底線公平理論視角下的城鄉差距實證研究

●郭 婷

底線公平理論視角下的城鄉差距實證研究

●郭 婷

一、研究背景及文獻綜述

城鄉差距是我國經濟社會可持續發展中存在的突出問題之一。2013年我國城鄉人均可支配（純）收入比為3.0：1，而世界上大多數國家的城鄉收入差距大約在1.5-2倍。若將實物收入和補貼考慮在內,中國的城鄉收入差距是世界最高的。此外，城鄉差距還表現在教育、醫療衛生等方面。城鄉差距不僅影響農村發展活力，不利于城鄉共同繁榮，而且妨礙公平正義、和諧社會目標的實現。同時，中國經濟正處于結構調整的轉型期，經濟和財政收入增長速度減緩，因此如何最大限度地發揮財政在縮小城鄉差距方面的作用至關重要。底線公平理論則兼顧了政府責任、有限資源和公民權利等多方面因素，對現階段縮小中國城鄉差距、促進經濟社會和諧健康發展具有重要意義。

城鄉二元經濟結構理論最早由美國經濟學家劉易斯（1954）提出，即發展中國家同時存在以傳統生產方式為主的農業和以現代制造業為主的現代化部門，傳統經濟向現代經濟轉變使得城鄉差距逐漸縮小,二元經濟結構轉變為一元經濟結構。劉易斯的研究針對經濟領域，而中國城鄉差距的特殊性在于它不僅僅局限于二元經濟結構層面，而且滲透到政治、社會等各方面。王克強等（2012）使用了1997-2010年31個省份的面板數據，通過構建Durbin模型，對我國城鄉居民收入差距的影響因素進行了深入分析。溫嬌秀等（2007）通過實地調查，指出中小學生在生均教育經費、生均預算內教育經費和生均預算內公用經費等的配置方面存在明顯的城鄉偏差。張永梅等（2010）則基于兩次國家衛生服務調查數據，利用籌資均等化、可及性均等化、服務利用均等化和健康均等化構建了城鄉基本醫療衛生均等化指數，結果顯示我國當前城鄉基本醫療衛生服務均等化水平不高。劉成奎等（2011）通過構建義務教育指數、衛生服務指數、基礎設施指數和社會保障指數反映城鄉基本公共服務均等化程度，同時使用2004-2008年我國28個省的實際數據計算了城鄉基本公共服務均等化指數，得出結論：我國各省份內部城鄉之間基本公共服務均等化水平差異較大。

底線公平是指全社會除去個人之間的差異，共同認可的一條線，這條線以下的部分是每個公民的生活和發展中共同具有的部分——起碼必備的部分，其基本權利必不可少的部分。一個公民如果缺少了這一部分，那就保證不了生存，保障不了溫飽，保證不了謀生所必需的基本條件。底線公平的提出是基于兩個背景：一是面對日益顯著的城鄉差距，政府應該承擔起什么樣的責任促進社會公平；二是在我國政府財力有限的條件下，保障公民最現實、最直接、最迫切的需要的同時不重蹈西方福利國家的覆轍。為了深入理解底線公平內涵，國內學者詮釋了底線公平的具體內容。閻光才（2003）從教育研究者的角度出發，認為中國義務教育發展水平在區域以及城鄉之間存在巨大差異，當前我國教育的目標應該是提供均等的受教育機會，而非效率。景天魁（2004）認為底線公平的制度內容是就公民的基本需求而言，是社會保障制度中起碼的、不可缺少的項目，是政府必須承擔的責任，因此不僅包括保障發展權利的義務教育制度，還應包括保障生存權利的最低生活保障制度及保障健康權利的公共衛生和基本醫療。崔璨（2011）則認為底線公平是隨著社會發展而不斷發展的，所以維護底線公平的基礎性保障除了 “低保”制度、全民醫療保險和幼兒托管與教育外，還應該包含基本住房保障，以實現貧有所助、病有所醫、住有所居、學有所教。

國內學者較為全面地概括了我國城鄉差距的表現，為本文提供了有益的借鑒，但遺憾的是對城鄉差距的定量研究大多只涉及某一個方面。本文在使用時序主成分分析方法的基礎上，基于底線公平理論，從最低生活保障、公共衛生和基本醫療、義務教育3個方面出發，選取12個評價指標分析我國城鄉差距。

二、實證方法與指標說明

（一）時序主成分分析法

時序主成分分析法是時間序列分析和主成分分析的結合。主成分分析法(PCA)是把多個原始指標轉化為少數幾個綜合指標的一種多元統計方法，即利用降維思想，在損失很少(保留原始數據85%以上)信息的前提下把多個指標轉化為幾個不相關的綜合指標 （主成分)。簡言之，時序主成分分析法是在主成分分析法的基礎上，以一個綜合變量來取代原有的全局變量，再以此為基礎描繪出系統總體水平隨時間的變化軌跡。這種方法可以簡化統計數據，通過提取有代表性的主要成分比較準確地分析問題，具有很高的效率。此外可以客觀地展現城鄉差距的動態演進過程。

（二）指標說明

選取最低生活保障、公共衛生和基本醫療、義務教育指標作為體現政府必須承擔的責任，以最大限度地發揮財政作用，原因如下：

第一，最低生活保障作為社會保障體系最后一道“安全網”，它直接關系到貧困人口的生存問題，起著保障公民溫飽的作用，體現社會最基本的制度關懷；同時它對弱者的補償直接縮小了貧富差距、維護了社會公平和穩定。國家財政低保支出衡量政府對最低生活保障制度的投入；城鄉低保中央支持率表示中央政府對城鄉最低生活保障制度的重視程度，比值越大說明中央政府對城市低保重視程度越高，城鄉差距拉大，反之，中央政府重視農村低保，有助于縮小城鄉差距；城鄉低保救助標準直接反映救助差別，比值的大小同方向影響城鄉差距；低保救助標準替代率是衡量低保救助力度的經濟指標，一般情況下，數值大小與低保救助力度成正相關。在我國，由于農村人均純收入低，因此農村低保救助標準替代率一般較高。第二，生命權對每個人來說具有絕對的優先性，對生命有直接保護作用的是衛生、保健和醫療，衛生和保健均花錢少、受益大，對保持身體的健康、預防各種疾病有著重要的作用；基本醫療是在目前經濟條件下,守住醫療公平的底線，讓公民能夠看得起病。衛生總費用占GDP比重反映全社會對衛生領域的投入；城鄉人均衛生費用表示國家對城鄉衛生事業的投入力度，比值大小同方向影響城鄉差距；城鄉每千人口衛生技術員、執業(助理)醫師、注冊護士和城鄉每千人口醫療衛生機構床位反映城鄉醫療衛生資源分布情況，比值越大說明醫療衛生資源集中分布于城市，進而拉大城鄉差距，反之，有助于縮小城鄉差距。第三，義務教育公平是一種無差別的公平，體現教育的普享性，均等性和一致性，關乎起點公平，是實現其他社會公平的前提，保障了作為首要人權之一的發展權。公共財政預算義務教育經費衡量政府對義務教育的重視程度；城鄉生均義務教育經費衡量全社會對城鄉義務教育投入力度，比值越大表明社會對城市義務教育重視度越高，城鄉差距越大，反之，有助于縮小城鄉差距；城鄉義務教育教師本科及以上學歷人數和城鄉義務教育生均占有教學計算機反映城鄉義務教育資源費配分布情況，比值大小同方向影響城鄉差距。

表1 城鄉差距指標體系

三、城鄉差距綜合評價指標體系及實證分析

（一）城鄉差距綜合評價指標體系的設置

基于以上論述，文章構建了最低生活保障、公共衛生和基本醫療、義務教育三個二級指標和12個三級指標。具體指標體系和層級結構如表1所示。

（二）2007-2013年我國城鄉差距現狀

我國農村最低生活保障制度于2007年在全國范圍內建立，因此根據指標體系設計的內容及數據的可獲得性，擬將時間段定在2007-2013年。表2反映了2007-2013年我國城鄉差距現狀。

表2 2007-2013年我國城鄉差距

（三）2007-2013年我國城鄉差距實證分析

主成分分析需要樣本個數大于指標數量，在本文中樣本數為7個，而指標為12個，因此采用兩步時序主成分分析。同時，由于12個指標的量綱不同，在運用時序主成分分析之前，使用SPSS17.0對其進行標準化處理，以消除量綱和數量級的影響。

1、一步主成分——子系統綜合得分。第一，對各子系統提取主成分。根據累計貢獻率大于85%的原則，對最低生活保障制度、公共衛生和基本醫療、義務教育制度分別提取了一個主成分，如表3所示。第二，根據主成分系數矩陣及主成分方差貢獻率計算各子系統得分。以最低生活保障子系統為例，用提取的主成分comp_1代替原來的四個指標，新指標值的線性組合為：comp_1=(-0.49671)×zA1+0.49009×zA2+ 0.50638×zA3+0.50638×zA4。其中zA1、zA2、zA3、zA4為 A1、A2、A3、A4經SPSS標準化處理后的數據。最后，利用主成分方差貢獻率計算生存權利子系統歷年的得分：0.96537× comp_1。其他子系統歷年得分計算方法相同，得到表5。

表3 各子系統主成分對變量的解釋

表4 各子系統主成分系數矩陣

表5 各子系統得分

2、二步主成分——城鄉差距綜合得分。具體步驟同1，得到城鄉差距歷年綜合得分，如表6所示。

表6 城鄉差距綜合得分

四、結論與原因分析

根據表6的城鄉差距綜合得分，繪制城鄉差距動態發展時序圖，如圖1所示。

圖1 城鄉差距動態發展時間序列圖

通過觀察圖1數據點相對位置變化和折線的傾斜方向得出結論：2007-2013年城鄉差距持續擴大。出現上述現象的原因如下：

（一）城鄉二元經濟社會結構是城鄉差距根源

長期以來，我國實行“重工輕農”的經濟發展戰略，農村服務于城市工業發展的需要，逐步形成了城鄉二元經濟結構，此外國家制定了嚴格的戶籍制度，人為地把國民分為農業戶口和非農業戶口（2014年7月取消），并使其與福利保障、義務教育等緊密地結合在一起。伴隨著城鄉二元經濟結構的深化，戶籍制度的固化，中國城鄉二元社會結構也逐漸形成。最低生活保障制度的城鄉二元對立主要表現在低保標準、保障內容等城鄉有別的制度設計，這種二元格局的不斷強化使得農村最低生活保障制度的發展遠遠滯后于城市,進而城鄉最低生活保障制度的差距不斷加大。在義務教育領域，實施義務教育的學校新建、改建、擴建，在城鎮由政府列入基本建設投資計劃；而在農村則由鄉、村負責投資，縣級財政只是酌情予以補助。鄉政府財政薄弱，只能往下推卸責任，村級又沒有財政能力，只能把建校的責任落實到農民的頭上。城鄉二元教育格局——城市的教育國家辦，農村的教育農民辦，成為城鄉基礎教育差距的根源。在醫療衛生領域，長期以來，基本醫療衛生服務的供給采取兩種政策,城市醫療衛生服務的供給靠公共財政，在農村，醫療衛生服務本該由政府提供或政府與農民合作提供的全由農民一力承擔，由此造成了衛生資源配置不平衡；此外，我國現階段的醫療保險制度——城鎮職工醫療保險、城鎮居民醫療保險和農村合作醫療在制度設計上，帶有明顯的城鄉二元化色彩，也使城鄉差距越來越大。

（二）財政投入不足、分配不公、體制不合理拉大城鄉差距

首先，國家財政投入不足。2007年國家財政用于最低社會保障支出、公共衛生和基本醫療支出、義務教育支出的總額占財政支出的15.2%，2013年增加到17.8%，年均增長速度為2.3%，遠低于GDP和財政收入年均11.5%和14.1%的增速。其次，由于國家財政投入不足，在城鄉二元經濟社會結構下，必然形成先城鎮后農村的結果。如表2所示，在義務教育領域，城鎮生均經費始終高于農村；而在衛生領域，城鎮人均衛生費用高達農村2.8倍以上。最后，分稅制財政管理體制存在的內在缺陷阻礙了中國城鄉底線公平的實現。1994年分稅制改革使得財權層層上收，與此同時，則是事權的層層下放，其結果導致位于最底層的鄉鎮政府財政收入來源極其有限,而支出范圍卻越來越廣，義務教育、基本醫療大都由基層財政負擔，最后轉嫁到農民身上，拉大了城鄉差距。2007-2013年期間，中央財權平均為50.7%，在醫療衛生支出中，中央財政每年負擔不足2%，且呈逐年下降趨勢；在義務教育支出中，中央財政年均負擔僅為5.6%。在最低生活保障領域中，盡管中央政府已經成為支出主體，支出總額占城鄉低保各級財政支出70%以上，然而，由于城市低保人數已穩定在2000萬人，而農村低保人數則由3566萬人增加到5382.1萬人，因此城鄉低保差距依然很大。

（三）轉移支付制度不完善加劇城鄉差距

首先，一般性轉移支付比重偏低。一般性轉移支付不指定特殊用途，由地方統籌安排，不需地方財政資金配套，給予下級政府更大的財政支配權，有利于基層政府根據本地區的實際需要安排財政支出，進而促進地區之間、城鄉之間、群體之間的公平發展。目前世界上大多數國家一般性轉移支付占比在50%以上，2007-2013年我國一般性轉移支付占全部轉移支付的比例平均為44.3%，中國區域發展和城鄉發展極不平衡，不同地區城鄉差距表現不盡相同，而一般性轉移支付比重偏低限制了基層政府提供服務的自主性，可能導致基層政府提供的服務不符合農村實際，進而固化了城鄉差距。其次，逆均等化的稅收返還比重過高。2007-2013年我國稅收返還占全部轉移支付的比例平均為15.2%，稅收返還以維護地方既得利益的基數法進行分配，體現了向收入能力較強地區的傾斜原則，拉大了區域間、城鄉間的差距。最后，專項轉移支付規模偏大，撥款資金范圍過寬，重點不突出。高達33.7%的專項轉移支付中用于底線公平的所占比重為18.2%，往往還被層層截留、擠占、挪用，此外由于要求接受補助的地方政府必須提供相應的配套資金，而農村地方政府財政困難使得一些本應建設在農村地區的項目無法得到，進一步加劇了城鄉差距。

五、對策建議

（一）統一城鄉發展，建立城鄉一體化體制

二元戶籍制度的取消為縮小城鄉差距、建立城鄉一體化體制創造了條件。在最低生活保障領域，首先，對全國城鄉低保工作機構、申請程序、經費、編制、人員、設施等方面作出統一的規定；其次，逐步整合城鄉最低生活保障制度的內容；最后，統一城鄉最低生活保障制度的制定標準和動態調整機制，明確規定城鄉低保標準的調整時間、調整幅度、調整頻率等。在公共衛生和基本醫療方面，構建城鄉一體化的衛生財政投入機制、衛生人力資源管理機制，加快推進城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療的整合；在義務教育領域，進行一體化、標準化的建設，主要包括經費投入標準、校舍建設標準、教學設施和設備標準、師資標準等，使得城鄉同一層次的學校標準要一致，不能根據學校設立標準，而是設立標準讓學校看齊。

（二）健全城鄉資源共享和雙向流動機制

建立健全城鄉低保對象個人電子檔案，通過信息化平臺共享城鄉低保對象資料，使農村低保對象居住城市時也可以享受到相同待遇；通過城鄉各類醫療機構組建醫療服務體的方式緩解農村技術設備和醫務人才匱乏狀況，在集團內部實現病人分流，技術、設備和信息共享，鼓勵人才合理流動，醫生多點執業，積極探索市（區）、鎮(鄉)、村三級醫療資源一體化模式，實現設備、資源、信息的共享，減少低水平重復投入；建立和完善城鄉義務教育階段中小學師資互助和雙向流動的機制，可通過校長互派、教師互聘和資源互享打破師資人員的城鄉分割局面，實現教育理念、資源方法和成果的共享。

（三）加大財政投入，理順財政體制

首先，根據政府首責和持久效應原則，增加最低生活保障、公共衛生和基本醫療、義務教育制度的財政支出，使得國家財政支出真正用于保障和改善民生，同時對用于底線公平的財政支出比例及增長速度作出明確規定。其次，根據弱者優先和社會補償原則，中央和地方政府要真正將農村發展擺在國家財政分配的重要位置，加大對農村底線公平制度的財政支出。最后，理順財政管理體制，重新界定中央政府、省級政府與縣、鄉基層政府的事權范圍，強化中央和省級政府對最低生活保障、公共衛生和基本醫療、義務教育制度的責任和義務，建立以中央和省級政府為主的財政投入機制。

（四）完善財政轉移支付制度

首先，提高一般性轉移支付比例，保證一般性轉移支付的公平性。給予地方政府更多的資金使用權，在一定程度上可以使地方政府提供更符合農村實際需要的服務；同時可以將最低生活保障、公共衛生和基本醫療、義務教育作為基本因素納入轉移支付體系中，保證農村底線公平制度的水平不斷提高，從而縮小城鄉差距。其次，降低稅收返還比例，在規定時間內取消稅收返還。最后，規范清理專項轉移支付。明確界定專項轉移支付范圍和性質，以促進地區之間、城鄉之間協調發展為目的；壓縮專項轉移支付規模，建立精確的專項轉移支付瞄準機制；中央通過的用于底線公平的專項轉移支付直接委托更低級次（比如縣）政府負責提供，取消資金配套要求；同時加強對專項轉移支付項目的監督檢查和績效評估，建立經費使用績效評價制度和問責制度，防止專項資金被截留、挪用，提高其使用效果。■

（作者單位：武漢大學社會保障研究中心）

（本欄目責任編輯：王光俊）