當前財政涉農資金監管存在的問題及對策

●桂詠梅

當前財政涉農資金監管存在的問題及對策

●桂詠梅

一、對財政涉農資金的認識及其意義

（一）對財政涉農資金的認識

通常來說，財政涉農資金指的是以農業、農村和農民為補助對象的各類財政資金支出。從資金投向來看，財政涉農資金通常包括以下幾類：一是對農民補貼、補償投入，主要包括農機購置補貼、種糧農民農資綜合補貼、漁業生產用油補貼、農作物良種補貼等；二是農業生產發展投入，主要包括水利建設相關補助資金、支持現代農林業生產發展相關資金、農民專業合作經濟組織發展資金、農民培訓補助經費、農業綜合開發產業化經營項目財政補助資金等；三是農業生態修復和治理投入，主要包括漁業資源保護與漁民轉產補助資金、農村環境保護資金、林業補助資金、中央財政農業林業科技成果轉化與技術推廣經費等；四是農村社會事業及公共服務投入，主要包括農村義務教育相關建設補助資金、農村文化建設和村級公共服務中心建設相關補助資金、農村危房改造補助資金、中央彩票公益金相關建設項目、村級公益事業建設一事一議財政獎補資金等；五是扶貧開發投入，主要是財政專項扶貧資金；六是其他類投入，主要包括大中型庫區基金支出、大中型水庫移民后期扶持資金等。總的來看，財政涉農資金涵蓋的部門多、范圍廣、涉及資金量大，農村社會事業及公共服務投入占比最大，其次為農業生產發展投入。

（二）加強財政涉農資金監管的意義

改革開放以來，我國農業農村得到快速發展，為經濟社會健康發展提供了有力的支撐。但隨著工業化信息化城鎮化的逐步深入，農村發展基礎較為薄弱，仍有許多問題亟待解決，必須采取切實有效措施進一步增強農村發展動力、激發農村發展潛力，才能確保全面建成小康社會戰略目標順利實現。近年來，國家制定實施了一系列強農惠農富農政策，各級政府涉農資金投入持續大幅增加，有力促進了農民增收和農業農村發展，加快了城鄉經濟社會一體化和全面建設小康社會的步伐。但與此同時，涉農資金管理使用中也存在不容忽視的問題，比如，資金使用分散、資金閑置、項目管理不規范、地方資金未能落實配套、使用不合規甚至違紀違法等問題，嚴重影響了資金效益和政策效果。這些問題的存在，不僅影響涉農資金的使用績效，而且損害農民群眾的切身利益，甚至損害黨和政府在群眾心目中的形象。特別是在經濟進入新常態的背景下，經濟下行壓力持續加大，財政收入增長放緩，財政涉農投入大幅增長已經不現實了，除了需要采取非常措施努力增加投入外，更重要迫切的任務就是向管理要效益，向管理要資金，從管理機制入手，推進農業農村的全面發展，為全面建成小康社會打下堅實的基礎。因此，加強財政涉農資金監管，提高資金使用效益，成為保障財政涉農資金安全規范有效使用、確保強農惠農富農政策真正惠及農民以及經濟新常態下實現全面建設小康社會的必然要求。

二、當前財政涉農資金監管中存在的問題

（一）資金分配較為分散

涉農資金投入（含中央補助）分為6大類150多項，從涉及資金的分配、使用和管理部門看，有發改委、財政、農業、林業、水利、水產畜牧獸醫、農機、扶貧、商務、糧食、教育、科技、文化、民政、衛生、社保等多個部門參與，一些部門內部還分設若干單位分管不同類別的涉農資金。雖然各部門在申報立項、資金分配、資金投向和使用等方面各有側重，但現實中資金項目在項目安排、實施范圍、建設內容等方面經常出現重復和交叉，容易出現同一項目在不同部門申報或是在不同年度申報，同一項目分解成多個項目多頭申報的現象。加之部分項目安排內容以及資金分配情況不公開，缺乏社會監督，責任不清、投資效果不佳，難以形成合力，發揮整體效應。比如，檢查中發現，一個農場申請涉農項目資金，可以是生產農作物，可以是種植經濟林，可以是發展漁業養殖，也可以是發展農業產業化，有水土保持、農業區劃、病蟲害防治等等需求，不同渠道的項目資金分屬不同職能部門管理，就有不同管理標準，各部門就不同程度地存在條塊分割、相互之間協調不夠、重復投入等問題。

（二）項目執行進度較慢

檢查發現，一些地方和部門年終仍有大量涉農資金滯留未撥付使用，影響了財政支農項目的實施以及涉農資金效益的發揮，突出表現在以下方面：有些項目資金早已下達或已撥付到項目實施單位，但因某方面原因遲遲未實施或實施進度較慢，有些項目已經完工但未及時進行竣工驗收決算，造成資金滯留問題。部分實行報賬制管理的涉農資金項目，項目主管部門和實施部門對項目前期工作抓得不緊，項目實施計劃性不強，大量項目滯留至年底實施，跨年度報賬，影響了財政支農資金的及時撥付。一些基層部門對財政支農工作重視不夠，基礎工作不扎實，導致資金撥付較慢，甚至一些地方配套資金沒有進行安排，直接影響到了項目建設進度，造成資金的滯留。此外，部分上級財政支農資金下達較遲，部分專項資金到年底才下達，錯過農時或項目最佳施工期，由于許多支農項目的開工建設具有很強的時間性，如農田水利建設等，資金到位不及時，往往導致項目無法開工實施，造成財政資金的滯留，嚴重影響了項目按時完工發揮效益。

（三）項目管理基礎薄弱

一些地區和部門存在著重項目資金爭取，輕使用管理的現象，涉農資金管理意識薄弱，管理手段落后，管理水平不高。一是審核把關不嚴格。在涉農資金項目申報過程中，一些申報單位盲目爭項目、搶項目，缺乏對項目可行性分析與論證，也沒有做好相關前期準備工作。由于審核把關不嚴格，這些項目經批準后，由于前期準備不足而資金遲遲用不出去，影響了項目實施進度，導致項目推進緩慢，造成資金使用過程中的閑置、被擠占挪用等違法違規行為發生。二是工程“四制”流于形式。涉農資金項目建設的項目法人制、招標投標、工程監理、政府采購等制度是實現項目質量和資金“雙安全”的有力保障，但在實際執行過程中，存在項目法人制形同虛設，項目招標、監理和驗收等程序都流于形式，造成項目進度緩慢、工程質量不達標、材料采購價格虛高、虛列支出騙取財政資金等問題。三是對項目資金使用績效關注不夠。當前對涉農資金的監督檢查仍然側重于對資金安全性、合規性的監督，對于資金使用效益情況關注不夠，造成涉農資金閑置、浪費、效益低下等問題較為突出。近年來，隨著預算績效管理工作的推進，各地各部門開展對財政支出績效評價試點工作，并逐年擴大范圍，但是從績效評價的廣度、深度、效果來說仍然處于探索階段，真正納入績效評價的涉農資金范圍仍有待進一步擴大，績效考評制度和考評指標設計也不夠完善，考評效果不夠客觀、深入、全面，考評結果也未能與資金分配安排有效掛鉤。

（四）監管合力沒有形成

從財政涉農資金監督主體設置方面看，人大、審計、財政以及業務主管部門甚至社會公眾都承擔監督檢查職責。但從監管現狀來看，仍存在著沒有形成監管合力的問題：一是業務主管部門監管缺位。財政涉農資金安排和管理橫向涉及財政以及相關業務職能部門，每個管理部門對資金都負有監管職責，但是實際工作中，有的業務主管部門認為業務部門主要負責資金分配安排，資金監管是財政、審計等部門的事情，“重分配，輕監管”、推諉扯皮等現象仍然較為突出。二是監管溝通協作機制沒有形成。現實中，各監督主體對開展監督工作缺乏有效職責分工以及信息共享和溝通協調機制，出現監督職責不清、監督缺位、重復監督等問題，比如，在某一時點下，對某些熱點涉農資金多頭檢查、重復檢查，而對于其他涉及資金又無暇顧及，重復監督與監督缺位的現象同時存在，造成了人力、物力和時間浪費，也加重了被查單位負擔。三是處罰力度有待進一步加大。目前，除了一些涉嫌截留、挪用、貪污民生資金等嚴重違規違紀行為外，對于檢查發現的資金管理使用中的資金分配不科學、使用效益低下、工程質量不高、財務管理不規范、未按規定履行政府采購、對外公示公告程序等違規問題，大多僅要求單位進行財政財務整改，而沒有追究相關人員責任，導致違規成本過低，前查后犯、屢查屢犯等現象頻頻發生。四是社會監督作用未能有效發揮。現實中，有的涉農資金分配政策、過程以及結果等信息沒有落實公示公告制度，有的雖然通過召開村干會議、利用公示欄公示等方式進行了公開但是公開的內容不全面、不明細、不易懂或者宣傳方式過于單一，宣傳力度不夠大等。這直接影響到社會監督的效果，也為部分基層單位或干部隨意曲解政策、不按規定執行政策創造了機會，導致出現擅自降低補助標準、人情保、關系保以及截留貪污補助資金等暗箱操作和腐敗問題。

（五）全程監管沒有建立

目前對財政涉農資金的監督檢查基本屬于事后檢查，對資金管理使用的事前審核把關和事中跟蹤監督 “不到位”或者“缺位”，沒有建立全過程的監管機制，這導致在發現問題時，資金大多已經支付完畢，項目建設已經完成，濫支多支、擠占挪用、工程質量低下等問題已經發生，雖然依法進行處理處罰，但損失已經形成，挽回余地小。在事前審核把關方面，財政涉農資金分配時應采取因素法或分類分檔等方法進行科學分配，然而在實際執行過程中，有的部門簡而化之，搞“一刀切”或平均分配，財政部門在審核過程中，由于信息不對稱，不掌握資金分配的相關基礎數據，未能發現上述問題，從而導致資金分配不科學，影響政策實施效果。如，在救災資金分配方面，部分地區相關部門災情基礎管理工作薄弱，沒有建立救助人口、受災情況等數據臺賬，在分配救災資金和物資時，求快、圖簡單，搞平均分配，造成受災較重的地方救災資金不夠用，而有的受災較輕的地方救災資金大量結余。在事中動態監控方面，受思想觀念以及技術手段等制約，對財政涉農資金撥付使用全過程的動態監控管理機制尚未建立。

（六）鄉鎮監管有待強化

鄉鎮基層財政部門貼近農村、貼近基層、貼近群眾，具有就地就近監管的天然優勢，但現實中鄉鎮財政監管職能沒有充分發揮。一是有的資金游離于監管之外。現實中有的涉農資金通過財政部門直接支付，有的通過業務主管部門支付。對一些業務部門安排的水利、道路、林業、農業等“條塊”涉農項目資金，由于信息溝通不暢特別是縣鄉溝通不夠，鄉鎮財政很難參與監管，導致資金游離于財政監督之外。二是監管工作存在人少事多的矛盾。近年來，投向基層的涉農資金量大、點多、面廣，監管難度大，而鄉鎮財政的隊伍并未隨之增強，涉農資金監督力度、廣度、深度都無法滿足全面監督的需要，資金監管工作仍然存在盲區和不到位的地方。如一些鄉鎮的財政干部較少，在對農作物良種補貼、農村低保資金、農村危房改造資金等補貼對象進行核實時，由于審核工作量大，時間緊，容易流于形式。三是鄉鎮監管人員政策水平和業務能力偏低。比如，有的鄉鎮干部對政策理解不到位，導致政策執行不到位、打折扣，有的業務素質偏低，相關基礎管理工作比較混亂。

三、加強財政涉農資金監管的對策措施

（一）搞好三類整合，提高涉農資金效益

1、政策制度整合。重點歸并政府收支分類科目以及整合相關資金管理政策辦法，一方面有關支持農業生產類資金在制定政府收支分類科目的層面上，盡可能地歸并同一科目管理核算；另一方面對已制定互相矛盾且彼此交叉重疊的制度辦法，可采取由財政部門牽頭，相關部門共同聯合發文的方式，盡量做到性質相似的專項資金只有一個管理辦法，從政策制度層面上推動涉農資金整合。如近期重點做好中央農業三項補貼（農作物良種補貼、農資綜合直補和糧食定單直補）整合的試點工作，以降低補貼資金的審核、發放及監管的行政成本。

2、管理權限整合。通過縱向串聯、橫向并聯，整合管理資源，做到各級政府擁有資金所有權，財政業務部門負責管理使用，涉農資金受益權歸“三農”。要注重四個方面：第一是理順財政部門內部的預算編制、資金撥付、監督評價等環節職責，建立既相互協調又相互制約的工作機制；第二是明確財政內部對相同類別、相似用途，而又有多個不同處室管理的資金，盡可能歸類到一個處室為主管理；第三是經過上述梳理，若仍存在同一性質的資金分布在不同處室管理的，應建立財政部門內部聯席會議制度協調解決；第四是在財政外部涉農資金的部門之間，可建立常設聯合辦公機構或松散型的聯審辦公室，實行聯審聯批。

3、項目資金整合。涉農資金投入有限，必須確保重點，加大涉農資金的整合力度，發揮財政資金集中力量辦大事的作用，避免“撒胡椒面”的現象。一是根據項目性質，將性質相似、用途相近的資金項目進行整合，從源頭上解決資金分散、效益不高的問題。二是項目實施時，圍繞重點項目和主導產業，將與之能相補的其他項目進行整合，引導推進重點項目和主導產業良性發展，并充分發揮資金效益。三是按照資金所屬級次，將上下級分別管理核算的，但安排的內容、用途相同的資金項目整合，統一安排管理。

（二）把好三道關口，完善涉農項目管理機制

1、把好立項關，加強項目立項申報管理。以項目庫建設為抓手，嚴格財政涉農資金項目的立項條件，立項前要進行充分的可行性研究，經過評審過關批準后，才能進入項目庫管理，做到只有納入項目庫的才能考慮安排資金，安排項目時要分清輕重緩急，著力解決最迫切的涉農問題。同時，條件允許情況下，積極推行競爭入圍擇優立項，堅持公開的原則，充分聽取各方意見尤其項目區群眾意見，積極推行隨機組織專家進行嚴格科學的評審，確保項目立項的準確性、科學性和公正性。

2、把好現場關，嚴格執行項目管理制度。強化對涉農項目資金的一線監管，涉農資金項目建設時要嚴格執行項目法人制、項目公告公示制、招投標制、工程監理制，以及對符合政府采購的物資設備等要實行“陽光操作”。對財政涉農資金項目進度的檢查驗收，可采取由政府領導、業務主管部門組織、鄉鎮和駐點單位參與的辦法，共同組成驗收小組，集中力量，對項目進行檢查驗收和交叉驗收。建立健全項目資金審核審批報賬制度，嚴格報賬手續，規范報賬程序，完善報賬資料，對不符合程序規定、手續不齊全、未經批準的一律不予報賬。

3、把好驗收關，積極推進項目績效評價。在建立健全績效管理指標體系和評價標準的基礎上，采取部門自評、財政部門再評價相結合的方式，積極借助專家、有資質的中介機構等專業力量，積極推進財政涉農資金績效評價工作，并將績效評價結果與資金分配安排掛鉤，推動改變過去“重分配、輕管理”，“重使用，輕效益”的資金管理模式。

（三）抓好三項管理，加快涉農資金使用進度

1、建立涉農資金預算執行的動態管理。充分運用信息網絡技術，加強對財政涉農資金預算執行情況的監督檢查，督促提高預算執行進度，在建立覆蓋各級各部門的涉農資金預算執行監管網絡的基礎上，重點對大額財政涉農資金的使用進行實時動態監控，通過大數據系統對預算執行偏慢的項目進行篩選，對于違反資金限時撥付、違規發放資金等違規行為進行自動預警，有針對性地監督預算執行情況。

2、建立涉農資金預算執行的分析考評管理。加大對財政涉農資金預算執行偏慢項目的跟蹤調查，查找原因，找出共性問題，采取措施從源頭上加以整改，確保預算執行通暢，建立常態化機制。同時，將財政涉農資金預算執行結果與下一年度的轉移支付或部門預算相掛鉤，對預算執行均衡性較差的、結余結轉數額較大的，適當減少其下一年度的轉移支付或部門預算。

3、建立涉農存量資金的長效管理。建立定期清理機制，對在規定時間內沒用完的財政涉農存量資金，建立資金回收機制，由財政部門收回總預算并及時調整用于確定的其他急需的支出，并視支出進度等情況壓減當年預算指標和核減以后年度的預算安排額度。

（四）做好三方面監管，加大涉農資金監管力度

1、注重形成聯合監管合力。應以政府為主導，財政部門牽頭，推進審計紀檢等專業監管部門、各業務主管部門、社會力量共同參與、分工協作的財政涉農資金監管機制，形成聯合監管的合力。一是強化業務主管部門的監管責任。各級業務主管部門應積極轉變觀念，不僅要重視資金的爭取和分配，也要做好資金的監管工作，建立健全各項民生資金管理相關制度，加強對所管理的各項民生資金日常監管，定期組織開展對民生政策落實情況的自查自糾和重點檢查，及時發現和糾正資金使用過程中存在的問題。二是建立監管工作溝通協作機制。加強政府、財政、審計、監察以及各民生資金業務主管部門間溝通和協作，采取聯合檢查、互通信息，資源共享、聯席會議等方式，共商監管計劃，互通監管信息，強化協調配合，加強工作督促，形成齊抓共管格局，提高監管效率和成效。三是大力推進社會監督。結合政務村務公開和預決算信息公開，綜合運用公告公示、電視報刊、手機短信、網絡平臺等多種宣傳手段，落實涉農資金公告公示制度，加大強農富農惠農政策宣傳力度，把政策支持對象、資金標準及受益名單等亮在陽光下。建立舉報制度和舉報獎勵制度，及時查處、解決人民群眾反映的財政涉農資金管理使用中存在的違規違紀問題，形成強大的社會監督威懾力。四是嚴肅查處各類違法違紀行為。對于截留、擠占、挪用財政涉農資金等違法違紀行為，嚴格按照法律法規處理并追究相關人員責任。對于財政涉農資金管理中由于相關人員管理和監督職責履行不到位所造成的浪費、使用效益低下以及未按規定履行政府采購、公示公告制度以及資金管理存在重大風險隱患的，按照規定追究相關人員失職、瀆職責任。

2、建立全過程的監管機制。在加強事后專項檢查的同時，要把監督環節前移，加強對資金管理使用的事前審核把關和事中跟蹤監督。在事前審核把關方面，應當堅持公開公平公正原則，加強資金分配的審核把關，推廣運用公式法、因素法、專家評審法等分配資金。在事中跟蹤監督方面，充分運用信息網絡技術，建立健全財政涉農資金管理數據庫，積極探索建立財政涉農電子監察系統，并將各項財政涉農的管理辦法和規章制度有關要求設計到電子監察系統的審批、撥付、發放流程中，對資金的下達、審批、撥付、發放等環節進行全程動態監控，構建起上下級聯動的網上資金監管體系，對于違反資金限時撥付、違規發放資金等違規行為進行自動預警，提高資金監管效能，確保民生資金安全、高效運行。

3、強化基層部門監管職能。基層財政和業務部門貼近農村和群眾，是涉農資金監管的末梢，應充分發揮基層部門就地就近監管的天然優勢，健全信息通達機制，加強財政部門和業務主管部門的工作協調，自上到下建立暢通的信息傳遞渠道，確保上級下達資金的信息能及時告知鄉鎮財政；同時，對鄉鎮財政反饋的信息進行整理分類，注重加快信息傳遞、監督檢查和跟蹤問效，及時反饋資金使用中存在的問題、實施效果和取得成效等。積極推進鄉鎮財政監管工作檢查和評價激勵制度，比如，在開展檢查評價的基礎上，對排名靠后的地區，可以視情況扣減“一事一議”財政獎補資金的實施范圍的比例以及財政涉農資金安排額度。在逐步配備人員的基礎上，加大對鄉鎮干部的培訓力度，提高相關人員的政治素質、政策把握能力、業務素質和監管水平，確保各項強農富農惠農政策有效落實，不打折扣地執行。■

（作者單位：廣西壯族自治區財政廳財政稽查大隊）