北京市畜禽養殖污染防治財政問題的分析

楊博瓊， 鄭 劼 (北京農學院經濟管理學院，北京 102206)

北京市畜禽養殖污染防治財政問題的分析

楊博瓊， 鄭 劼 (北京農學院經濟管理學院，北京 102206)

通過對北京市順義區的實地調研，就財政方面研究北京市畜禽污染現狀，分析了畜禽養殖污染防治中的財政問題，并提出了相應的防治措施。

畜禽養殖；環境污染；財政制度

畜禽糞便隨著畜禽養殖場的增加呈現出正比例的增長，與此同時畜禽養殖帶來的生態環境問題也變得日益突出[1-3]。北京市畜禽養殖業迅速發展，已成為農業重要產業。但與此同時畜禽養殖場糞污也已成為北京市水污染的重要來源[4]。就北京市而言，養殖密度較大的地區主要在密云和平谷西部、延慶西部以及昌平、順義。其次是大興、通州、房山東部但對于近郊和門頭溝、懷柔養殖分布卻很少。總體上看，全市49.7%的畜禽養殖量分布在順義和通州以及大興和昌平的中部。44.5%分布在延慶、密云的西部以及平谷的西南部[5]。這些主要集中于北京市的中北部地區，冬季北京地區盛行的西北和東北季風可能會將污染物吹至中心城區造成污染。同時密云縣作為北京的水源重地，部分位于上游地區的畜禽養殖污染物無疑會對其構成污染同時對北京市的水源安全造成影響。對此，國家“十二五”規劃明確將畜禽養殖業污染減排作為農業污染減排的重要組成部分。可見，黨和國家在政策上為解決畜禽污染問題提供了大力支持。但是由于財政制度的不健全與支出的不到位導致畜禽污染治理的進展緩慢，這些嚴重侵害農民在安全事宜環境下的生存權利，解決這些問題就要從財政方面入手，探尋出一條全面、協調、可持續的新道路。

1 北京市畜禽養殖污染防治財政制度概述

1.1 實行“以獎促治”加快解決農村污染問題“以獎促治”政策重點涉及到畜禽養殖污染以及農業面源污染防治等與改善農村環境質量相關的關的整治措施。

“以獎促治”資金作為財政獎勵資金，要求省(直轄市)級財政部門應在中央財政下達資金的20個工作日內，及時下達資金預算。同時縣級財政、環境保護部門要加強資金審核和管理工作，確保專款專用，不得截留、擠占和挪用。財政部會同環境保護部對資金使用情況進行監督檢查。對違反規定，截留、擠占和挪用資金或有其他違規行為的，將相應扣減或取消安排下一年度資金，并按規定追究相關人員責任[6]。這一政策的實行在提升各級政府積極進行污染防治的同時，加強對于資金的監督，保證資金正常運行、使用。

1.2 通過政府稅收進行調節進行畜禽養殖污染防治，從事利用畜禽養殖廢棄物進行有機肥產品生產經營等畜禽養殖廢棄物綜合利用活動的，享受國家規定的相關稅收優惠政策[7]。通過對積極參與畜禽污染防治的養殖戶采取減少稅收的政策可以激發畜禽養殖戶進行污染防治的熱情，促進更多的人們投入到各項工作中。

1.3 產品的價格補貼建設和改造畜禽養殖污染防治設施，可以按照國家規定申請包括污染治理貸款貼息補助在內的環境保護等相關資金支持[8]。國家將致力于提升有機肥的競爭優勢。當前，有機肥處于瓶頸期的原因主要在于其生產成本較高，市場競爭力不足，農民的購買意愿低。針對這些方面，補貼通過降低有機肥在生產、流通等方面的成本，有效保證有機肥的市場價格增強其市場競爭力，提高農民使用意愿。同時在出臺的《畜禽養殖污染防治條例》中也號召人們充分利用這些畜禽的廢棄物，充分改造這一農業污染的元兇，使其變廢為寶。同時指出“糞便、污水等有機物質是構成畜禽養殖污染的主要部分，這些物質可以作為堆肥還田或者制取沼氣作為供應能源，甚至還可以通過發酵床技術進行零污染的循環利用。這些都是綜合利用的成功事例。因此，征求意見稿發映出綜合利用在畜禽養殖污染防治工作中扮演的重要角色[9]。”通過政府的產品價格補貼，有機肥一定可以贏得更多市場，在得到有效利用之后減少對于環境的污染從而為畜禽污染防治工作貢獻力量。

2 北京市畜禽養殖污染防治財政制度實施現狀——以順義區為例

順義區畜禽糞便處理方式以直接還田為主，在此過程中由于糞便中含有不易分解重金屬，重金屬入田會永久留在土壤中，影響農作物的生長甚至危及周邊生態，同時也會產生大量難聞氣味，嚴重影響周邊環境與居民生活。

對于政府大力支持的沼氣池和發酵床，幾乎很少使用。據養殖場主介紹，形成此類現象的主要原因在于二者的成本過高，因此，即便是國家大力推廣，但始終沒能普及。

如圖1，以順義區為例，在調研的31家養殖場中，93%的養殖場長對畜禽養殖污染防治政策處于比較了解和了解的程度，同時也十分清楚相關法律和措施，但是畜禽污染仍然是北京農村主要污染源之一。主要原因是對于中小型養殖場(戶)的資助力度較小，相對建設費用，眾多中小型養殖場(戶)難以負擔。

在調研過程中，有一些養殖戶由于注入資金較低且得不到國家政策支持，因此，無法實現畜禽糞便的有效處理，只得采用直接還田和堆肥的方法。而國家的資助主要投入到一些大型養殖場中，通過其建設沼氣池，實行政策補貼。以此作為污染防治的獎勵，對于中小型養殖場(戶)則毫無資助可言。因此，即便其有建設沼氣池和發酵床的想法也會因現實資金問題難以實現。

3 北京市畜禽養殖污染防治財政投資存在的問題

3.1 畜禽污染防治資金投放力度較小畜禽養殖污染程度遠遠超過了農村其他的污染類型,眾所周知防治資金的多少與污染的嚴重程度密切相關,但在真正落實防治的過程中，經常出現畜禽污染已十分嚴重卻仍然沒有得到與此污染程度相對的資金支持,不僅如此地方政府對污染防治設施建設投入不到位和對污染處理技術研究力度不夠等現象也是數見不鮮[10]。即使某些地方的政府主管部門和養殖業主在畜禽污染防治方面有一定投資,然而由于其投入的資金較少,對于畜禽污染防治的貢獻十分有限，因此污染問題同樣得不到根本的解決。我國開展畜禽污染防治工作起步晚，歷史欠賬較多，所以資金投放力度小一直是畜禽污染防治面臨的重要問題。這是全國的現狀，北京市自然也不例外。雖然近年來，國家通過實施中央環保專項資金項目、中央農村環保專項資金項目、“三河三湖”及松花江流域水污染防治專項資金項目、湖泊生態環境保護項目、農村戶用沼氣工程、大中型沼氣工程、農村清潔工程等項目加大了對于農村畜禽污染的資金投入，但由于生態環境的極度惡化使得污染力度遠大于資金投放和治理力度，因此見效并不明顯。

3.2 申請資金的中間環節過多，資金無法及時抵達申請集約化畜禽養殖污染防治專項資金要首先滿足項目單位達到一定養殖規模且具有良好運行機制能夠進行污染防治的申報條件，其次項目的申報程序中要按以下三點進行：①項目承擔單位填寫《集約化畜禽養殖污染防治專項資金項目申請表》和項目可行性研究報告，可行性研究報告必須由具備相應資質的單位出具。②項目申請單位將材料報至設區市環保局，設區市環保局出具意見上報至省環保局。③省環保局審核后，由省財政廳、環保局聯合出具正式申請文件上報財政部、環保總局。不得越級上報和單方面上報。面對如此多的審批環節，遞交上去的申請表要經過近一年的時間才能完成批復，況且在此過程中不排除審批不合格的情況。因此就導致了資金無法及時有效地投入到項目之中的結果。

4 北京市畜禽養殖污染防治財政問題的建議對策

4.1 加大資金投放力度面對畜禽污染防治見效較小的現狀，從國家的角度出發首先要加大污染防治資金的投入。從2007年開始，中央財政每年安排25億元在全國范圍內支持生豬標準化規模養殖場(小區)建設[10]，2008年安排2億元資金支持奶牛標注化規模養殖小區(場)建設[11]，2009年資金開始增加到5億元；2013年國家將繼續支持畜禽標準化規模養殖[12]。由此可見，國家對于畜牧畜禽養殖的支持力度之大，但是相較之下，其污染防治資金的數目可能遠遠少于中央對畜禽養殖行業資金支持的數目，治理的力度遠遠小于污染，這才是即便對污染進行了多年防治卻依然久不見效的原因。所以只有加大農村畜禽養殖污染防治資金投入的力度并適當限制畜禽養殖的數量，才能使畜禽養殖污染得到真正的控制[13]。

4.2 減少中間環節，保證資金及時到位面對畜禽污染防治資金申請過程中眾多的審批機構，可以設置一些僅用于資金審批的專項部門對于申請的項目單位進行垂直溝通，從而改變逐層審批的復雜模式，為審批過程中問題的解決提供便利。這樣就可以在節省人力提升辦事效率的同時保證了資金的及時到位

[1] 丁疆華.廣州市畜禽糞便污染與防治對策[J].環境科學研究,2000,13(3):57-59.

[2] 孔源,韓魯佳.我國畜牧業糞便廢棄物的污染及其治理對策的探討[J].中國農業大學學報,2002,7(6):92-96.

[3] 李慶康,吳雷,劉海琴,等.我國集約化畜禽養殖場糞便處理利用及展望[J].農業環境保護,2000,19(4):251-254.

[4] 北京農業局負責人：畜禽養殖將退出城八區搜狐新聞時事[N].北京青年報,2009-04-16.

[5] 李帷,李艷霞,楊明,等.北京市畜禽養殖的空間分布特征及耕地使用的可達性[J].自然資源學報,2010,25(5):746-755.

[6] 關于實行“以獎促治”加快解決突出的農村環境問題的實施方案 國辦發〔2009〕11號[Z].2009.

[7] 《畜禽規模養殖污染防治條例》第四章第二十九條[Z].2013.

[8] 《畜禽規模養殖污染防治條例》第四章第二十八條[Z].2013.

[9] 畜禽養殖污染防治條例將出臺 環保部醞釀有機肥補貼政策[EB/OL].(2013-05-31) http://www.nbd.com.cn/articles/2013-05-31/746040.html.

[10] 劉燕.我國畜禽養殖污染防治費率問題的研究[D].武漢:華中農業大學,2013.

[11] 2013年國家系列惠農政策[J].農民文摘,2013(5):6-15.

[12] 2013年農業補貼政策：國家農業補貼政策匯總[EB/OL].(2013-03-20) http://www.tdzyw.com/2013/0320/27617.html.

[13] 法制辦就《畜禽養殖污染防治》征意見(全文)[EB/OL].(2012-07-05) http://www.chinanews.com/fz/2012/07-05/4011553.shtml.

Analysis on Financial Issues of Livestock Breeding Pollution Control in Beijing City

YANG Bo-qiong, ZHENG Jie

(Economics & Management School, Beijing University of Agriculture, Beijing 102206)

Through field investigation on Shunyi District in Beijing City, the livestock pollution status was studied in finance aspect, the financial problems in control of livestock breeding pollution were analyzed, corresponding countermeasures were put forward.

Livestock breeding; Environmental pollution; Financial system

北京農學院資助項目。

楊博瓊(1982- )，女，河北保定人，講師，博士，從事環境經濟研究。

2015-03-27

S-9

A

0517-6611(2015)14-359-02