北京市畜禽養(yǎng)殖污染防治財(cái)政問(wèn)題的分析

楊博瓊， 鄭 劼 (北京農(nóng)學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 102206)

北京市畜禽養(yǎng)殖污染防治財(cái)政問(wèn)題的分析

楊博瓊， 鄭 劼 (北京農(nóng)學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 102206)

通過(guò)對(duì)北京市順義區(qū)的實(shí)地調(diào)研，就財(cái)政方面研究北京市畜禽污染現(xiàn)狀，分析了畜禽養(yǎng)殖污染防治中的財(cái)政問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的防治措施。

畜禽養(yǎng)殖；環(huán)境污染；財(cái)政制度

畜禽糞便隨著畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)的增加呈現(xiàn)出正比例的增長(zhǎng)，與此同時(shí)畜禽養(yǎng)殖帶來(lái)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題也變得日益突出[1-3]。北京市畜禽養(yǎng)殖業(yè)迅速發(fā)展，已成為農(nóng)業(yè)重要產(chǎn)業(yè)。但與此同時(shí)畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)糞污也已成為北京市水污染的重要來(lái)源[4]。就北京市而言，養(yǎng)殖密度較大的地區(qū)主要在密云和平谷西部、延慶西部以及昌平、順義。其次是大興、通州、房山東部但對(duì)于近郊和門頭溝、懷柔養(yǎng)殖分布卻很少。總體上看，全市49.7%的畜禽養(yǎng)殖量分布在順義和通州以及大興和昌平的中部。44.5%分布在延慶、密云的西部以及平谷的西南部[5]。這些主要集中于北京市的中北部地區(qū)，冬季北京地區(qū)盛行的西北和東北季風(fēng)可能會(huì)將污染物吹至中心城區(qū)造成污染。同時(shí)密云縣作為北京的水源重地，部分位于上游地區(qū)的畜禽養(yǎng)殖污染物無(wú)疑會(huì)對(duì)其構(gòu)成污染同時(shí)對(duì)北京市的水源安全造成影響。對(duì)此，國(guó)家“十二五”規(guī)劃明確將畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染減排作為農(nóng)業(yè)污染減排的重要組成部分。可見，黨和國(guó)家在政策上為解決畜禽污染問(wèn)題提供了大力支持。但是由于財(cái)政制度的不健全與支出的不到位導(dǎo)致畜禽污染治理的進(jìn)展緩慢，這些嚴(yán)重侵害農(nóng)民在安全事宜環(huán)境下的生存權(quán)利，解決這些問(wèn)題就要從財(cái)政方面入手，探尋出一條全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的新道路。

1 北京市畜禽養(yǎng)殖污染防治財(cái)政制度概述

1.1 實(shí)行“以獎(jiǎng)促治”加快解決農(nóng)村污染問(wèn)題“以獎(jiǎng)促治”政策重點(diǎn)涉及到畜禽養(yǎng)殖污染以及農(nóng)業(yè)面源污染防治等與改善農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量相關(guān)的關(guān)的整治措施。

“以獎(jiǎng)促治”資金作為財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金，要求省(直轄市)級(jí)財(cái)政部門應(yīng)在中央財(cái)政下達(dá)資金的20個(gè)工作日內(nèi)，及時(shí)下達(dá)資金預(yù)算。同時(shí)縣級(jí)財(cái)政、環(huán)境保護(hù)部門要加強(qiáng)資金審核和管理工作，確保專款專用，不得截留、擠占和挪用。財(cái)政部會(huì)同環(huán)境保護(hù)部對(duì)資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。對(duì)違反規(guī)定，截留、擠占和挪用資金或有其他違規(guī)行為的，將相應(yīng)扣減或取消安排下一年度資金，并按規(guī)定追究相關(guān)人員責(zé)任[6]。這一政策的實(shí)行在提升各級(jí)政府積極進(jìn)行污染防治的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)于資金的監(jiān)督，保證資金正常運(yùn)行、使用。

1.2 通過(guò)政府稅收進(jìn)行調(diào)節(jié)進(jìn)行畜禽養(yǎng)殖污染防治，從事利用畜禽養(yǎng)殖廢棄物進(jìn)行有機(jī)肥產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用活動(dòng)的，享受國(guó)家規(guī)定的相關(guān)稅收優(yōu)惠政策[7]。通過(guò)對(duì)積極參與畜禽污染防治的養(yǎng)殖戶采取減少稅收的政策可以激發(fā)畜禽養(yǎng)殖戶進(jìn)行污染防治的熱情，促進(jìn)更多的人們投入到各項(xiàng)工作中。

1.3 產(chǎn)品的價(jià)格補(bǔ)貼建設(shè)和改造畜禽養(yǎng)殖污染防治設(shè)施，可以按照國(guó)家規(guī)定申請(qǐng)包括污染治理貸款貼息補(bǔ)助在內(nèi)的環(huán)境保護(hù)等相關(guān)資金支持[8]。國(guó)家將致力于提升有機(jī)肥的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。當(dāng)前，有機(jī)肥處于瓶頸期的原因主要在于其生產(chǎn)成本較高，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不足，農(nóng)民的購(gòu)買意愿低。針對(duì)這些方面，補(bǔ)貼通過(guò)降低有機(jī)肥在生產(chǎn)、流通等方面的成本，有效保證有機(jī)肥的市場(chǎng)價(jià)格增強(qiáng)其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，提高農(nóng)民使用意愿。同時(shí)在出臺(tái)的《畜禽養(yǎng)殖污染防治條例》中也號(hào)召人們充分利用這些畜禽的廢棄物，充分改造這一農(nóng)業(yè)污染的元兇，使其變廢為寶。同時(shí)指出“糞便、污水等有機(jī)物質(zhì)是構(gòu)成畜禽養(yǎng)殖污染的主要部分，這些物質(zhì)可以作為堆肥還田或者制取沼氣作為供應(yīng)能源，甚至還可以通過(guò)發(fā)酵床技術(shù)進(jìn)行零污染的循環(huán)利用。這些都是綜合利用的成功事例。因此，征求意見稿發(fā)映出綜合利用在畜禽養(yǎng)殖污染防治工作中扮演的重要角色[9]。”通過(guò)政府的產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼，有機(jī)肥一定可以贏得更多市場(chǎng)，在得到有效利用之后減少對(duì)于環(huán)境的污染從而為畜禽污染防治工作貢獻(xiàn)力量。

2 北京市畜禽養(yǎng)殖污染防治財(cái)政制度實(shí)施現(xiàn)狀——以順義區(qū)為例

順義區(qū)畜禽糞便處理方式以直接還田為主，在此過(guò)程中由于糞便中含有不易分解重金屬，重金屬入田會(huì)永久留在土壤中，影響農(nóng)作物的生長(zhǎng)甚至危及周邊生態(tài)，同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生大量難聞氣味，嚴(yán)重影響周邊環(huán)境與居民生活。

對(duì)于政府大力支持的沼氣池和發(fā)酵床，幾乎很少使用。據(jù)養(yǎng)殖場(chǎng)主介紹，形成此類現(xiàn)象的主要原因在于二者的成本過(guò)高，因此，即便是國(guó)家大力推廣，但始終沒(méi)能普及。

如圖1，以順義區(qū)為例，在調(diào)研的31家養(yǎng)殖場(chǎng)中，93%的養(yǎng)殖場(chǎng)長(zhǎng)對(duì)畜禽養(yǎng)殖污染防治政策處于比較了解和了解的程度，同時(shí)也十分清楚相關(guān)法律和措施，但是畜禽污染仍然是北京農(nóng)村主要污染源之一。主要原因是對(duì)于中小型養(yǎng)殖場(chǎng)(戶)的資助力度較小，相對(duì)建設(shè)費(fèi)用，眾多中小型養(yǎng)殖場(chǎng)(戶)難以負(fù)擔(dān)。

在調(diào)研過(guò)程中，有一些養(yǎng)殖戶由于注入資金較低且得不到國(guó)家政策支持，因此，無(wú)法實(shí)現(xiàn)畜禽糞便的有效處理，只得采用直接還田和堆肥的方法。而國(guó)家的資助主要投入到一些大型養(yǎng)殖場(chǎng)中，通過(guò)其建設(shè)沼氣池，實(shí)行政策補(bǔ)貼。以此作為污染防治的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于中小型養(yǎng)殖場(chǎng)(戶)則毫無(wú)資助可言。因此，即便其有建設(shè)沼氣池和發(fā)酵床的想法也會(huì)因現(xiàn)實(shí)資金問(wèn)題難以實(shí)現(xiàn)。

3 北京市畜禽養(yǎng)殖污染防治財(cái)政投資存在的問(wèn)題

3.1 畜禽污染防治資金投放力度較小畜禽養(yǎng)殖污染程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了農(nóng)村其他的污染類型,眾所周知防治資金的多少與污染的嚴(yán)重程度密切相關(guān),但在真正落實(shí)防治的過(guò)程中，經(jīng)常出現(xiàn)畜禽污染已十分嚴(yán)重卻仍然沒(méi)有得到與此污染程度相對(duì)的資金支持,不僅如此地方政府對(duì)污染防治設(shè)施建設(shè)投入不到位和對(duì)污染處理技術(shù)研究力度不夠等現(xiàn)象也是數(shù)見不鮮[10]。即使某些地方的政府主管部門和養(yǎng)殖業(yè)主在畜禽污染防治方面有一定投資,然而由于其投入的資金較少,對(duì)于畜禽污染防治的貢獻(xiàn)十分有限，因此污染問(wèn)題同樣得不到根本的解決。我國(guó)開展畜禽污染防治工作起步晚，歷史欠賬較多，所以資金投放力度小一直是畜禽污染防治面臨的重要問(wèn)題。這是全國(guó)的現(xiàn)狀，北京市自然也不例外。雖然近年來(lái)，國(guó)家通過(guò)實(shí)施中央環(huán)保專項(xiàng)資金項(xiàng)目、中央農(nóng)村環(huán)保專項(xiàng)資金項(xiàng)目、“三河三湖”及松花江流域水污染防治專項(xiàng)資金項(xiàng)目、湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目、農(nóng)村戶用沼氣工程、大中型沼氣工程、農(nóng)村清潔工程等項(xiàng)目加大了對(duì)于農(nóng)村畜禽污染的資金投入，但由于生態(tài)環(huán)境的極度惡化使得污染力度遠(yuǎn)大于資金投放和治理力度，因此見效并不明顯。

3.2 申請(qǐng)資金的中間環(huán)節(jié)過(guò)多，資金無(wú)法及時(shí)抵達(dá)申請(qǐng)集約化畜禽養(yǎng)殖污染防治專項(xiàng)資金要首先滿足項(xiàng)目單位達(dá)到一定養(yǎng)殖規(guī)模且具有良好運(yùn)行機(jī)制能夠進(jìn)行污染防治的申報(bào)條件，其次項(xiàng)目的申報(bào)程序中要按以下三點(diǎn)進(jìn)行：①項(xiàng)目承擔(dān)單位填寫《集約化畜禽養(yǎng)殖污染防治專項(xiàng)資金項(xiàng)目申請(qǐng)表》和項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，可行性研究報(bào)告必須由具備相應(yīng)資質(zhì)的單位出具。②項(xiàng)目申請(qǐng)單位將材料報(bào)至設(shè)區(qū)市環(huán)保局，設(shè)區(qū)市環(huán)保局出具意見上報(bào)至省環(huán)保局。③省環(huán)保局審核后，由省財(cái)政廳、環(huán)保局聯(lián)合出具正式申請(qǐng)文件上報(bào)財(cái)政部、環(huán)保總局。不得越級(jí)上報(bào)和單方面上報(bào)。面對(duì)如此多的審批環(huán)節(jié)，遞交上去的申請(qǐng)表要經(jīng)過(guò)近一年的時(shí)間才能完成批復(fù)，況且在此過(guò)程中不排除審批不合格的情況。因此就導(dǎo)致了資金無(wú)法及時(shí)有效地投入到項(xiàng)目之中的結(jié)果。

4 北京市畜禽養(yǎng)殖污染防治財(cái)政問(wèn)題的建議對(duì)策

4.1 加大資金投放力度面對(duì)畜禽污染防治見效較小的現(xiàn)狀，從國(guó)家的角度出發(fā)首先要加大污染防治資金的投入。從2007年開始，中央財(cái)政每年安排25億元在全國(guó)范圍內(nèi)支持生豬標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)(小區(qū))建設(shè)[10]，2008年安排2億元資金支持奶牛標(biāo)注化規(guī)模養(yǎng)殖小區(qū)(場(chǎng))建設(shè)[11]，2009年資金開始增加到5億元；2013年國(guó)家將繼續(xù)支持畜禽標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖[12]。由此可見，國(guó)家對(duì)于畜牧畜禽養(yǎng)殖的支持力度之大，但是相較之下，其污染防治資金的數(shù)目可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于中央對(duì)畜禽養(yǎng)殖行業(yè)資金支持的數(shù)目，治理的力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于污染，這才是即便對(duì)污染進(jìn)行了多年防治卻依然久不見效的原因。所以只有加大農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治資金投入的力度并適當(dāng)限制畜禽養(yǎng)殖的數(shù)量，才能使畜禽養(yǎng)殖污染得到真正的控制[13]。

4.2 減少中間環(huán)節(jié)，保證資金及時(shí)到位面對(duì)畜禽污染防治資金申請(qǐng)過(guò)程中眾多的審批機(jī)構(gòu)，可以設(shè)置一些僅用于資金審批的專項(xiàng)部門對(duì)于申請(qǐng)的項(xiàng)目單位進(jìn)行垂直溝通，從而改變逐層審批的復(fù)雜模式，為審批過(guò)程中問(wèn)題的解決提供便利。這樣就可以在節(jié)省人力提升辦事效率的同時(shí)保證了資金的及時(shí)到位

[1] 丁疆華.廣州市畜禽糞便污染與防治對(duì)策[J].環(huán)境科學(xué)研究,2000,13(3):57-59.

[2] 孔源,韓魯佳.我國(guó)畜牧業(yè)糞便廢棄物的污染及其治理對(duì)策的探討[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào),2002,7(6):92-96.

[3] 李慶康,吳雷,劉海琴,等.我國(guó)集約化畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)糞便處理利用及展望[J].農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù),2000,19(4):251-254.

[4] 北京農(nóng)業(yè)局負(fù)責(zé)人：畜禽養(yǎng)殖將退出城八區(qū)搜狐新聞時(shí)事[N].北京青年報(bào),2009-04-16.

[5] 李帷,李艷霞,楊明,等.北京市畜禽養(yǎng)殖的空間分布特征及耕地使用的可達(dá)性[J].自然資源學(xué)報(bào),2010,25(5):746-755.

[6] 關(guān)于實(shí)行“以獎(jiǎng)促治”加快解決突出的農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的實(shí)施方案 國(guó)辦發(fā)〔2009〕11號(hào)[Z].2009.

[7] 《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》第四章第二十九條[Z].2013.

[8] 《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》第四章第二十八條[Z].2013.

[9] 畜禽養(yǎng)殖污染防治條例將出臺(tái) 環(huán)保部醞釀?dòng)袡C(jī)肥補(bǔ)貼政策[EB/OL].(2013-05-31) http://www.nbd.com.cn/articles/2013-05-31/746040.html.

[10] 劉燕.我國(guó)畜禽養(yǎng)殖污染防治費(fèi)率問(wèn)題的研究[D].武漢:華中農(nóng)業(yè)大學(xué),2013.

[11] 2013年國(guó)家系列惠農(nóng)政策[J].農(nóng)民文摘,2013(5):6-15.

[12] 2013年農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策：國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策匯總[EB/OL].(2013-03-20) http://www.tdzyw.com/2013/0320/27617.html.

[13] 法制辦就《畜禽養(yǎng)殖污染防治》征意見(全文)[EB/OL].(2012-07-05) http://www.chinanews.com/fz/2012/07-05/4011553.shtml.

Analysis on Financial Issues of Livestock Breeding Pollution Control in Beijing City

YANG Bo-qiong, ZHENG Jie

(Economics & Management School, Beijing University of Agriculture, Beijing 102206)

Through field investigation on Shunyi District in Beijing City, the livestock pollution status was studied in finance aspect, the financial problems in control of livestock breeding pollution were analyzed, corresponding countermeasures were put forward.

Livestock breeding; Environmental pollution; Financial system

北京農(nóng)學(xué)院資助項(xiàng)目。

楊博瓊(1982- )，女，河北保定人，講師，博士，從事環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究。

2015-03-27

S-9

A

0517-6611(2015)14-359-02