會推介打好基礎。■

（作者單位：廣西壯族自治區財政廳財政稽查大隊）