健全預算評審機制 深化預算管理改革

●郭 玲 王 彬

健全預算評審機制 深化預算管理改革

●郭 玲 王 彬

部門預算改革以來，雖然我國的預算管理水平不斷提高，但預算申報不實、資金使用效益不高、預算管理和控制方式不科學等問題仍然十分突出。隨著新《預算法》、《關于深化預算管理制度改革的決定》等相關政策的陸續出臺，我國現代預算制度建設邁出了堅定有力的步伐。作為加強和改進預算管理的重要手段，預算評審和績效管理是貫徹落實新《預算法》的重要舉措，也是今后一段時期預算管理改革的一次制度創新。

一、預算評審機制是預算管理制度的重要組成部分

完整的預算管理制度包括預算編制、評審、執行、決算、績效評價、監督考核等多個階段。而預算評審主要從預算源頭上控制財政支出，確保財政資金使用合理規范，防范和杜絕財政資金被截留挪用。構建健全的預算評審機制，能從源頭上有效控制政府預算，有利于規范政府預算管理，節約國家財政資金。

預算評審制度起源于英國，但發展完善于美國。具體而言，由國會預算辦公室提出預算方案后，經過復雜的預算評審階段，國會才能進行預算授權和撥款。其中，預算評審階段包括專業委員會的審議、辯論、質詢、聽證、投票等多個環節，本階段最大的特點就是公開，所有與預算相關的機構、人員、媒體、公民都可以通過一定的渠道和方式參加到預算過程之中，甚至一些電視臺對國會討論進行全程直播。美國國會通過對預算評審的控制進而制約和監督政府的行為，對于美國民主政治、經濟的發展均起到了重要的作用。

當前我國經濟發展進入新常態，要應對財政收入轉為中低速增長、財政支出繼續剛性增長的中長期壓力，必須從調整優化支出結構、提高預算資金使用效益等方面尋找對策。建立健全預算評審機制，積極參與預算編制過程，使預算評審成為預算編制過程中的必經程序，促進形成預算編制、執行、監督與績效考評相互制約的工作機制，這對提高預算編制的科學性，嚴格把控預算支出和績效評價將發揮重要作用。

二、我國預算評審機制目前存在的問題

由于我國將預算評審引入預算管理的時間不長、實踐經驗不足等原因，現階段我國的預算評審機制還存在諸多問題：

（一）缺乏明確的法律依據

雖然新《預算法》、《關于深化預算管理制度改革的決定》、《關于充分發揮預算評審中心職能作用 切實加強預算管理的通知》等法律和文件中，明確提出了要建立健全預算評審機制，但是對于預算評審的地位、預算評審在政府預算管理中的環節等問題缺乏明確的法律依據，而各級財政部門制定的有關財政評審管理辦法和規定的層次又相對偏低，致使預算評審工作缺乏明確而有力的法律支撐，無法完全適應財政改革科學化、精細化發展的需要。相比之下，美國有《預算與審計法》、《國會預算與截留控制法》、《預算與執行法》等一整套完善的法律體系。

（二）預算評審多為定性、粗放型管理

為切實提高預算編制的真實性、合理性和準確性，要將預算評審工作實質性嵌入部門預算管理流程，全過程參與預算績效管理，成為績效管理的重要組成部分，為提高財政資金使用效益服務。但從目前看，我國的預算評審模式多為定性管理、粗放型管理，這種模式既不能精準量化預算，更不能為后期的預算績效考核提供相關的支持，已不適應財政改革發展的要求。因此，對預算評審從定性管理、粗放型管理向定量管理、精細化管理發展,應成為亟須解決的問題。

（三）預算評審的范圍不明確

《關于加強中央部門預算評審工作的通知》（財預【2015】90號）中規定以下項目可以不納入預算評審的范圍：已確定立項且按規定的支出標準和要求測算的項目，按規定由項目主管部門 （指負責專項資金管理并審核相關部門申報項目的部門）評審的項目，絕密級項目（另有規定的除外），總支出規模在100萬元以下的項目，其他按規定不予評審的項目。但通知中對于哪些項目應該或者必須納入預算評審的范圍并未做出明確的規定，實踐中主要是將社會關注度高、專業性強、技術復雜或者涉及金額較大的重點、難點、熱點項目納入預算評審的范圍；對于部門預算中的延續性項目，特別是專項業務費項目，每年度有計劃、有重點地選擇部分項目進行評審，逐步實現預算評審的全覆蓋。總之，預算評審機構事前不能自主地確定評審項目，預算評審的范圍不明確，評審工作處于被動接受的局面。

（四）預算評審的計劃性不足、效率低、結論應用范圍有限

預算評審工作缺乏詳細的計劃，無法統籌安排評審任務、合理調度評審人員，進而制約著評審效率和評審質量的提高。此外，由于沒有一個具體的預算評審指導意見或規定將評審結論的法律效力明確下來，導致評審結論的應用范圍還不廣、深度還不夠，也影響了預算評審在預算管理環節中發揮其監督作用。

三、第三方評審和聯合評審機制

從實踐的角度看，要開展好預算評審工作，僅靠財政部門和預算單位的力量很難滿足要求，借助第三方機構或者其他預算單位所具有的人才和專業優勢，實行第三方評審或者部門聯合評審，不僅可以推動預算管理創新、提高預算評審的質量、節約財政資金，而且可以提高公眾參與度，實現從預算編制源頭到預算分配結果的全程公開。同時，第三方評審和聯合評審機制契合了全面規范、公開透明的現代預算制度要求，是深化預算管理改革的有益嘗試，對加強預算執行的監督和考核具有重要意義。

（一）第三方評審機制

第三方評審的專家隊伍一般由人大代表、政協委員和專業技術人員等共同組成，通常專業技術人員從專家庫中隨機抽取，也可以挑選相關領域學者、媒體人員或政策研究人員、績效管理人員等充實評審專家隊伍，確保評審結果公平公正。

第三方評審的程序包括部門陳述、專家詢問、合議結果三個環節。具體而言，首先由單位負責人陳述項目相關情況，然后由評審論證專家向部門單位和財政廳詢問了解情況，最后專家組填寫意見表并投票決定產生結果。引入第三方評審機制使專家評審組參與到預算編制評審中，實現了預算決策陽光運行，有利于預算制度公開透明，使財政資金分配更加公平。

就評審結果的應用而言，預算部門應遵循評審專家組意見，將評審結果作為預算審核批復的重要依據，并在年度預算中有所體現。預算部門應及時與相關部門單位和評審專家進行溝通，按照實際情況將預算結果反饋給他們。

在部門單位“要錢”和財政部門“給錢”之間引入第三方評審機制，讓專業技術人員、高校學者等第三方力量積極參與到財政資金的分配過程中來，其審慎公正的態度、較高的政策素養和專業知識，必將使預算管理更加專業化。通過第三方預算評審的論證之后，不僅預算資金的分配更加科學合理，而且為保障社會公眾的知情權和參與權提供了良好平臺。借助這一平臺，真正實現了決策過程的公開、民主，進一步提升了預算管理的透明度。

（二）聯合評審機制

財政局內部聯合預算科、財政監督局等科室組成聯合評審小組，其中，預算科負責總體協調，其他業務科室負責其歸口預算單位的預算初審、相關資料整理上報。歸口部門預算初審完成以后，再由聯合評審小組結合各業務科室上報的數據進行評審，最后將評審情況和反饋信息向領導報告。

為明確評審責任、提高評審質量，可以將預算審核工作納入年度目標考核，對預算評審工作的考評結果及時通報，工作成績突出的予以表彰和獎勵，對申報不實、提供虛假資料或預算審減率較高的部門，要根據審減額度直接扣減部門項目支出預算，并以此作為確定以后年度部門預算規模的參考依據。詳盡的獎懲或考核辦法，對于促進中央部門加強預算編制、提高預算編制質量具有重要的指導作用。

四、健全我國預算評審機制的建議

（一）建立健全法律保障機制

從法律層面明確財政評審工作的重要意義，進一步規范預算評審的管理環節、內容與方式，在預算管理的大平臺中充分發揮預算評審機制的作用，使其成為項目預算支出管理的必要環節，使評審結論更具公信力，真正促進評審工作自身的科學化和精細化管理。

（二）嚴抓預算評審工作

充分發揮評審職能作用，積極圍繞財政中心工作，為項目預算支出編制和執行提供高質量、高效率的服務。在具體工作的開展上，一方面，要高度重視年度評審計劃編制工作的推進，抓好財審計劃的制定與執行；另一方面，更要明確財政支出項目預算納入評審的范圍，以重點項目預算事前評審為依托，將項目預算做實做細，提高財政預算管理的科學化、精細化水平。一是進一步加大對關系全局的重點項目預算評審力度，確保評審質量、嚴控評審風險，更加積極地服務于經濟社會發展和改革大局；二是積極加強財政投資評審標準化建設，依據項目類別、規模、標準等內容，形成標準化管理，提高評審的準確度和公信力；三是依托信息網絡建設，規范項目預算編制和評審程序，使評審業務系統與財政管理信息平臺實現對接，確保服務預算管理程序化、規范化運作。

（三）加強各部門協作配合，強化評審隊伍建設

相關科室要搞好協作配合，明確職責分工，發揮職能作用，提高評審工作質量、評審效益和效率，為預算管理決策提供可靠的依據和技術支撐；堅持“有所為，有所不為”，圍繞當前財政改革的重點找好評審切入點，逐步推進預算評審工作的深入和有序開展。

預算評審工作是一項開拓性、專業性很強的工作，需要一些工作經驗和專業知識豐富的專業人士，這就需要加強中介機構庫和專家庫建設，完善遴選、回避、信用和問責制度，拓寬利用社會中介機構參與預算評審的范圍和途徑，充分發揮行業專家的作用。同時，要加大預算評審人員的培訓力度，不斷提高其業務素質和工作能力，切實為加強預算管理發揮積極有效的作用。

總之，建立預算評審機制既是對我國預算管理改革實踐的經驗總結，又是對世界各國預算管理先進做法的大膽借鑒。通過開展預算項目審核，建立科學合理的、運轉高效的預算評審機制，加強預算編制的審核把關，把監督端口由預算執行的事后環節，移至預算編制的事前環節，可以從源頭上控制預算的真實性、合理性和準確性，為預算的有效執行奠定基礎。同時，充分利用社會技術力量和專業人員，全過程參與預算績效管理，對項目預算執行進行跟蹤績效監控和事后績效評價，從結果取向來考核衡量預算的執行情況，不僅有利于建立政府預算的績效問責制，也為以后年度預算合理安排提供參考，這樣就真正使預算評審成為預算編制中的必經程序，形成預算編制、執行、監管與績效評價相互銜接、相互制約的工作機制。■

（本文系 “南開大學2014年社科立項<廉政研究專項>課題”的階段性研究成果）

（作者單位：南開大學經濟學院）