教育類專項績效管理指標體系建設探析

●楊 穎

教育類專項績效管理指標體系建設探析

●楊 穎

目前，全國教育經費支出占國內生產總值比例超過4%，教育類專項占民生財政支出比重最大。強化教育類專項績效管理，按照績效目標構建科學合理的績效管理指標體系，對于落實新預算法“講求績效”原則，提高教育專項使用效益，促進教育事業健康發展都具有重要意義。

一、教育類專項的界定與分類

教育是民生之基。李克強總理年初在政府工作報告中提出，促進教育公平發展和質量提升是現階段教育事業發展的目標。目前，我國教育體制主要分為學前、小學、高中、高等教育以及職業教育、繼續教育等內容，并制定了具體的相關政策和投入計劃。國家財政為支持教育發展，在《2015年政府收支分類科目》中，將教育支出劃分為10個款44個小項，對每一項內容都做了具體說明。鑒于目前我國預算績效管理重點針對專項資金的現狀，有必要在各項教育支出中篩撿出教育類專項，從概念上加以界定，從類別上加以區分，為績效管理提供體系框架。

參照國家有關制度，教育類專項指由財政預算安排，專項用于保障和促進教育發展的具有特定用途，需要?？顚Ｓ谩Ｙ~核算的資金。教育類專項與一般性經費相區別，具有專用性，非經法定程序不得挪作他用。對于教育類專項的分類，應以政府收支分類科目為基礎，剔除人員工資、日常公用、機關運行保障、綜合業務補助等一般性經費類資金，將專項資金按教育體制和使用方向兩種方式進行分類。

從教育體制上，主要分為以下三類。一是普通教育。普通教育是以基礎性教育為主的學校教育，其對象主要為青少年兒童。分為學前、小學、初中、高中教育和高等教育。二是職業教育。以培養學生獲得某項職業技能，提高職業素養而開展的教育。主要包括高中職業教育、中專職業教育、高職院校職業教育。三是繼續教育和其他教育。這是普通教育和職業教育之外的補充教育形式，主要包括成人教育、廣播電視教育、留學教育、特殊教育、黨校、行政學院等方面的教育。

從使用方向上，主要分為以下四類：一是教育管理類項目，主要指教育業務指導和教育活動組織實施方面的項目支出；二是辦學條件改善類項目，主要包括學校校舍建設修繕，教學設施購置，實驗室、實訓基地建設等方面的支出；三是政策補助類項目，主要包括學生獎學金，困難學生資助補助，義務教育扶持，促進教育公平等方面的支出；四是促進教育可持續發展類項目，主要包括師資培養進修，促進教科研成果轉化，化解教育債務等方面的支出。

二、建設績效管理指標體系的重要性和設計原則

預算績效管理指標，是對預算績效目標的細化和量化，是實施預算績效管理的前提，是績效監控的跟蹤內容，是績效評價的參照依據，貫穿于預算績效管理的全過程。設計相對科學合理的管理指標，不僅利于財政預算績效管理，更是推進事業發展的基礎性工作。

績效管理指標體系建設中應遵循的原則有以下幾點。一是系統性。指標體系要以業務活動、部門職能為基礎，科學規劃，統一設計，層次清晰。二是操作性。指標要有明確的來源渠道，能夠追溯，易于驗證，便于操作。三是簡明性。指標設計應突出重點，選取主要，不宜數量過多，條目過細。四是基礎性。指標設計立足基礎性指標和常規性項目。五是可比性?？冃Ч芾淼暮诵氖窃u價，評價的實質是比較。指標設計要能定性分級或量化打分，利于指標在年度之間、單位之間、地區之間進行比較。六是適應性。指標要適應多個績效管理環節，以及多個級次管理需求。

三、教育類專項績效管理指標體系建設的指導思想和設計思路

（一）指導思想

教育類專項績效管理指標設計應按照預算法和績效管理相關規定，圍繞全過程預算績效管理機制，立足教育自身特點，通過考核專項支出效益，反映教育政策方向，落實教育發展要求，為促進教育類專項績效水平提供管理平臺和決策依據。

（二）設計思路

根據財政部《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預 【2011】285號），財政部確定的共性指標體系主要包括三方面內容。一是項目決策。包括項目目標、決策過程和資金分配情況。二是項目管理。包括資金到位、資金管理和組織實施情況。三是項目績效。包括項目產出和項目效果。在共性指標體系框架下，還應當設計符合教育事業特點的個性指標。根據上文提出的教育類專項分類標準，可以分兩個類別設計教育個性指標體系，即按教育體制設計和資金使用方向設計。具體內容上要反映教育事業特點，兩個類別指標之間相互補充，突出重點，力求立體、客觀的反映資金績效狀況。

四、教育類專項績效管理指標主要內容

（一）按教育體制構建的績效管理指標

按照教育體制設置績效管理指標，要反映學校作為獨立客體的特點，避免就資金論資金。指標內容具體包括學前、小學、初中、高中、高等教育、職業教育、繼續教育和其他教育。這類指標主要以考核學校的教學能力和師資水平為核心。

1、項目決策方面?？己丝冃繕耸欠窦毣土炕?，項目是否確定了實現途徑，是否符合教育發展規劃，是否建立了教學督促檢查、考核獎懲和問責機制；項目決策依據是否合法，決策程序是否符合教育類預算申報條件。

2、項目管理方面。以學校為單位，考核資金到位情況；按照專項資金管理辦法和財務會計制度考核資金是否合法依規使用；教學單位在項目的組織實施中是否科學有序。

3、項目績效方面。要量化考核內容，計算項目產出值，可以設置的指標有：學生入學率（實際入學人數/應入學人數）是否達到年初目標；教師比（教師數/學校全部教職工數）、生師比（在校學生數/教師數）是否合理；師資水平（包括教師道德評價、學歷、學術、教研和專業水平）高低；生均圖書冊數、生均校舍面積、輟學率、畢業率、升學率、就業率、萬元財政投入培養學生數等情況及其區域排名位次。在社會效益和可持續影響方面，如：教科研成果數量、重點學科建設數、公開發表論文數、省市級課題立項數、科研成果轉化率。另外，還應設置畢業生人才質量、學校綜合聲譽、社會影響力、發展創新能力和學校未來競爭優勢等指標，通過教師滿意度、學生滿意度和學校總體滿意度調查問卷對學校進行考核，也可通過專家評審的方式進行評價。

4、針對不同學校制定特色指標。一是職業教育。職業教育與普通教育相比，在功能定位、培養目標、所承擔的學科任務等方面有著較大差別，可以設置以下指標：實訓設備利用率（實訓設備的年度實際應用時間與年度可利用時間的比率）；雙師型教師比重（雙師型教師數/教師總數）；生均實訓經費（在校生數/實訓設備投入）；實訓課時比（學生實訓課時/學生總課時）；職業等級證書獲得率（當年畢業生在校期間獲得中級或高級職業等級證書人次/本年實際畢業學生數）。二是繼續教育。繼續教育主要是對成人的教育，重點是對已參加工作和負有事業職責者所開展的教育?？梢栽O置的指標：專業技術知識培訓人次；繼續教育時長；專業知識補充教育科目數；技術能力拓展項目數；高一層次職業等級證書獲取數；專業人才培養數；職業道德客戶滿意度；繼續教育學校社會認可度等指標。

（二）按照資金使用方向構建的績效管理指標

按照資金使用方向構建的績效管理指標要體現資金的專用屬性，重點反映資金運行脈絡和收支管理情況，以會計核算是否規范、資金使用是否依法合規為核心。

1、項目決策方面。考核項目是否制定了資金管理辦法，項目預算的申請是否符合學校發展方向；是否有明確的資金使用方案，資金分配因素是否全面、合理。

2、項目管理方面。項目資金的到位率和使用率是否合理，支出是否存在虛列項目、截留、擠占、挪用問題，是否存在超標準開支和鋪張浪費情況，會計核算是否及時準確，是否按規定履行了政府采購或政府購買服務程序，組織實施過程中是否建立了項目管理制度并嚴格執行。

3、項目績效方面。從產出指標來看，可以建立以下指標：校舍建設達標率；教學設施完好率；義務教育資源利用率、配置合理性；學生獎學金、助學金、生源地信用助學貸款貼息、學前教育資助金等政策性補助發放人數、發放率；教師培訓人均支出；教育債務化解率等。從資金效益指標看，可以設置的指標有：投入產出比；資金結余率；成本節約率；不同地區同一項目的比較排名；項目社會影響力、知曉度、滿意度測評結果。

根據上述內容，按照財政部統一評價框架，選擇部分指標構建了教育類專項績效管理指標體系框架，見下表：教育類專項績效管理指標體系框架表。

（三）指標分值的設置與計算

績效管理指標的使用,關鍵在于分值的設置是否合理,計算方法是否科學。一至三級指標為共性指標，財政部對其規定了指導性的分值，即項目決策方面占20分，項目管理方面占25分，項目績效方面占55分。第四級指標為個性指標，其分值確定應考慮某一項指標在整個指標體系中的相對重要程度，反映績效管理者的關注重點，這需要提前對項目績效目標、以前年度監督檢查和績效評價結果，以及項目實施單位總體財務收支狀況進行了解，保證指標分值指向明確、設置合理。在計算方法上，可以采用比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等一般性計分方法，也可采用層差法、比率法、關鍵指標法、功效系數法（在確定上限值與下限值基礎上經過加權平均評價對象的綜合狀況）、德爾菲法（背對背多輪匿名征詢專家意見形成評價結果）等特殊計分方法。

教育類專項績效管理指標體系框架表

（四）指標庫的建設與維護

為提高工作效率，平時業務主管部門和項目實施單位應注意收集整理與教育相關的教育績效指標，建立教育類專項指標庫，為指標體系建設提供基礎材料。對收集的指標應分類管理，便于使用檢索。分類方式有兩種：一是預算科目—支出項目—具體指標分類法，即以預算科目為基礎，在科目下建立支出項目庫，然后根據各個支出項目特點設計具體績效管理指標。該分類法的優點是利于項目資金管理，易于實施，針對性強，缺點是由于支出項目年度間變化頻繁，工作量相對較大。第二種方式是項目單位—預算科目—具體指標分類法，即以項目單位為基礎，再確定項目單位使用的預算科目，在預算科目下建立相應的指標庫。該模式的優點是利于單位整體支出績效評價，缺點是績效管理針對性不夠強，不利于具體資金項目跟蹤問效。

四、教育類專項績效管理指標體系建設的保障措施

（一）加強部門聯動

教育類專項績效指標體系建設是一項長期、連續的工作，各級教育部門和財政部門應成立專門的績效管理指標審核小組，建立橫向和縱向的定期溝通機制，根據事業發展和財務管理需要，定期不定期的補充完善指標庫數據。

（二）加強技術支撐

研發績效管理信息系統，與教育部門業務信息系統和財政部門預算管理系統相銜接，開發相應模塊，將指標體系放入其中，通過一體化設計，增強指標體系的可用性，促進績效跟蹤和績效評價的實施，提高工作效率。

（三）加強指標運用

從績效目標預算申報、預算執行績效監控、事后績效評價和績效信息公開中，充分利用指標體系進行管理，與預算安排有效結合，并將管理結果納入政府考核內容，逐步建立績效問責機制，強化激勵約束，提高指標體系利用效率。

（四）加強宣傳引導

將績效管理指標引入業務考核是一項新生事物，需要得到各方的支持理解。一方面應當加強業務培訓，強化內部人員素質，提高業務工作水平。另一方面要宣傳和倡導預算績效管理理念，加強輿論引導，培育績效管理文化，擴大預算績效管理影響，共同營造良好氛圍，保障指標體系在績效管理中發揮應有作用。■

(作者單位:濱州職業學院)

（本欄目責任編輯：范紅玉）